Uzasadnienie
Obecnie zaskarżoną do WSA w Krakowie decyzją nr 518/2023 z dnia 8 grudnia 2023 r., Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (MWINB) - po rozpatrzeniu odwołania I. H., B. J., G. O., J. S. (skarżący) – umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki (PINB) nr 1315/2020 z dnia 13 listopada 2020 r., którą nakazano Wspólnocie Mieszkaniowej budynków przy [...] doprowadzenie mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze przy ul. [...] do stanu poprzedniego w zakresie zagospodarowania terenu działki nr [...] obr. [...] przy budynku nr [...] do stanu poprzedniego poprzez: rozbiórkę 7 stanowisk postojowych (usunięcie poziomych białych linii rozgraniczających wyznaczone stanowiska postojowe wraz z poziomymi piktogramami informującymi o parkingu) usytuowanych od strony północno-wschodniej i północnej bezpośrednio przy ścianie budynku mieszkalnego wielorodzinnego budynku nr [...] oraz rozbiórkę 10 stanowisk postojowych (usunięcie poziomych białych linii rozgraniczających wyznaczone stanowiska postojowe wraz z poziomymi piktogramami informującymi o parkingu) usytuowanych od strony północnej i północno-zachodniej bezpośrednio przy ścianie budynku mieszkalnego wielorodzinnego budynku nr [...] - wykonanych niezgodnie z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - w terminie do 30.04.2021 r.
Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
PINB prowadził z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wykonania 7 stanowisk postojowych usytuowanych przy budynku [...] od strony północno-wschodniej i północnej bezpośrednio przy ścianie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, ul. [...] w K., na działce nr [...] obr. [...] oraz wykonania 10 stanowisk postojowych wyznaczonych przy budynku 12C od strony północnej i północno-zachodniej bezpośrednio przy ścianie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze ul. [...] w K., na działce nr [...] obr. [...] P.. Organ ustalił, że w miejscu, gdzie znajdują się obecnie miejsca postojowe projekt zagospodarowania terenu przewidywał teren utwardzony, ale nie miejsca postojowe.
Miejsca postojowe zostały wykonane niezgodnie z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: rozporządzenie ws. warunków technicznych), zakończone wydaniem decyzji opisanej na wstępie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane (p.b.). Decyzja ta została doręczona stronom postępowania tj.: Wspólnocie Mieszkaniowej ul. [...] i Wspólnocie Mieszkaniowej [...].
Odwołane na powyższe złożyły ww. Wspólnoty Mieszkaniowe.
Nadto odwołanie wnieśli skarżący. W odwołaniu zarzucono naruszenie m.in. art. 28 k.p.a. Z odwołania wynika, że osoby skarżące, jako współwłaściciele lokalu niemieszkalnego nr [...], położonego w budynku przy ul. [...], są uprawnione do korzystania z wyłączeniem innych osób, z miejsc postojowych oznaczonych numerami [...]. Powołano się przy tym na zapisy umowy o podział do korzystania - (akt notarialny z 15 października 2019 r., Rep. A nr [...]). Podkreślono też, że skarżący dopiero 22 grudnia 2020 r. z forum mieszkańców, powzięli wiadomość o decyzji PINB z 13 listopada 2020 r.
W reakcji na odwołanie skarżących, MWINB, zaskarżoną decyzją jak na wstępie, umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. W uzasadnieniu wyjaśniono, że skarżący nie byli stronami w postępowaniu zakończonym decyzją PINB nr 1315/2020, bowiem organ I instancji uznał za strony postępowania: Wspólnotę Mieszkaniową [...] i Wspólnotę Mieszkaniową ul. [...]. Podkreślono, że stroną postępowania była reprezentująca ich Wspólnota Mieszkaniowa budynków przy [...] w K..
Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym wnoszący opiera swoje żądanie. Interes prawny w tym przypadku wynikać winien z konkretnego przepisu prawa materialnego. Takiego przepisu skarżący nie wskazali.
Organ podkreślił, że dokonany podział quoad usum oznacza wewnętrzne zorganizowanie stosunku współwłasności, dokonywane przez określenie sposobu współposiadania i korzystania z rzeczy wspólnej, przysługującego każdemu ze współwłaścicieli. Nie wywołuje ona skutków rozporządzających, nie zmienia wysokości udziałów współwłaścicieli we wspólnym prawie. Wskutek jej zawarcia nie dochodzi do nabycia przez któregokolwiek ze współwłaścicieli rzeczowego prawa do wyodrębnionej części przedmiotu współwłasności. Pomimo podziału rzeczy do korzystania wszyscy współwłaściciele pozostają dalej posiadaczami (współposiadaczami) samoistnymi całej rzeczy wspólnej.
Organ odwoławczy uznał, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie potwierdza, że skarżący posiadają legitymację do skutecznego wniesienia odwołania. Dokonany podział do korzystania w zakresie miejsc postojowych nie wpływa ani na zakres obowiązków nakładanych przez organ w drodze decyzji na podstawie ustawy prawo budowlane ani na adresata decyzji, którym pozostaje wspólnota, reprezentująca wszystkich współwłaścicieli w zakresie części wspólnych.
Podsumowując, w ocenie organu skarżący nie posiadają interesu prawnego w uzyskaniu rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, a posiadają jedynie interes faktyczny. Brak statusu strony z uwagi na brak interesu prawnego uniemożliwia skuteczne wniesienie środka zaskarżenia. W sytuacji wniesienia odwołania na przez podmiot, który nie ma przymiotu strony danego postępowania administracyjnego, organ II instancji powinien umorzyć postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucono naruszenie:
- - art. 138 § 1 pkt. 3 w zw. z art. 104 i 105 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 p.b. poprzez niezasadne umorzenie postępowania przed organem odwoławczym,
- - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. statuujących obowiązek organu jak najdokładniejszego wyjaśnienia sprawy który musi być realizowany przy zapewnieniu stronie czynnego udziału na każdym etapie postępowania,
- - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, art. 79 k.p.a. i art. 81 k.p.a. poprzez pozbawienie strony możliwości udziału w czynnościach podejmowanych przez organ,
- - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 i 143 k.c. poprzez brak przyznania stronie przymiotu strony postępowania.
Wskazując powyższe, wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi drugiej instancji, zasądzenie kosztów procesowych i zastępstwa procesowego.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do badania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności naruszających prawo i przez to mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. - Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, zwanej dalej: "p.p.s.a.") lub też wystąpiło naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Stosownie zaś do treści art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Kontrola zaskarżonego aktu dokonana na podstawie kryterium legalności, wykazała, że jest on prawidłowy, a skarga nieuzasadniona.
Zagadnienie przedstawione obecnie Sądowi do rozpoznania sprowadza się w istocie do odpowiedzi na pytanie czy skarżący w przedmiotowej sprawie posiadają interes prawny, a w konsekwencji czy powinni być uznani za stronę postępowania w sprawie wykonania stanowisk postojowych na działce nr [...] obr. [...], zakończonego wydaniem decyzji opisanej na wstępie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj.: Dz. U z 2023 r., poz. 682, dalej "p.b.") jako współwłaściciele lokalu niemieszkalnego LU2, dysponujący umową quoad usus, będący członkami Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w K..
Jednakże powyższe wymaga poprzedzenia kilkoma uwagami natury ogólnej.
Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Celem art. 28 k.p.a. jest umożliwienie udziału w postępowaniu administracyjnym tym wszystkim, których interesu prawnego lub obowiązku to postępowanie dotyczy, po to, aby mieli oni możliwość obrony swoich praw przed ewentualnym ich naruszeniem przez wydanie decyzji niezgodnej z prawem. Przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, należy rozumieć przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Interes prawny musi być indywidualny i wynikający z normy obowiązującego prawa, naruszony wydaniem zaskarżonej decyzji, realny.
W realiach przedmiotowej sprawy organ I instancji za stronę postępowania oraz adresata decyzji rozbiórkowej uznał wspólnotę mieszkaniową mającą tytuł prawny (własność) spornego parkingu. Skarżący są członkami tej Wspólnoty. W decyzji PINB nie wskazano uzasadnienia dla ustalenia takiego kręgu stron postępowania. Przyjęcie jednak takiego kręgu stron wynikało z faktu, że sprawa wykonania stanowisk postojowych na działce nr [...] obr. [...], niezgodnie z przepisami prawa, dotyczyła nieruchomości wspólnej - parkingu, nie zaś odrębnego lokalu, co uzasadniałoby uznanie za stronę postępowania jego właściciela. W obecnie zaskarżonej decyzji wskazano natomiast, że skarżący nie byli adresatami ani stronami ww. decyzji PINB, jak również nie legitymują się w przedmiotowej sprawie interesem prawnym, tylko faktycznym.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie przyjmuje się, że w postępowaniu w sprawach z zakresu Prawa budowlanego mających związek z nieruchomością wspólną legitymację do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli lokali, ma utworzona przez nich wspólnota mieszkaniowa. Ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy bowiem - stosownie do art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r. poz. 1892 ze zm.) - wspólnotę mieszkaniową, która może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Jeśli liczba lokali jest większa niż siedem, wspólnota mieszkaniowa jest reprezentowana na zewnątrz przez zarząd wybrany przez właścicieli lokali (art. 20 ust. 1 ustawy o własności lokali), który ma uprawnienie do jej reprezentowania w stosunkach zewnętrznych, odnoszących się do nieruchomości wspólnej. W sprawach tego rodzaju interes właścicieli poszczególnych lokali chroniony jest zatem przez wspólnotę mieszkaniową, która to występuje wówczas w postępowaniu jako strona. Stroną przedmiotowego postępowania była właśnie Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w K..
Powyższe nie oznacza jednak, że w niniejszej sprawie członek Wspólnoty Mieszkaniowej nie może samodzielnie występować jako strona postępowania. Może to jednak nastąpić wyłącznie wtedy, gdy wykaże on swój indywidualny, własny interes oparty na przepisie prawa wpływającym na sytuację prawną tej strony. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa.
Dla uznania za stronę tego postępowania nie wystarczy zatem powołanie się na sam fakt bycia współwłaścicielem części wspólnych budynku objętych oddziaływaniem takiej inwestycji. Argument tego rodzaju mógłby bowiem podnieść każdy członek wspólnoty mieszkaniowej, co przesądza o wspólnym jego charakterze dla wszystkich członków wspólnoty, a nie indywidualnym, własnym konkretnego członka wspólnoty. Interes wszystkich członków wspólnoty jest interesem utworzonej przez nich wspólnoty. W konsekwencji też w sprawach dotyczących części wspólnych budynku stroną postępowania, reprezentującą jednocześnie wszystkich właścicieli lokali, jest wspólnota mieszkaniowa (por. wyrok NSA z 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2266/13; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w warunkach niniejszej sprawy organ odwoławczy zasadnie przyjął, a Sąd ocenę tę uznał za prawidłową, że interes prawny skarżących został zabezpieczony przez zapewnienie udziału w postępowaniu w charakterze strony wyłącznie Wspólnocie Mieszkaniowej. Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze skarżący nie wykazał, że posiada indywidualny, odrębny od interesu Wspólnoty Mieszkaniowej interes prawny. Skarżący nie wykazał, że poprzez rozbiórkę miejsc postojowych wykonanych niezgodnie z przepisami technicznymi dojdzie do negatywnego oddziaływania na jego lokal, bowiem ewentualna rozbiórka – przywrócenie do stanu pierwotnego parkingu w niczym nie zmieni ani też nie spowoduje większych niż dotychczas ograniczeń w istniejącym sposobie korzystania i użytkowania zgodnie z przeznaczeniem jego lokalu niemieszkalnego. Nie zmienia tej oceny fakt zawarcia przez skarżących z deweloperem umowy quoad usum na wyłączne korzystanie ze wskazanych miejsc parkingowych przez każdoczesnego właściciela lokalu nr [...] i to niezależnie od zróżnicowanych poglądów w doktrynie na temat charakteru takiej umowy.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest bowiem pogląd, że podział rzeczy wspólnej do użytkowania, tzw. podział quoad usum rodzi jedynie skutki w sferze obligacyjnej i nie zmienia istotnie stosunków własnościowych (wyrok NSA z dnia 7 października 2020 r. sygn. akt II OSK 2840/19, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 marca 2023 r., sygn. II SA/Wr 7/23; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Po 379/23). W konsekwencji umowa taka nie może być źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Podsumowując, interes wszystkich członków wspólnoty jest interesem utworzonej przez nich wspólnoty. W konsekwencji też w sprawach dotyczących części wspólnych budynku stroną postępowania, reprezentującą jednocześnie wszystkich właścicieli lokali, jest wspólnota mieszkaniowa. Interes skarżących jest interesem faktycznym, nie zaś prawnym.
W tym stanie sprawy, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.