Uzasadnienie
A. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 lipca 2017 r. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem SKO uznało, że organ nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie niezałatwienia w terminie prawem przepisanym wniosku z dnia 28 lutego 2017 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy działek nr [...] i [...] w obr. [...] Z. na cele rozbudowy istniejącego budynku na budynek wielofunkcyjny: mieszkalno – usługowy z infrastrukturą towarzyszącą.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich.
W przypadku bezczynności organu strona przed wniesieniem skargi zobowiązana jest wyczerpać środek zaskarżenia przewidziany przepisem art. 37 K.p.a. Przepis ten aktualnie stanowi w § 1 że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); względnie jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W § 3 tego artykułu określono, że ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; względnie do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia.
Powyższe brzmienie art. 37 § 1 K.p.a. obowiązuje od 1 czerwca 2017 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935, dalej zwanej ustawą zmieniającą). W art. 16 ustawy zmieniającej prawodawca postanowił jednakże, iż do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1.
Okoliczność ta jest o tyle istotna dla niniejszej sprawy, że przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało zainicjowane w lutym 2017 r. (złożenie wniosku o wydanie decyzji). Powyższe oznacza, iż w prowadzonym w sprawie postępowaniu administracyjnym znaleźć winny zastosowanie przepisy K.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.
Zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 37 § 1 K.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący zaskarżył postanowienie, którym SKO uznało za nieuzasadnione zakwestionowanie przez Skarżącego postanowienia, którym organ administracji wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy.
Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli zakreślony został w § 2 tego artykułu. Kontrola sądowoadministracyjna nie ma więc charakteru bezwzględnego. Oznacza to, iż działania których nie da się sklasyfikować w żadnej z form wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. nie podlegają tej kontroli, a próby jej wszczęcia poprzez wniesienie skargi nie będą skuteczne.
W ocenie Sądu przedmiot zaskarżenia nie mieści się w katalogu zawartym w art. 3 P.p.s.a., w szczególności jego § 2 pkt 2, zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Ustawodawca nie przesądził bowiem, w jakiej formie ma nastąpić rozstrzygnięcie w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia o jakim mowa w art. 37 § 1 K.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie wskazuje się jednak, że zajęcie stanowiska przez organ wyższego stopnia w przedmiocie takiego zażalenia (zarówno w przypadku uznania go za zasadne, jak i w razie jego niezasadności) powinno mieć formę niezaskarżalnego postanowienia (por. postanowienie WSA w Warszawie z 25 stycznia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2852/16 i wskazane tam orzecznictwo; CBOSA).
Złożenie zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 K.p.a. stanowi formalną przesłankę wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, gdyż jest to środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 P.p.s.a. (jego niezłożenie stanowi brak formalny skargi, skutkujący jej odrzuceniem). Innymi słowy otwierało możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ale skargi dotyczącej organu I instancji. W sytuacji gdy strona nie zgadza się z wydanym przez organ wyższego stopnia postanowieniem, może złożyć skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, którego wcześniej dotyczyło zażalenie i wówczas ten organ obowiązany będzie do przesłania akt sprawy i udzielenia odpowiedzi na skargę. Dopiero zatem w takim postępowaniu można ewentualnie podważać stanowisko organu wyrażone w trybie art. 37 § 1 K.p.a.
W ocenie Sądu, postanowienie wydawane na skutek wniesienia zażalenia o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. nie należy do katalogu postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., przez co skarga jest niedopuszczalna. Skutkuje to jej odrzuceniem, stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., jak w sentencji postanowienia.
Z uwagi na przedstawione okoliczności, skarga nie może być merytorycznie rozpoznana i na podstawie powołanych przepisów podlega odrzuceniu. Zatem tylko na marginesie Sąd wskazuje, że SKO błędnie opatrzyło zaskarżone do Sądu postanowienie pouczeniem o prawie, sposobie i terminie wniesienia środka odwoławczego określonego jako "skarga". Błędne pouczenie nie kreuje jednak prawa, które nie zostało przewidziane w przepisach, w szczególności nie kreuje prawa do wniesienia środka zaskarżenia.