Uzasadnienie
Uzasadnienie:
Wnioskiem z dnia 28 sierpnia 2018 r. B. N. zwrócił się do Prezydenta Miasta K. o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie (pogłębieniu) części podziemnej w obrysie zewnętrznych murów fundamentowych z podbiciem fundamentów istniejących stacji trafo nr [...] przy ulicy [...] w K..
Postanowieniem z dnia 1 października 2018 r. ([...]) na podstawie art. 35 ust. 3ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) i art. 123 kpa po rozpatrzeniu ww. wniosku Prezydent Miasta K. nałożył na Inwestora B. N. obowiązek usunięcia w terminie 60 dni od daty odbioru postanowienia wskazanych nieprawidłowości:
- 1) projektu zagospodarowania terenu sporządzonego na mapie do celów projektowych, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz uzupełnionego o legendę ze szczegółowym oznaczeniem infrastruktury objętej wnioskiem;
- 2) dokumentu, z którego wynika, że uzgodnienie projektu branży elektrycznej przez T. D. S.A. w zakresie zgodności z wydanymi warunkami przebudowy, znak: [...] jest aktualne, ponieważ zgodnie z pieczęcią widniejącą na stronie tytułowej projektu branży elektrycznej, straciło ważność dnia 5 września 2018 r.
- 3) zgodnie z decyzją PMK z 28 września 2017 r., znak: [...], uzgodnienia projektu budowlanego przez ówczesny Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K..
Organ wyjaśnił, że nieuzupełnienie dokumentacji spowoduje wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W dniu 23 października 2018 r. inwestor przedłożył kopię pisma w spawie uzgodnienia projektu budowlanego z Zarządem Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 19 października 2018 r. ([...]) wraz z załącznikiem graficznym będącym integralna częścią uzgodnienia.
Pismem z dnia 3 grudnia 2018 r. Inwestor zwrócił się do organu o przesunięcie terminu do uzupełnienia dokumentów wskazanych w postanowieniu z dnia 1 października 2018 r. o 180 dni.
Postanowieniem z dnia 5 grudnia 2018 r. ([...]) na podstawie art. 77 §1 i art. 123 kpa w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) Prezydent Miasta K. zmienił postanowienie z dnia 1 października 2018 r. w ten sposób, że zmienił termin uzupełnienia wskazanych nieprawidłowości określony na "60 dni od daty odbioru nin. postanowienia", na nowy termin, tj. przedłuża się wyznaczony termin o kolejne 180 dni.
Postanowieniem z dnia 5 mara 2019 r. ([...]) na podstawie art. 77 § 2 oraz art. 123 kpa Prezydent Miasta K. uchylił z urzędu postanowienie własne z dnia 5 grudnia 2018 r.
Uzasadniając powyższe wskazał, że w związku z powzięciem informacji od T. D. S. A. wynikających z pism z dnia 10 października 2018 r. i 24 października 2018 r. dotyczących wygaśnięcia warunków technicznych znak: [...], z czym wiąże się brak zgody na wykonanie przedmiotowej inwestycji na działce pozostającej w użytkowaniu wieczystym T. D. S.A. wezwano inwestora o wykazanie prawa do dysponowania nieruchomościami objętymi wnioskiem na cele budowlane.
W dniu 1 lutego 2019 r. Inwestor powołał się na oświadczenie z dnia 27 sierpnia 2018 r. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym powołał się na umowę dzierżawy pomiędzy nim, a użytkownikiem wieczystym dz. nr [...] obr[...] – T. D. S.A.
Z kolei w dniach 17 stycznia 2019 r. i 27 lutego 2019 r. do organu wpłynęła korespondencja od T. D. S.A. z której wynika, że B. N. nie dysponuje uzgodnieniem w zakresie zgodności projektu z warunkami technicznymi oraz takie uzgodnienie nie zostanie wydane wnioskodawcy, a umowa dzierżawy na którą powołuje się Inwestor, wykazując prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane została mu wypowiedziana.
Decyzją z dnia 12 kwietnia 2019 r. ([...]) na podstawie art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 35 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm.) Prezydent Miasta K. odmówił Inwestorowi – B. N. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na rozbudowie (pogłębienie) części podziemnej w obrysie zewnętrznych murów fundamentowych z podbiciem fundamentów istniejących stacji trafo nr [...] oraz jej przebudowie na dz. nr [...], obr. [...], przy ul. [...] w K., z przebudową i modernizacją wewnątrz stacji transformatorowej instalacji energetycznej SN i NN, wraz z wymianą transformatorów i liniami kablowymi zewnętrznymi, z przebudową energetycznych sieci kablowych SN i NN na dz. nr [...] (przed podziałem: dz. nr [...]), obr. [...].
Organ I instancji wskazał, że Inwestor do tej pory nie wywiązał się z nałożonego postanowieniem z dnia 1 października 2018 r. obowiązku, zatem planowane w ramach niniejszej inwestycji prace budowlane nie zostały uzgodnione z właściwym dysponentem obiektu budowlanego, jakim w danej sytuacji jest spółka T. D. SA.
Wyjaśnił organ, że jeżeli Inwestor nie wykaże prawa do dysponowania nieruchomością na konkretne cele budowlane, lub subiektywne przekonanie Inwestora o posiadaniu takiego prawa, zostanie obalone w postępowaniu dowodowym, należy odmówić udzielenia pozwolenia na budowę, gdyż nie jest możliwa realizacja uprawnień wynikających z decyzji pozwolenia na budowę (prowadzenia robót budowlanych) przez podmiot, który nie legitymuje się prawem do terenu. Inwestor, powołuje się na umowę dzierżawy, która miała wejść w życie po dokonaniu odbioru przez TD, po wykonaniu remontów i modernizacji, wykonanych na podstawie warunków technicznych, wydanych dzierżawcy (Inwestorowi) w dniu 13 sierpnia 2014 r., nr [...] oraz przekazaniu przedmiotu umowy do eksploatacji dzierżawcy.
W związku z tym, że ww. warunki techniczne straciły ważność z dniem 13 sierpnia 2016 r. T. D. S. A. wskazała, że umowa dzierżawy z dnia 19 grudnia 2014 r., przestała obowiązywać. Dodatkowo umowa ta została wypowiedziana B. N. przez wydzierżawiającego, tj. T. D. S.A., Oddział w K. pismem z dnia 10 października 2018 r., znak: [...]
Z powyższego zdaniem organu wynika, że Inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie objętym wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył B. N. podnosząc, że w niniejszej sprawie ujawniony został spór co do obowiązywania umowy dzierżawy, a więc organ rozstrzygający sprawę administracyjna winien był potraktować tę kwestię jako zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania na podstawie przepisu art. 97 §1 pkt 4 kpa, skoro nie wystąpiły przesłanki samodzielnego rozstrzygnięcia zagadnienia przez organ, przewidziane w art. 100 §2 i §3 kpa.
Zdaniem odwołującego się kwestionowana decyzja została podjęta przedwcześnie, jak również przedwcześnie uchylono postanowienie z dnia 5 grudnia 2018 r. (pod wpływem nacisków podmiotu niebędącego stroną), gdyż inwestor podjął czynności celem uzyskania warunków technicznych.
Decyzją z dnia 19 września 2019 r. [...]) na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa i art. 82 st. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy podał, co następuje:
Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 §4 Prawa budowlanego). Zgodnie z art. 3 Prawa budowlanego ilekroć w ustawie jest mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.
Zgodnie z §1 pkt 1 ww. umowy dzierżawy, na którą powołuje się inwestor, wydzierżawiający zobowiązuje się oddać dzierżawcy pomieszczenia położone na poziomie gruntu po stacji transformatorowej, znajdujące się w budynku na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obr[...] dz. adm. Ś. w K. przy ul. [...], dla której to nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta [...] (dalej Przedmiot dzierżawy) do używania w zamian za czynsz określony w § 4, na zasadach określonych w umowie dzierżawy. Przedmiot dzierżawy po wykonaniu remontu i modernizacji miał zostać aktem notarialnym zbyty dzierżawcy pod warunkiem uzyskania stosownych zgód korporacyjnych i ustanowieniu służebności przesyłu dla przebudowanej stacji.
Z powyższego wynika, że zakres przedmiotowy Inwestycji nie pokrywa się z przedmiotem dzierżawy. Inwestycja dotyczyć miała pogłębienia części podziemnej, a przedmiotem dzierżawy były pomieszczenia położone na poziomie gruntu po stacji transformatorowej. W związku z tym można stwierdzić, że inwestor nie dysponuje nieruchomością w tym zakresie.
Zgodnie z § 1 pkt 2 ww. umowy przedmiot dzierżawy będzie zdatny do wykorzystania na cel określony w § 1 pkt 1 umowy, po wykonaniu przez dzierżawcę remontu i modernizacji przedmiotu dzierżawy zgodnie z. warunkami określonymi przez Rejon Dystrybucji [...] z dn. 13 sierpnia 2014 r.
Z kolei zgodnie z § 3 pkt 1 umowy dzierżawy umowa zostaje zawarta na okres 30 lat. Umowa wchodzi w życie z dniem dokonania odbioru stacji przez wydzierżawiającego, po wykonaniu stosownych remontów i modernizacji oraz przekazaniu przedmiotu umowy do eksploatacji dzierżawcy.
Zgodnie z § 5 ww. umowy przekazanie przedmiotu dzierżawy nastąpi na podstawie protokołu zdawczo - odbiorczego. Przekazanie przedmiotu dzierżawy nastąpi po przeprowadzeniu remontu i modernizacji oraz przekazaniu do eksploatacji nowej stacji.
Z powyższego wynika, że w związku z faktem niewykonania stosownych remontów i modernizacji, ani odbioru stacji przez wydzierżawiającego, umowa dzierżawy nie weszła jeszcze w życie, nie może zatem stanowić tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością.
Nadto z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 10 października 2018 r. umowa została wypowiedziana ze skutkiem natychmiastowym. Pismo wypowiadające umowę zostało dostarczone B. N. dnia 18 października 2018 r. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z § 9 ust. 4 pkt 5 umowy, może ona zostać rozwiązana ze skutkiem natychmiastowym przez wydzierżawiającego bez zachowania okresu wypowiedzenia ze skutkiem natychmiastowym m. in w przypadku, jeżeli dzierżawca nie wykonuje umowy z zachowaniem należytej staranności.
Odnosząc się do zarzutów odwołującego się wskazać należy, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, organ administracji publicznej zobligowany jest do zawieszenia postępowania m.in. gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Jak wyżej podano obowiązkiem Prezydenta Miasta K. było zbadanie, czy Inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w przypadku pojawienia się wątpliwości, poddanie tej kwestii analizie.
Ponieważ organy administracji architektoniczno- budowlanej nie są ani zobligowane ani uprawnione do dokonywania wykładni umów i innych oświadczeń woli, jako że należy to do kognicji sądów cywilnych, to wyżej wskazane uwagi dotyczące treści umowy dzierżawy mają charakter jedynie pomocniczy. Dla organu istotne jest, że jeśli Inwestor wskazuje tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a podmiot uprawniony, czyli jak w tym przypadku wydzierżawiający, przeczy istnieniu tego tytułu, to organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest uwzględnić stanowisko uprawnionego (wydzierżawiającego) i odmówić pozwolenia na budowę. Jedynym przypadkiem, w którym dochodzi do zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest przypadek udokumentowanego wejścia w spór sądowy (lub przed innym właściwym organem), odnośnie skuteczności oświadczenia o wycofaniu lub zanegowaniu tytułu prawnego będącego podstawą prawną do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W niniejszej sprawie odwołujący nie zakwestionował przed sądem skuteczności wypowiedzenia umowy ani nie wystąpił o ustalenie jej istnienia, wiec organ był zobowiązany do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.
Organ l instancji miał też podstawę do uchylenia swego postanowienia z 5 grudnia 2018 r., które zmieniało postanowienie z 1 października 2018 r. w zakresie zmiany terminu uzupełnienia nieprawidłowości. W postanowieniu z 1 października 2018 r. organ wezwał Inwestora m.in. do złożenia dokumentu, z którego wynika, że uzgodnienie projektu branży elektrycznej przez TD w zakresie zgodności z wydanymi warunkami przebudowy, znak: [...] jest aktualne, gdyż zgodnie z pieczęcią widniejącą na stronie tytułowej projektu branży elektrycznej straciło ono ważność 5 września 2018 r. Tymczasem w toku postępowania pierwszoinstancyjnego ujawniły się okoliczności wskazujące na fakt, iż T. D. S.A. nie wyraża zgody na Inwestycję i uzgodnienie projektu nie zostanie mu wydane, a umowa dzierżawy wypowiedziana.
W konsekwencji zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta K. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest uzasadniona z powodu zakwestionowania przez uprawniony podmiot istnienia po stronie Inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przy jednoczesnym braku podjęcia przez Inwestora kroków prawnych dotyczących ustalenia jego prawa, co uniemożliwia pozytywne rozpatrzenie wniosku z 27 sierpnia 2018 r.
Na powyższą decyzję B. N. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Uzasadniając skargę skarżący powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji.
Dodał, że T. D. S.A. złożyła mu trzy wypowiedzenia umów. Odnośnie pierwszego wypowiedzenia Sąd Rejonowy dla K. – Ś. w K. Wydział IV Gospodarczy w sprawie o sygn. akt [...] wydał wyrok na korzyść skarżącego.
W odpowiedzi na powyższe organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.
W wyniku przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził brak podstaw do jej uchylenia.
Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlane (DZ.U.2019/1186) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawo do dysponowania nieruchomością należy oceniać według prawa cywilnego. Prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych (art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego).
Oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane jest środkiem dowodowym mającym wykazać prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i w razie wątpliwości podlega badaniu przez organ. Obowiązkiem organu jest więc ustalenie, w razie wątpliwości, istnienia tytułu prawnego inwestora, przy uwzględnieniu twierdzeń inwestora, przytaczanych przez niego dowodów i innych okoliczności mających znaczenie prawne.
W rozpoznawanej sprawie, wobec stanowiska T. D. S.A., istniały oczywiste podstawy do zweryfikowania oświadczenia skarżącego. Poprzestanie na treści oświadczenia nie było możliwe, skoro prawo do zabudowy miało być prawem pochodnym od praw użytkownika wieczystego, który budowie się sprzeciwił.
Sąd w zupełności podziela stanowisko organów, że "umowa dzierżawy" z dnia 19 grudnia 2014 r., przywołana w oświadczeniu Inwestora, nie mogła stanowić źródła uprawnienia do realizacji zamierzonego przedsięwzięcia. Umowa ta, choć w całości nazwana "Umową dzierżawy", w istocie zawiera także i inne uzgodnienia. Sama dzierżawa, co jasno wynika z § 3 umowy, miała rozpocząć się dopiero po spełnieniu określonych warunków. Wtedy miał być wydany przedmiot dzierżawy i od tego momentu dopiero miał być naliczany czynsz dzierżawny. Z całą pewnością więc to nie postanowienia dotyczące samej dzierżawy mogły być źródłem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Takie źródło mogły natomiast stanowić postanowienia zawarte w § 2 umowy. W punkcie 2 tego § zawarte zostało oświadczenie wydzierżawiającego o wyrażeniu zgody "dla etapów uzyskiwania stosownych decyzji administracyjnych między innymi na prowadzenie remontu, modernizację, rozbudowę lub budowę w celu prowadzenia postępowania o wydanie takich decyzji- zgody na dysponowanie na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nieruchomością stanowiącą działkę nr [...]..., zabudowaną budynkiem i urządzeniami stacji transformatorowej nr [...] w zakresie remontu, rozbudowy, nadbudowy, modernizacji i innych prac budowlanych mających na celi zmianę sposobu przeznaczenia części lub całości nieruchomości, co potwierdzi również oddzielnym, dodatkowym dokumentem (lub pełnomocnictwem) służącym do ewentualnego składania przy procedurach administracyjnych wymagających stosownego oświadczenia w urzędach administracji państwowej".
Z całą pewnością cytowane oświadczenie nie stanowi elementu umowy dzierżawy, lecz dotyczy czynności, które miały dopiero doprowadzić do spełnienia warunku zawieszającego jej wejście w życie. Tego rodzaju oświadczenie może natomiast stanowić element stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych, o którym mowa w ar. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Rzecz jednak w tym, że w samym, cytowanym powyżej oświadczeniu zawarto zastrzeżenie, że zostanie ono potwierdzone dodatkowym, oddzielnym dokumentem mającym służyć jako podstawa do składania oświadczeń w procedurach administracyjnych. Takiego dokumentu B. N. nie przedstawił, co już samo w sobie czyni jego oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane nieskutecznym. Ta okoliczność słusznie została podniesiona w piśmie T. D. S.A. z dnia 24 października 2018 r. (k. 85 akt administracyjnych).
Nadto, w § 2 umowy nie zawarto żadnych innych regulacji dotyczących stosunku zobowiązaniowego, którego przedmiotem miałoby być prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W szczególności nie uregulowano zaś sposobu i warunków rozwiązania czy wypowiedzenia tego stosunku. Stąd też jednoznaczne oświadczenie T. D. S.A. o rozwiązaniu umowy z dnia 19 grudnia 2014 r. ze skutkiem natychmiastowym było jednoznaczne ze skutecznym cofnięciem zgody, o której mowa w § 2 tejże umowy.
Przyjęte więc przez organy stanowisko o braku po stronie inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest w zupełności uzasadnione. Zgromadzony w sprawie materiał pozwalał na przyjęcie tej okoliczności jako niewątpliwej, a to oznacza, że podjęcie w sprawie rozstrzygnięcie nie wymagało wyjaśnienia zagadnienia wstępnego, a więc i zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa.
W tym kontekście znaczenie drugorzędne ma niewykonania przez B. N. polecenia przedłożenia "dokumentu, z którego wynika, że uzgodnienie projektu branży elektrycznej przez T. D. S.A. w zakresie zgodności z wydanymi warunkami przebudowy, znak: [...] jest aktualne, ponieważ zgodnie z pieczęcią widniejącą na stronie tytułowej projektu branży elektrycznej, straciło ważność dnia 5 września 2018 r.". Wydania takiego "uzgodnienia" T. kategorycznie odmówił (pismo z dnia 14 stycznia 2019 r. k. 139 akt adm.). Bez względu na przyczyny tej odmowy, pozostaje faktem to, że omawiany brak nie został przez inwestora uzupełniony.
Stwierdzić należy, że w okolicznościach sprawy istniejących w dacie podejmowania decyzji organ odwoławczy nie mógł zaakceptować podpisanego przez B. N. oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i uwzględnić – także przezeń podpisanego - wniosku o pozwolenie na budowę.
Dlatego, na podstawie art. 151 ppsa skargę B. N. należało oddalić.