Uzasadnienie
Zakwestionowaną sprzeciwem decyzją z 2 XII 2022 r. (nr 1159/2022) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej jako "DWINB") - po rozpatrzeniu odwołania P. C. (dalej jako "skarżąca") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej jako "PINB") z 6 X 2022 r. (nr 1992/2022) nakazującej skarżącej jako właścicielce części poddasza przynależnego do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] we W. doprowadzenie tego budynku w obrębie przegród zewnętrznych wspomnianej części poddasza do stanu poprzedniego, poprzez wykonanie określonych robót budowlanych - uchylił decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Powyższą decyzję wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Pismem z 27 X 2017 r. PINB, działając z urzędu, wszczął postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy budynku przy ul. [...] we W. w obrębie poddasza.
Decyzją z 6 X 2022 r. (nr 1992/2022) PINB nakazał skarżącej jako właścicielce części poddasza przynależnego do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] we W. - doprowadzenie ww. budynku w obrębie przegród zewnętrznych, w części poddasza, do stanu poprzedniego, poprzez: 1) demontaż 4 okien połaciowych (w łazience i w pokoju z aneksem kuchennym, zlokalizowanych od strony nieruchomości przy ul. [...] oraz dwóch w obrębie pokoju z aneksem, w tym jedno w poziomie antresoli) od strony ul. [...], a następnie odtworzenie połaci dachowej w powyższym zakresie;
- 2) demontaż przewodu wentylacyjnego wyprowadzonego z pokoju z aneksem oraz przewodu wentylacyjnego wyprowadzonego do okapu, a następnie odtworzenie połaci dachowej w ww. zakresie.
PINB wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), dalej jako "PB". Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji, sprawa dotyczy wykonania niezgłoszonych robót budowlanych polegających na przebudowie w 2017 r. budynku jednorodzinnego w części poddasza. W następstwie robót doszło do zmiany istotnych parametrów użytkowych i technicznych istniejącego budynku w zakresie jego części strychowej poprzez zmianę jego funkcji z nieużytkowej na użytkową, spowodowaną wykonaniem nowego układu funkcjonalnego, poprzez wydzielenie w tej części budynku osobnego lokalu mieszkalnego (pokoju z aneksem kuchennym, łazienką, antresolą), ponadto wykonano nowe instalacje: kanalizacyjną, wodną, elektryczną, cieplną oraz wentylacyjną dostosowaną na potrzeby powstałego lokalu mieszkalnego. Powyższe dokonano bez wymaganego pozwolenia organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W toku postępowania ustalono, że budynek stanowił współwłasność, która została zniesiona w 2011 r., w następstwie tej czynności w budynku wyodrębniono dwa samodzielne lokale mieszkalne: lokal nr [...] na parterze oraz lokal nr [...] na piętrze. Dodatkowo dokonano podziału strychu nieużytkowego (zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. – Ś. z 11 V 2011 r., [...] wraz z częścią rysunkową sporządzoną przez biegłą sądową). Do lokalu nr [...], którego aktualnym właścicielem jest skarżąca, przynależy część strychu, w obrębie której wykonano wspomniane roboty budowalne. Inwestorem powyższych zmian był Ł. S., ówczesny właściciel lokalu, który oświadczył, że na przełomie VI i VII 2017 r., przed sprzedażą lokalu, wykonał w nim roboty budowlane w poziomie poddasza budynku poprzez doprowadzenie instalacji elektrycznej i wodno-kanalizacyjnej.
Ponadto wykonano roboty wykończeniowe ścian i podłóg, wykonano pomieszczenie łazienki, antresolę wraz ze schodami, wstawiono 4 okna połaciowe oraz drzwi do lokalu i łazienki. Przed 2017 r. poddasze budynku było w całości nieużytkowe. Na wykonanie powyższych robót Ł. S. nie uzyskał pozwolenia i nie dokonał ich zgłoszenia. Dodatkowo oświadczył, że nie występował o zgodę współwłaścicieli na wykonanie robót (v. protokół przesłuchania świadka z 27 III 2018 r., k. 26 akt adm.; oświadczenie z 28 III 2018 r., k. 27 akt adm.).
Pismem z 26 III 2018 r. skierowanym do PINB skarżąca wniosła o umorzenie postępowania, podnosząc, że nie była inwestorem robót budowlanych wykonanych na poddaszu oraz że lokal w tym stanie zakupiła w VI 2017 r. i jego stan od tego dnia nie uległ zmianie. Ponadto uzyskała od Ł. S. - sprzedającego oświadczenie oraz odpowiednie dokumenty, świadczące o tym, że lokal na poddaszu jest wyłączony z części wspólnych budynku i został przypisany do lokalu nr [...].
W dniu 17 V 2018 r. skarżąca złożyła wniosek w Sądzie Rejonowym dla W.-Ś. we W. o następcze zezwolenie na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd rzeczą wspólną. Postanowieniem z 22 VI 2021 r. ([...]) ww. Sąd umorzył postępowanie w tym przedmiocie, stwierdzając, że skarżąca nie posiada legitymacji czynnej w sprawie, bowiem wielkość przysługującego jej udziału w częściach wspólnych wynosi 4967/10000.
PINB stwierdził, że ww. roboty budowlane wykonano w budynku zlokalizowanym na obszarze wpisanym do rejestru zabytków i z tej przyczyny wymagały zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej, zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 2 PB w zw. z art. 36 ustawy z 27 VII 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W ten sposób naruszono art. 29 PB i w związku z tym w sprawie ma zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 BP w celu doprowadzenia przeprowadzonych zmian do stanu zgodnego z prawem, poprzez doprowadzenie do stanu poprzedniego przegród zewnętrznych budynku w obrębie części poddasza przynależnej do lokalu nr [...], bowiem tylko w tym zakresie wymagane było zgłoszenie.
Z kolei u podstaw nałożenia obowiązków na skarżącą wskazano art. 52 PB, uznając, że obecny właściciel przedmiotowej części poddasza (przynależnej do lokalu nr [...]) w budynku ma realną możliwość wykonania robót w jej obrębie.
Od decyzji PINB skarżąca wniosła odwołanie.
W konsekwencji rozpatrzenia odwołania DWINB uchylił decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji odwoławczej wskazano, że przedmiotowe roboty budowlane wymagały wcześniejszego zgłoszenia, gdyż wykonano je na obiekcie, który objęty jest formą ochrony konserwatorskiej (w zakresie elementów zewnętrznych, bowiem do rejestru zabytków wpisany jest jedynie obszar na którym budynek się znajduje) zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1b i art. 29 ust. 4 pkt 2 oraz art. 30 ust. 2 PB. Zdaniem DWINB przy ocenie sprawy PINB pominął kwestię wykonania instalacji urządzeń technicznych, w zakresie pomieszczeń łazienki i pokoju z aneksem kuchennym oraz antresoli, co nie koresponduje ze stanem faktycznym sprawy. Ponadto – w ocenie DWINB – wykonane samowolnie roboty budowlane wymagały posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w celu ich wykonania (art. 4 PB i przepisy kc), co stanowiło istotne zagadnienie w sprawie.
DWINB podkreślił przy tym, że część strychowa budynku nie stanowi osobnej własności żadnego ze współwłaścicieli przedmiotowego budynku, tj. właścicieli wydzielonych lokali mieszkalnych nr [...] i [...] i że została jedynie przyznana do użytkowania właścicielowi lokalu mieszkalnego nr [...]. Wskazał ponadto, że podział rzeczy wspólnej do użytkowania, tzw. podział quoad usum nie daje podstaw do wykonania takich robót budowlanych jak w sprawie, bowiem rodzi jedynie skutki w sferze obligacyjnej i nie zmienia stosunków własnościowych. Zgodnie z art. 199 kc, do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli danej rzeczy, a taką czynnością w ocenie DWINB było wykonanie robót budowlanych w przegrodach zewnętrznych budynku, jak również w obrębie części strychowej, w której zaadaptowano pomieszczenia wspólne nieużytkowe na pomieszczenie mieszkalne i wykonano szereg robót budowlanych (tj.: rozprowadzenie instalacji, okładzin, dociepleń połaci dachowej i podłóg).
PINB jednak nie ustalił, czy brak zgody ze strony współwłaściciela nieruchomości dotyczył wszystkich robót budowlanych, czy też tylko niektórych z nich. Taki stan rzeczy wymaga zaś – zdaniem DWINB – przeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron.
W ocenie DWINB w sprawie błędnie też określono osobę zobowiązaną do wykonania nakazu, bowiem inwestor robót budowlanych, poprzedni właściciel mieszkania nr [...] Ł. S. - nie posiadał i nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dlatego obecnie osobami mogącymi wykonać nałożone obowiązki są te, które aktualnie posiadają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a skoro takim prawem nie jest podział do użytkowania quoad usum to obowiązki należałoby nałożyć na aktualnych współwłaścicieli obiektu budowlanego. DWINB podkreślił, że warunek posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - musi być spełniony każdorazowo, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 PB. PINB jednak nie ustalił, czy brak zgody ze strony współwłaściciela dotyczył wszystkich wykonanych robót budowlanych.
Zastrzeżenia wzbudził również ustalony w sprawie stan faktyczny w zakresie prawidłowości wykonanych robót budowlanych pod względem przepisów techniczno-budowlanych, który w ocenie DWINB nie został dostatecznie wyjaśniony. Wątpliwości budzą spełnianie wymagań izolacyjności akustycznej i skuteczności wykonanych w tym zakresie rozwiązań (§ 326 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) co do połaci dachowej. Także w sprawie nie zbadano, czy zostały zachowane wymogi odnośnie do wysokości utworzonej antresoli (§ 72 rozporządzenia) oraz czy zachowano strefy pożarowe (§ 226 ust. 3 rozporządzenia).
Wobec powyższego stwierdzono, że PINB naruszył art. 7 i 77 § 1 kpa, poprzez niedostateczne wyjaśnienie kwestii prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz z uwagi na brak oceny wszystkich wykonanych robót budowlanych pod względem obowiązujących przepisów, tak techniczno-budowlanych, jak i cywilnych
Od decyzji odwoławczej skarżąca złożyła sprzeciw, zarzucając organowi naruszenie:
- 1. art. 138 § 2 kpa, poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję PINB i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, mimo braku ku temu przesłanek, robiąc to wyłącznie na skutek błędnej wykładni art. 3 pkt 11 oraz art. 4 PB oraz na skutek naruszenia zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się (co doprowadziło DWINB do niesłusznej konkluzji o naruszeniu przez PINB art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa oraz o występującym rzekomo stanie konieczności prowadzenia w sprawie dalszych wyjaśnień);
- 2. art. 3 pkt 11 PB oraz art. 4 PB (w zw. z art. 138 § 2 kpa), poprzez dokonanie błędnej wykładni pojęcia "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" w warunkach współwłasności, tj. nieuwzględnienie w procesie tej wykładni skutków prawnych dokonanego przez sąd powszechny podziału nieruchomości do korzystania, co najmniej dorozumianego wyrażenia zgody (udzielenia prawa do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane) przez właścicieli lokalu nr [...], a także przyczyn nieuzyskania przez odwołującą się zgody zastępczej sądu powszechnego oraz okoliczności kwestionowania przeprowadzonych robót budowlanych przez właścicieli lokalu nr [...] (którzy z zaadaptowanej części poddasza na skutek sądowego podziału quoad usum - nie mogą korzystać) i ich motywacji, a w konsekwencji - błędne uznanie, że odwołująca się (inwestor będący jej poprzednikiem prawnym) nie ma (nie miała) tytułu prawnego do części wspólnych nieruchomości objętych kwestionowaną inwestycją, a okoliczność komentowanego tu prawa należy objąć dalszymi wyjaśnieniami w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji (skarżąca podkreśla, że wskazana norma prawa materialnego determinowała stanowisko organu odwoławczego co do wystąpienia stanu "naruszenia przepisów postępowania" oraz "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy", tj. co do potrzeby wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa, a w konsekwencji - wypowiedź sądu co do prawidłowości wykładni tego przepisu nie będzie stanowiła naruszenia zasad orzekania na podstawie art 64e ppsa);
- 3. art. 139 kpa (w zw. z art. 138 § 2 kpa), poprzez naruszenie zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się (mimo braku stwierdzenia wobec decyzji organu pierwszej instancji "rażącego" naruszenia prawa lub interesu społecznego), tj. powołanie w decyzji takich okoliczności oraz wytycznych, które zmierzają do nałożenia na stronę nowych, dodatkowych obowiązków, nieobjętych decyzją organu pierwszej instancji (ściślej: mimo że uchylona decyzja nakazywała stronie jedynie demontaż 4 okien połaciowych oraz przewodu wentylacyjnego i odtworzenie połaci dachowej, ponowne rozpatrzenie sprawy - na skutek wytycznych organu odwoławczego - ma objąć także roboty wykonane od strony wnętrza budynku, które PINB z zakresu nakazu wyraźnie wykluczył, tłumacząc w uzasadnieniu [s. 7] przyczyny swej decyzji i czego strona w wywiedzionym odwołaniu nie kwestionowała);
- 4. art. 138 § 1 pkt 2 kpa (w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 8 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa), poprzez jego niezastosowanie, mimo że organ pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, nie zachodziła (i nie zachodzi) potrzeba dokonywania przez ten organ dalszych wyjaśnień w sprawie, a organ odwoławczy (dokonując należytej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, uzupełniając ustalenia stanu faktycznego o okoliczności eksponowane w odwołaniu i dokonując prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego) powinien był uchylić decyzję PINB w całości i postępowanie umorzyć.
W uzasadnieniu motywów sprzeciwu skarżąca zakwestionowała stanowisko DWINB jakoby dokonany mocą postanowienia sądu powszechnego podział quoad usum nie dawał właścicielowi lokalu nr [...] prawa do dysponowania zaadaptowaną powierzchnią strychu na cele budowlane. Podkreśliła, że do realizacji robót doszło w warunkach przekonania o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (wobec ujawnionego także w księgach wieczystych prowadzonych dla obu lokali i dla nieruchomości gruntowej podziału quoad usum) oraz w dobrej wierze, a przy tym z poszanowaniem norm i standardów, gwarantujących prawidłowość wykonania wszystkich robót pod względem technicznym. Wywiodła, że okoliczności sprawy pozwalają na stwierdzenie, że roboty adaptacyjne zostały wykonane w warunkach posiadania "prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" albo co najmniej dorozumianej zgody na ich prowadzenie (z braku sprzeciwu właścicieli lokalu nr [...] w czasie ich realizacji; bowiem bezsporne jest, że zakwestionowanie robót adaptacyjnych przez właścicieli lokalu nr [...] wystąpiło dopiero po ich ukończeniu).
Podniesiono także, że organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozpoznania naruszył art. 139 kpa w zakresie, w jakim przedmiotem zarzutów wobec PINB uczynił fakt "całkowitego pominięcia kwestii wykonania instalacji i urządzeń technicznych, które spowodowały wykonanie pomieszczeń łazienki i pokoju z aneksem kuchennym, jak również antresoli", wskazując, że w wyniku ponownego rozpoznania sprawy może dojść do "poszerzenia obowiązków (robót budowlanych) koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem". Podkreślając, że decyzja kasacyjna może pogorszyć sytuację prawną odwołującego się.
Finalnie skarżąca wskazała, że przekonanie DWINB o naruszeniu przez PINB przepisu art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa jest konsekwencją błędnej wykładni art. 3 pkt 11 oraz art. 4 PB, prowadzącej organ do konkluzji, że strona nie legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co zadecydowało o konieczności dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i stanowi skutek naruszenia zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się, w tym zakresie, że sprawa powinna być ponownie rozpatrywana w obszarze robót budowlanych wykonanych od strony wnętrza budynku.
Skarżąca wniosła o uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zwrot kosztów sądowych.
W odpowiedzi na sprzeciw DWINB wniósł o jego oddalenie i odesłał do motywów decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Wynika to jednoznacznie z art. 64e ustawy z 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej jako "ppsa".
Zgodnie zaś z art. 151a § 1 zdanie pierwsze ppsa, sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (§ 2).
Stosowanie do art. 138 § 1 pkt 2 kpa, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.
Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 kpa, a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 kpa.
Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Sąd rozpoznając sprawę podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie NSA, zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 kpa konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e ppsa należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyroki NSA z: 13 II 2019 r., II OSK 132/19; 26 XI 2019 r., II OSK 3311/19 i 19 II 2021 r., II OSK 286/21 – publ. CBOSA).
W okolicznościach rozpatrywanej sprawy DWINB uznał, że postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji ma wady w zakresie zebranego materiału dowodowego co wpływa na prawidłowość rozstrzygnięcia w sprawie, bowiem nie przeprowadzono oceny wszystkich wykonanych robót budowlanych, w szczególności tych wewnątrz strychu pod względem obowiązujących przepisów, tak techniczno-budowlanych, jak i cywilnych, bowiem niedostateczne wyjaśniono kwestię prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz błędnie określono osobę zobowiązaną do wykonania nakazu.
Zaskarżona decyzja odwoławcza narusza jednak przepisy prawa w stopniu obligującym do jej uchylenia.
Przede wszystkim nie ma podstaw do twierdzenia, że sprawa wymagała dodatkowego postępowania wyjaśniającego celem ustalenia ewentualnego zakresu zgody współwłaściciela nieruchomości (właściciela lokalu nr [...]) na realizację przebudowy w obrębie części wspólnej budynku. Materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że współwłaściciel nie udzielał zgody na jakiekolwiek roboty budowlane w obrębie poddasza. Także inwestor jak i skarżąca nie podnosili, by na zrealizowane roboty budowlane była udzielana jakakolwiek zgoda, choćby częściowa. Nie ma więc przesłanek do uznania, że kwestia ta wymagała dodatkowego postępowania dowodowego w formie przesłuchania stron, jak to stwierdził DWINB w decyzji odwoławczej. Okoliczność braku zgody współwłaściciela budynku na przeprowadzone roboty budowlane została więc bezsprzecznie ustalona, zaś rolą organu odwoławczego było zadecydowanie, czy okoliczność ta ma znaczenie dla kierunku rozstrzygnięcia sprawy i wyciągnięcie odpowiednich konsekwencji materialnoprawnych.
Nie można również zgodzić się z zawartą w decyzji odwoławczej oceną co do wadliwości określenia w decyzji PINB strony podmiotowej obowiązku. Jak wynika z art. 52 PB (w mającej zastosowanie w sprawie wersji z Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.
Powyższy przepis wymienia zatem krąg osób, które mogą stać się podmiotem obowiązków nałożonych na podstawie wymienionych wyżej przepisów, w tym art. 51 PB. Konkretyzacja tego podmiotu każdorazowo jednak uwzględniać musi okoliczności danej sprawy. W szczególności z przepisu powyższego nie można wyprowadzać generalnego wniosku, że skoro wymienia się w nim m.in. "właściciela" to w przypadku współwłasności adresatami obowiązków muszą być zawsze wszyscy współwłaściciele nieruchomości. Okoliczności konkretnej sprawy mogą bowiem przemawiać za zasadnością nałożenia obowiązku na jednego lub kilku współwłaścicieli, co nie będzie stanowiło naruszenia art. 52 PB.
W przedmiotowej sprawie inwestor (wykonawca samowolnych robót budowlanych) zbył nieruchomość w 2017 r. na rzecz skarżącej. W takiej sytuacji obciążenie obowiązkami inwestora staje się oczywiście niemożliwe (brak po stronie inwestora prawa do nieruchomości), dlatego należałoby w tym zakresie nakazem doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego obciążyć właściciela nieruchomości. W sytuacji jednak współwłasności, gdy na podstawie podziału przedmiotu współwłasności do korzystania (quoad usum) daną częścią wspólną dysponuje jeden ze współwłaścicieli, to obciążanie w takiej sytuacji obowiązkami pozostałych współwłaścicieli, którzy nie uczestniczyli w nielegalnej przebudowie nieruchomości godziłoby w sens sanacyjny powyższej regulacji. W takim przypadku należy odwołać się do wykładni celowościowej przepisu art. 52 PB i wywieść, że obciążenie nakazem i kosztami przywrócenia nieruchomości stanu poprzedniego odnosić się będzie do tego współwłaściciela, który faktycznie włada daną częścią nieruchomości i który to dokonał samowolnej jej przebudowy lub jest sukcesorem takiego stanu rzeczy w związku z nabyciem nieruchomości, jak miało to miejsce w niniejszej spawie.
W rezultacie nie można podzielić stanowiska DWINB co do naruszenia art. 52 PB.
Nie ma również podstaw do uznania, że PINB przeprowadził ustalenia dotyczące poprawności zrealizowanych robót budowlanych z naruszeniem przepisów postępowania dowodowego w stopniu uzasadniającym zastosowanie przez DWINB art. 138 § 2 kpa. Wyartykułowane w decyzji odwoławczej roboty budowlane, które – zdaniem DWINB – należy dodatkowo ocenić w postępowaniu, nie przesądzają o konieczności wydania decyzji kasacyjnej. Sąd podkreśla, że decyzja odwoławcza typu kasacyjnego z art. 138 § 2 kpa postrzegana musi być jako orzeczenie o wyjątkowym charakterze. Zastosowanie tego typu decyzji będzie miało uzasadnienie tylko w przypadkach, gdy w okolicznościach konkretnej sprawy wydanie decyzji odwoławczej typu merytorycznego naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. Nie stanowi natomiast podstawy do wydania decyzji z art. 138 § 2 kpa konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. Przepis z art. 136 § 1 kpa stanowi bowiem, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Co więcej, w postępowaniu odwoławczym w określonych przypadkach dopuszczalne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego nawet w zakresie szerszym, niż postępowanie uzupełniające (zob. art. 136 § 2-4 kpa). Wynikająca z art. 15 kpa zasada dwuinstancyjności nie oznacza więc, że organ odwoławczy może rozpatrzyć sprawę administracyjną wyłącznie na podstawie materiału dowodowego zebranego i ocenionego przez organ pierwszej instancji. W toku postępowania odwoławczego organ drugiej instancji dokonuje samodzielnej oceny prawnej jak i dowodowej sprawy w jej całokształcie i w przypadku stwierdzenia konieczności przeprowadzenia dodatkowych dowodów, przeprowadza postępowanie wyjaśniające celem wydania ostatecznej decyzji kończącej postępowanie administracyjne. Podyktowane jest to nie tylko względami dwuinstancyjności, ale również zasadą ekonomii i szybkości postępowania (art. 12 kpa).
DWINB, jako organ odwoławczy, ma prawo a zarazem obowiązek przeprowadzenia samodzielnej oceny sprawy zarówno pod kątem prawnym jak i faktycznym. Jeśli więc na etapie odwoławczym – jak w kontrolowanej sprawie – stwierdzono potrzebę przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, to należało skorzystać z kompetencji określonej w art. 136 kpa. Po uzupełnieniu postępowania w tym zakresie DWINB może ocenić, czy wyniki dodatkowego postępowania wyjaśniającego przemawiają za koniecznością wydania decyzji zmieniającej rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne (art. 138 § 1 pkt 2 kpa), czy też nie ma takich podstaw. Oczywiście ewentualne wydanie decyzji zmieniającej zakres obowiązków nałożonych przez PINB na skarżącą odbyć się musi przy uwzględnieniu zakazu reformationis in peius określonego w art. 139 kpa, chyba że stwierdzone zostanie rażące naruszenie prawa lub rażące naruszenie interesu społecznego.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd zobligowany był do uchylenia decyzji DWINB na zasadzie art. 151a § 1 ppsa.
W ponownie prowadzonym postępowaniu DWINB rozpatrzy odwołanie przy uwzględnieniu wyżej wyrażonych ocen.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa, uwzględniając poniesione przez skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).
Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 64d § 1 ppsa.