Uzasadnienie
W dniu 16 czerwca 2020 r. do Starosty O. wpłynęło zgłoszenie K.M. dotyczące zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na "budowie indywidualnej przydomowej oczyszczalni ścieków" na działce nr ew. [...] znajdującej się w P. przy ul. K. (obręb: [...]., jednostka ewidencyjna: [...].), o wydajności 2,5 m3 na dobę.
Decyzją z 3 lipca 2020 r., znak: [...], Starosta O. wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania ww. inwestycji, powołując się na art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. DZ. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej: "p.b."), zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli: budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Organ l instancji ocenił, że inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy P. (Uchwała Nr [...] Rady Gminy P. Dz.Urz.Woj.M.2006.[...], zmieniona Uchwałą [...] Rady Gminy P. Dz.Urz.Woj.M.2013.[...]) - zwanego dalej MPZP - w zakresie sposobu odprowadzania ścieków. Powołał się również na pismo Urzędu Gminy P. oraz Gminnego Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w P., w których stwierdzono, że jedynym dopuszczalnym sposobem odprowadzania ścieków jest instalacja bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe.
K.M. w odwołaniu stwierdziła, że ustalenia zawarte w § 65 ust. 3 miejscowego planu są sprzeczne z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wyjaśniła również, że ww. ustawa wyraźnie pozwala na wyposażenie nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych. Natomiast Gmina P. swoją uchwałą zezwala na odprowadzanie ścieków wyłącznie do zbiorników bezodpływowych, tam gdzie nie ma kanalizacji sanitarnej. Ponadto, zwróciła uwagę, że obecnie nie ma możliwości przyłączenia się do sieci kanalizacji sanitarnej oraz w najbliższych latach nie planuje się realizacji takiej inwestycji. Nadmieniła również, że zgłaszana indywidualna przydomowa oczyszczalnia ścieków jest najnowszym modelem firmy H. i dzięki niej będzie można ponownie wykorzystać wodę m. in. do podlewania ogrodu.
Wojewoda decyzją z 16 października 2020 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty O. z 3 lipca 2020 r., znak: [...].
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w sprawie zastosowanie znajduje ustawa Prawo budowlane w stanie prawnym sprzed nowelizacji, która weszła w życie 19 września 2020 r., na mocy art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2020.471 ze zm.).
Z materiału dowodowego wynika, iż planowana inwestycja polega na budowie indywidualnej przydomowej oczyszczalni ścieków o pojemności 2,5 m3 na dobę, na działce nr ew. [...] w P.. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 3 p.b., realizacja przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Jednakże, budowa tych obiektów zgodnie z art. 30 ust.1 pkt 1, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 Pb, wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej i jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy jest zgodna z przepisami prawa, w tym przepisami prawa miejscowego. Zgodnie z pismem Gminnego Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w P. z 29.04.2020 r., znak: [...], działka nr ew. [...] w P. nie posiada możliwości technicznych odprowadzania ścieków do sieci kanalizacji sanitarnej.
W ocenie Wojewody zgłaszana inwestycja narusza § 65 ust. 3 pkt 2 lit. g MPZP, ponieważ na działce nr [...], do czasu realizacji sieci kanalizacji sanitarnej, dopuszcza się wyłącznie odprowadzanie ścieków do zbiorników bezodpływowych.
K.M. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu prawa materialnego, to jest art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, że w razie gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, właściciel nieruchomości zapewnia utrzymanie czystości i porządku poprzez wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, przy czym to właściciel posiada prawo wyboru sposobu odprowadzania ścieków spośród dwóch wskazanych alternatywnie w ustawie. Powyższe naruszenie doprowadziło do niesłusznego wniesienia sprzeciwu przez Starostę O. w sprawie zgłoszenia przez skarżącą zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie indywidualnej przydomowej oczyszczalni ścieków.
W uzasadnieniu skargi skarżąca zaakcentowała, że przyczyną wniesienia sprzeciwu przez organ była niezgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w ocenie skarżącej jest niezgodny z aktem wyższego rzędu, to jest z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Skarżąca wskazała, że zgodnie z powszechnym stanowiskiem sądów administracyjnych kwestia możliwości zgłoszenia legalnego, tj. zgodnego z obowiązującym prawem sprzeciwu wymaga uwzględnienia szerszego kontekstu, mianowicie, czy formalnie sprzeczne z zapisami miejscowego planu zamierzenie inwestycyjne jest dozwolone wprost przepisami rangi wyższej niż tzw. prawo miejscowe. Przywołując treść art. 87 oraz 94 Konstytucji RP skarżąca wskazała, że przepisy te nie tylko wymieniają źródła prawa obowiązującego w Polsce, ale też wprowadzają hierarchiczność aktów prawnych. Jest to reguła, zgodnie z którą akt niższego rzędu nie może stać w sprzeczności z aktem wyższego rzędu. Wyklucza ona możliwość stosowania norm hierarchicznie niższych regulujących te same kwestie w sposób odmienny.
Przepis miejscowego planu, z którego wynika że w obszarze, na którym miało być zlokalizowane przedsięwzięcie objęte zgłoszeniem, do czasu realizacji sytemu kanalizacji zbiorczej, obowiązuje zasada gromadzenia ścieków w szczególnych zbiornikach wybieralnych, należało skonfrontować z przepisem art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu i czystości gminach, który wyraźnie wskazuje, że jeżeli przydomowa oczyszczalnie ścieków spełnia wymogi techniczne stawiane tym urządzeniem, jej eksploatacja jest prawnie dopuszczalna.
Skarżąca przywołała orzecznictwo w analogicznych sprawach dotyczących sprzeciwu, w których podkreślano, że zapisy takie są niedopuszczalne i nie uzasadniają wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru realizacji tego typu inwestycji (II SA/Gd 49/20, II SA/Kr 150/18, II OSK 1301/17). W ocenie skarżącej przewidziany w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym tryb orzekania o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego w trybie skarg na uchwały, nie wyklucza niezastosowania postanowień planu sprzecznych z prawem, w trybie kontroli decyzji administracyjnej. Wniosek taki wynika z nakazu kontroli przez Sąd zgodności decyzji z prawem, a w przypadku sprzeczności norm prawnych, zastosowania w tym zakresie reguł kolizyjnych (II SA/Gd 181/09, IV SA/Po 194/09, II SA/Op 207/17). Zdaniem skarżącej, oceniając legalność decyzji, którą organ zgłasza sprzeciw co do zamiaru wykonania robót budowlanych, sąd ma obowiązek badania nie tylko jej formalnej strony, ale merytorycznej oceny, czy podstawa prawna sprzeciwu nie jest sprzeczna z przepisem hierarchicznie wyższym. Jeżeli sprzeczność taka zachodzi, sąd powinien orzec w oparciu o przepis hierarchicznie wyższy.
Skarżąca zarzuciła również, że zapis miejscowego planu stanowiący podstawę sprzeciwu Starosty O. nie tylko w sposób nielegalny ogranicza prawa właściciela gruntu w dysponowaniu nim, ale także narusza jego interes fiskalny i jest sprzeczny z polityką ekologiczną Państwa. Wymuszenie na skarżącej wyposażenia nieruchomości w bezodpływowy zbiornik na nieczystości ciekłe wygeneruje koszt związany nie tylko z samą inwestycją, ale i z jej późniejszym użytkowaniem. Wiąże się bowiem z obowiązkiem systematycznego, nietaniego opróżniania zbiornika z wstępnie przewidywaną częstotliwością raz na 3 tygodnie.
Skarżąca zaznaczyła, że jako rozwiązania nowoczesne przydomowe oczyszczalnie ścieków zapewniają taki sam poziom ochrony środowiska jak zbiorowe oczyszczalnie ścieków, czego wciąż nie można powiedzieć o bezodpływowych szambach. Umożliwienie więc budowy biologicznej oczyszczalni ścieków byłoby rozwiązaniem nie tylko pożądanym, ale i ze wszech miar słusznym.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że z mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.
Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących.
Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na tej podstawie zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu.
Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333; dalej: p.b.), w brzmieniu ustalonym na podstawie art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020 r. poz. 471), budowa przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę nie wymaga pozwolenia budowę, podlega natomiast – po myśli art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b. – obowiązkowi zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Organ ten wnosi zaś sprzeciw m.in. wtedy, gdy budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy, o czym stanowi art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b., stanowiący podstawę zaskarżonej decyzji. W ocenie organów zgłoszona inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Bezspornym jest, że teren inwestycji objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy P. podjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy P. (Dz. Urz. Woj. M. 2006 r. nr [...] poz. [...]) zmienionej uchwałą [...] Rady Gminy P. (Dz. Urz. Woj. M. 2013 r. poz. [...]; dalej: miejscowy plan).
Zgodnie z § 65 ust. 3 pkt 2 lit. g miejscowego planu, na terenach nie wymienionych w lit. f, do czasu przyłączenia do zbiorczej kanalizacji sanitarnej, odprowadzanie ścieków dopuszcza się wyłącznie do zbiorników bezodpływowych. Obszary wymienione w lit. f, są określonymi z nazwy obszarami, nie objętymi systemem zbiorczej kanalizacji sanitarnej, wśród których nie ma obszaru, na którym znajduje się działka stanowiąca teren inwestycji.
W ocenie Sądu, norma wynikająca z przywołanego przepisu jest jednoznaczna i kategoryczna. Wyrażono w niej nakaz odprowadzania ścieków wyłącznie do zbiorników bezodpływowych (a tym samym lokalizacji zbiorników bezodpływowych) do czasu wybudowania zbiorczej kanalizacji sanitarnej, a contrario nie dopuszczając odprowadzania ścieków do przydomowych oczyszczalni ścieków (a tym samym do ich lokalizacji).
Niewątpliwie zatem między zgłoszoną inwestycją a postanowieniami planu istnieje sprzeczność, która uzasadniała podjęcie decyzji - sprzeciwu. Decyzja ta odpowiada prawu. Wydana została na właściwej podstawie prawnej, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Organy obu instancji dokonały właściwej wykładni przepisów prawa i prawidłowej ich subsumcji do ustalonego, bezspornego stanu faktycznego. Uzasadnienie decyzji obu instancji ujawnia motywy, którymi kierowały się organy, stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał je za niezasadne. Wskazać należy w szczególności, że nie doszło w przedmiotowej sprawie do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (obecnie Dz. U. 2020 r. poz. 1439), który stanowi, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych.
Przepis ten określa w sposób ogólny dopuszczalne sposoby usuwania nieczystości płynnych z nieruchomości. Nie wyłącza jednak możliwości wprowadzenia ograniczeń w aktach niższego rzędu, np. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Sąd nie dostrzegł w przedmiotowej sprawie podstaw i warunków dokonania kontroli legalności kwestionowanego § 65 ust. 3 pkt 2 lit. g miejscowego planu ze względu na treść art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Nie dostarczają przekonujących argumentów w tym względzie przywołane w skardze orzeczenia sądów administracyjnych, które – jak wskazują ich uzasadnienia – nie zapadły w podobnych okolicznościach (vide: II SA/Gd 49/10 z 14 kwietnia 2010 r., II SA/Op 207/17 z sierpnia 2017 r., II SA/Gd 181/09 z 8 lipca 2010 r. IV SA/Po 194/09 z 10 czerwca 2009 r.). Orzeczenia te nie dotyczyły bowiem sytuacji, w których miejscowy plan zawiera wprost wyartykułowany zakaz urządzania przydomowych oczyszczalni ścieków lub odpowiednio – nakaz urządzania wyłącznie zbiorników bezodpływowych, ani też sytuacji, w których dopatrzono by się niezgodności postanowień planu z aktem hierarchicznie wyższym, lecz spraw, w których sądu dokonywały korzystnej dla inwestorów wykładni postanowień planu.
Tymczasem w przedmiotowej sprawie jednoznacznie brzmiący nakaz wyrażony w miejscowym planie taką wykładnię uniemożliwia. Błędnie przypisano również Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wypowiedź, zgodnie z którą akt prawa miejscowego nie może przewidywać bardziej restrykcyjnych ograniczeń, niż przewidują to przepisy o randze ustawy. Z uzasadnienia przywołanego wyroku NSA z dnia 22 stycznia 2019 r., II OSK 1301/17 wynika, że przyczyną zakwestionowania rozstrzygnięć organów w tamtej sprawie była również niewłaściwa wykładnia prawa materialnego, nie zaś niezgodność miejscowego planu z ustawą.
Analogii można się dopatrywać natomiast w okolicznościach sprawy rozstrzygniętej w przywołanym w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 28 marca 2018 r., II SA/Kr 150/18. Rzecz jednak w tym, że Sąd w składzie rozpatrującym przedmiotową sprawę nie podziela wyrażonego tam poglądu; podziela natomiast pogląd wyrażony w zgłoszonym do niego zdaniu odrębnym. Zaakcentowano tam, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem powszechnie obowiązującego prawa, co do którego przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie Dz. U. 2020 r. poz. 713) przewidują i regulują tryby postępowań, w wyniku których może dojść do wyeliminowania z obrotu (stwierdzenia nieważności) planu lub jego części niezgodnego z prawem. Może to nastąpić w wyniku skorzystania przez wojewodę z kompetencji nadzorczych, jak i w wyniku indywidualnej skargi osoby, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą organu gminy z zakresu administracji publicznej (vide art. 101 ust. 1 ustawy).
Zaakcentowano tam również domniemanie zgodności z prawem miejscowego planu, który wiąże organy orzekające na jego podstawie, jak i sąd oceniający orzeczenia organów wydane na tej podstawie, do momentu, w którym uchwała nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. Wreszcie zaakcentowano, że treść planu miejscowego, w tym zawarte w nim zakazy, nakazy, mogą być uwarunkowane wieloma okolicznościami i nie zawsze stanowią tylko wynik wyważenia interesów właścicieli nieruchomości w kontekście władztwa planistycznego. Na ten aspekt problemu dobitnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w przywołanym w skardze wyroku z 8 sierpnia 2017 r., II SA/Gd 181/09: "nie można wykluczyć takiej sytuacji, gdy postanowienia planu ograniczają wprost prawo do korzystania z przydomowej oczyszczalni ścieków. Jak to wyżej wskazano ograniczenia takie byłyby dopuszczalne, skoro prawo własności nie jest jedynym elementem uwzględnianym w planowaniu przestrzennym, m.in. z uwagi na regulacje prawne dot. ochrony środowiska, wód podziemnych, czy też zdrowia ludzi."
Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.