Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 10 marca 2023 r., znak: ROIK I.5160.15.2023.AST, wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w zw. z art. 48 ust. 5, art. 48 ust. 3, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki wstrzymał inwestorowi J. H. budowę maneżu dla koni wraz z oświetleniem zlokalizowanego na działce nr [...] obr[...] przy ul. [...] w K. oraz nakazał: I) zabezpieczenie obiektu budowlanego przez umiejscowienie tablic ostrzegawczych "zakaz wejścia"; II) usunięcie stan zagrożenia dla zdrowia ludzi na ww. działce w postaci zanieczyszczania terenu i wód przez rozbiórkę membran gruntowych umieszczonych w podłożu, które wraz z drenażem przesyłają zanieczyszczenia i ścieki do rowu melioracyjnego zasilającego rzekę R., a następnie rzekę W..
Postanowieniem z dnia 21 września 2023 r., znak: WOB.7722.110.2023.PWOL/MWIK, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 123 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późń. zm.) oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późń. zm.) po rozpatrzeniu zażalenia J. H., Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie uchylił postanowienie organu pierwszej instancji w zakresie nakazów (pkt I oraz II), a w pozostałym zakresie utrzymał je w mocy.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że podczas czynności kontrolnych PINB w dniu 14 października 2022 r. ustalono, że na działce prowadzona jest działalność gospodarcza - ujeżdżalnia koni [...]. Według oświadczenia inwestora działalność jest prowadzona w tym miejscu od 1990 r. Pierwsza ujeżdżalnia powstała w 1992 r. Obiekt składa się ze stajni dla koni, pomieszczeń stajennych, wybiegu i ujeżdżalni. Wybieg utwardzony za pomocą piasku, wygrodzony barierkami stalowymi. Ujeżdżalnia utwardzona za pomocą piasku, zmieszanego z włókniną biodegradowalną, na podkładzie z mat gumowych, z materiałem syntetycznym oraz warstwy kamienia. Ujeżdżalnia wygrodzona ogrodzeniem stadowym. Ogrodzenie o wysokości poniżej 2,20 m. Modernizacja ujeżdżalni polegająca na polepszeniu odprowadzania wód opadowych z terenu została wykonana w latach 2016-2018. Na terenie widoczne 3 lampy oświetlające.
Na wysokości stajni od strony zachodniej działki znajduje się płyta obornikowa wydzielona za pomocą płyt betonowych o grubości ok. 10 cm połączonych betonem. Szczelność płyty według oświadczenia inwestora została sprawdzona przez Sanepid, Wydział Kształtowania Środowiska UMK - płyta szczelna, bez odcieków. Wzdłuż wybiegu widoczne utwardzenie za pomocą płyt betonowych stanowiące dojście do ujeżdżalni. Inwestor jest jednym ze współwłaścicieli, mieszka na tym terenie od 58 lat, od 1970 jest władającym tym terenem oraz zarządcą terenu.
W ocenie organu odwoławczego niewątpliwie na ww. działce wykonano obiekt budowlany typu ujeżdżalnia dla koni, który powstał w wyniku utwardzenia terenu za pomocą piasku zmieszanego z włókniną biodegradowalną rozmieszczonego na podkładzie z mat gumowych z materiałem syntetycznym oraz warstwą kamienia, wygrodzony z przestrzeni za pomocą ogrodzenia stalowego. W ramach budowy wykonano także drenaż całego terenu ujeżdżalni oraz oświetlenie w postaci trzech lamp oświetleniowych. Jak wynika z materiału dowodowego, w tym z porównania materiału zdjęciowego typu ortofotomapy zamieszczonych na stronie internetowej Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej Miasta Krakowa, utwardzenie terenu powstało około 2015 r. W późniejszym okresie według oświadczeń stron doszło do modernizacji ujeżdżalni i ostatecznego stanu ujeżdżalni, który został zinwentaryzowany podczas czynności kontrolnych. Choć PINB nie przeprowadził szczegółowego postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia ostatecznej daty powstania ujeżdżalni w obecnym stanie, to jednak zgromadzony materiał dowodowy pozwala na ustalenie tej okoliczności.
Na mapie z 2015 r. widoczny jest utwardzony teren, który był wykorzystywany na potrzeby ujeżdżalni dla koni. Późniejsza "modernizacja" według różnych stron została zrealizowana w różnych okresach. Według inwestora dokonano jej w latach 2016-2018, natomiast według innych stron (R. T., M. T.) roboty wykonano w całości w 2021 r., na potwierdzenie czego dołączono dokumentację zdjęciową. W ocenie organu odwoławczego to w istocie roboty modernizacyjne doprowadziły do powstania obiektu objętego postępowaniem. To te roboty zrealizowano w miejscu wcześniej istniejącego utwardzenia terenu (utwardzonego gruntu), a polegały one na wykonaniu nowej nawierzchni z wykorzystaniem materiałów budowlanych, czym doprowadzono do zmiany nawierzchni ujeżdżalni i tym samym powstania obiektu budowlanego. Organ odwoławczy przyjął, że sporny obiekt powstał na potrzeby prowadzonej, a zarejestrowanej przez inwestora w dniu 1 czerwca 2022 r. działalności gospodarczej i w związku z tym przyjął 2021 r. jako datę zakończenia budowy. Roboty budowlane doprowadziły do powstania obiektu budowlanego ujeżdżalni dla koni wraz z infrastrukturą towarzyszącą (oświetleniem), która stanowi całość techniczno-użytkową (budowlę).
Inwestor wbrew art. 28 ust. 1 Pb nie uzyskał pozwolenia na budowę, czego sam nie kwestionował, wskazując jedynie, że w ramach prac doszło jedynie do modernizacji istniejącej w tym miejscu od 30 lat ujeżdżalni. Organ odwoławczy za organem pierwszej instancji przyjął, że sporny obiekt należy do V kategorii obiektów budowlanych, która obejmuje obiekty sportu i rekreacji, takie jak stadiony, amfiteatry, skocznie, wyciągi narciarskie, kolejki linowe, odkryte baseny, zjeżdżalnie, a więc "otwarte" obiekty sportowe. Nie sposób zatem zgodzić się z twierdzeniem inwestora, że zakwalifikowanie ujeżdżalni do tej kategorii obiektów i porównanie go do kortu tenisowego jest daleko idącą nadinterpretacją.
Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że dalszy bieg postępowania prowadzonego w trybie art. 48 Pb jest uzależniony od złożenia wniosku o legalizację samowoli budowlanej, która jest prawem, a nie obowiązkiem inwestora.
Dalej organ odwoławczy przytoczył art. 52 ust. 1 Pb i wskazał, że skoro budowa została zakończona, to adresatem nakazu i podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o legalizację powinien być właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Rozważając kwestię, czy adresatem postanowienia powinni być wszyscy współwłaściciele, organ odwoławczy wyjaśnił, że inwestor jest jedynym posiadaczem nieruchomości, który sam wskazał, że jest jej zarządcą. Z CEIDG wynika, że prowadzi on pod adresem [...] w K. działalność gospodarczą pod nazwą [...]. Tymczasem zgodnie z poglądami w orzecznictwie sądów administracyjnych, o tym, czy dana osoba jest zarządcą obiektu budowlanego, decyduje zakres wykonywanych obowiązków. Tym samym uznać należy, że jest on zarządcą działki.
Organ odwoławczy zauważył, że organ pierwszej instancji nie przyznał statusu strony wszystkim współwłaścicielom nieruchomości, a po wydaniu swojego rozstrzygnięcia wystąpił do Urzędu Miasta Krakowa z wnioskami o udostępnienie danych współwłaścicieli działki z rejestru mieszkańców oraz rejestru PESEL. Nieustalenie kręgu stron postępowania przez organ pierwszej instancji przed rozstrzygnięciem było co prawda nieprawidłowe, lecz - w ocenie organu odwoławczego - nie uzasadniało orzeczenia kasatoryjnego ze względu dowodowy charakter rozstrzygnięcia i możliwość ustalenia i uzupełnienia kręgu stron na każdym etapie postępowania. W związku z tym weryfikacja kręgu stron postępowania pozostaje czynnością niezbędną do wykonania przez organ pierwszych instancji w ramach dalszych działań w sprawie.
Na koniec organ odwoławczy stwierdził, że nałożenie nakazów, o których mowa w art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 Pb, nie było zasadne. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał: "Gumowe maty rozłożone pod powierzchnią maneżu nie przepuszczają końskich odchodów do gleby, ale za pomocą systemu drenażu rozłożonego na terenie ujeżdżalni i zakończonego rurami drenażowymi wyprowadzonymi bezpośrednio do rowu melioracyjnego [...] trafiają najpierw do rowu melioracyjnego a następnie do rzeki [...] [...]. Wprowadzenie substancji biogennych do wód, powoduje wzrost związków azotu w wodach, co może mieć bardzo negatywne skutki również dla środowiska przyrodniczego". Organ odwoławczy nie doszukał się jednak dowodów, które by to potwierdzały. Stan zagrożenia musi być realny, a nie jedynie hipotetyczny. Tymczasem organ pierwszej instancji ani sam nie ustalił, że na terenie ujeżdżalni znajdują się odchody zwierzęce, które następnie przedostają się do wód, ani też nie otrzymał takich informacji z innych organów, które zajmują się ochroną środowiska.
Inwestor wskazał, że drenaż ma na celu drenaż wody opadowej, a nie odprowadzanie ścieków i odchodów zwierzęcych do rowu. Nieracjonalne jest też założenie, że na terenie ujeżdżalni konie poruszają się po swoich odchodach i nawet jeśli występuje jakieś "nagłe", "chwilowe" zanieczyszczenie tego terenu, to nie jest ono natychmiast usuwane z terenu ujeżdżalni. Z kolei nakaz rozbiórki membran gruntowych w istocie stanowi rozbiórkę części obiektu objętego postępowaniem, a nie taki jest cel art. 48 ust. 2 Pb.
Opisane wyżej postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. H.. Skarżący wskazał, że w toku postępowania zażaleniowego nie ustalono stanu faktycznego obiektu i oparto się tylko na dokumentach i zeznaniach strony będącej w jawnym konflikcie z inwestorem (R. T.) lub organu pierwszej instancji niezgodnie ze stanem faktycznym. Nie przeprowadzono wizji lokalnej, nie próbowano kontaktować się z osobą władającą terenem posesji położonej na działce nr [...] od ponad 50 lat, nie podjęto działań mających na celu uwiarygodnienie przez osoby bezstronne stanu faktycznego. Takie działanie świadczy o braku obiektywizmu i niesprawiedliwym rozstrzygnięciu. Przytoczone powyżej działania oraz wiele innych nieścisłości w tej sprawie, jak np. niewzięcie pod uwagę faktów zawartych w protokole z czynności kontrolnych z dnia 14 października 2022 r. lub wtrącone w uzasadnieniu zdanie o prowadzeniu postępowania przez PINB w M. (źle wyczyszczony wzór?) wywołują u skarżącego przeświadczenie o braku rzetelności.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o oddalenie skargi i wskazał m.in., że podjęte czynności dowodowe były wystarczające dla ustalenia potrzeby wydania skarżonego postanowienia, a okoliczność, że organ nie przychylił się do twierdzeń skarżącego, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia przepisów prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Spawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) - dalej określanej, jako "p.p.s.a.". Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie MWINB o wstrzymaniu robót budowlanych polegających na budowie maneżu dla koni wraz z oświetleniem, zlokalizowanego na działce [...] obr. [...] w K., wydane na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.), dalej u.p.b.
W toku postępowania organy ustaliły, że na działce wykonano obiekt budowlany typu ujeżdżalnia dla koni, który powstał w wyniku utwardzenia terenu za pomocą piasku zmieszanego z włókniną biodegradowalną rozmieszczonego na podkładzie z mat gumowych z materiałem syntetycznym oraz warstwą kamienia, wygrodzony z przestrzeni za pomocą ogrodzenia stalowego. W ramach budowy wykonano także drenaż całego terenu ujeżdżalni oraz oświetlenie w postaci trzech lamp oświetleniowych. Utwardzenie powstało w 2015 r., co jak wskazał organ widoczne jest na mapie z tego właśnie roku. W późniejszym okresie (organ wskazuje daty 2016 – 2018 lub 2021 r., lecz dat tych konkretnie nie ustala) nastąpiła "modernizacja" obiektu co doprowadziło do powstania obiektu objętego postępowaniem. Roboty zrealizowano w miejscu wcześniej istniejącego utwardzenia terenu (utwardzonego gruntu), a polegały one na wykonaniu nowej nawierzchni z wykorzystaniem materiałów budowlanych.
Wszystko to doprowadziło organ do wniosku, że zmiana nawierzchni ujeżdżalni i postawienie 3 lamp oświetleniowych doprowadziło do powstania obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu ustalenia organu są co najmniej niepełne, a ich konkluzja co najmniej przedwczesna.
W aktach administracyjnych organu II Instancji (akta elektroniczne), na kartach od 185 do 206 znajdują się ortofotomapy wykonane w latach: 1995 r., 2004r., 2006 r., 2011 r., 2013 r., 2015 r., 2017, 2018, 2019 oraz 2021 r.
Zdjęcie z 1995 r. jest czarno – białe i w związku z tym jest niezbyt czytelne, jednak można dostrzec na nim plac odróżniający się od otacząjącej go powierzchni. Natomiast na kolejnym zdjęciu z 2004 r. (pierwsze ze zdjęć kolorowych) na spornej działce jest już wyraźnie widoczny jakiś rodzaj placu, w głębi za budynkiem patrząc od strony ul. [...], który najprawdopodobniej już wówczas pełnił funkcję maneżu. Pozostawałoby to w zgodności z oświadczeniem skarżącego, który do protokołu kontroli z dnia 14 października 2022 r. oświadczył, że pierwsza ujeżdżalnia powstała w 1992 r. Zdjęcia z 2013 r. i z 2015 r. nie różnią się znacznie od siebie, nadal jest widoczny na nich plac – prawdopodobnie już utwardzony. Na zdjęciach z 2017, 2018 i 2019 r. plac ma już większą powierzchnię, natomiast na zdjęciu z 2021 r. pojawia się nowy element – prawdopodobnie chodnik.
W tej sytuacji poza sporem pozostaje, że ujeżdżalnia (maneż) istnieje i funkcjonuje na przedmiotowej działce co najmniej kilkanaście lat i nie powstała w 2021 r.
Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonego postanowienia jest art. 48 u.p.b., zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. (ust. 1).
Zatem przedmiotem przepisu art. 48 u.p.b. jest wyłącznie budowa wymagająca pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.
Zgodnie z art. 3 pkt 6 u.p.b., przez "budowę" należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.
Oprócz budowy ustawa prawo budowlane definiuje także (art. 3 pkt.
7) "roboty budowlane" tj. "budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego"; "przebudowę" (art. 3 pkt.7a) tj. "wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji"; oraz "remont" (art. 3 pkt.
8) tj. "wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym".
Jak wskazuje się w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego, przy kwalifikowaniu danych robót do kategorii (budowy, przebudowy, montażu, remontu itp.) nie ma miejsca na automatyzm. W każdym przypadku właściwe zakwalifikowanie takich robót musi poprzedzać szczegółowa analiza technicznych założeń projektu przewidzianego do realizacji lub zrealizowanego. (zob. wyroki NSA: z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1461/08; z dnia 26 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1297/09; z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1660/10).
Podczas gdy wyróżnikiem prac składających się na budowę jest powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu "zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu" to w przypadku przebudowy, można zmienić się tylko parametry użytkowe lub techniczne, pod warunkiem, że "parametry charakterystyczne" zachowają wielkość sprzed przebudowy. W przypadku "przebudowy" zakres ingerencji w istniejącą już substancję budowlaną jest zatem węższy (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 932/19). Natomiast roboty remontowe sprowadzają się do pozostania obiektu w stanie pierwotnym, przy możliwości zastosowania wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym, zaś stan pierwotny nie może być utożsamiany ze stanem identycznym z tym jaki istniał przed remontem.
Istniejąca od lat ujeżdżalnia miała niewątpliwie w jakiś sposób utwardzoną nawierzchnię, wynika to choćby z przywołanych wyżej zdjęć lotniczych, na które również powołują się organy. Organ ustala, że na tej nawierzchni rozłożono maty gumowe, a na nich wyłożono (utwardzono) piasek zmieszany z włókniną biodegradowalną. Zdaniem Sądu nie jest możliwe twierdzenie, że poprzez zmianę nawierzchni ujeżdżalni powstał (został wybudowany) obiekt budowlany.
Kwalifikacja dokonanych robót budowlanych ma w niniejszej sprawie istotne znaczenie, albowiem ustalenie że powstał całkowicie nowy obiekt powoduje prowadzenie postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 48 u.p.b., ustalenie ze obiekt już istniał, natomiast został przebudowany powoduje prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 50 i następnych u.p.b., zaś ustalenie że był to remont nawierzchni pozostaje poza zakresem zainteresowania prawa budowlanego.
Lampy oświetleniowe natomiast, jako obiekty małej architektury nie wymagają w ogóle pozwolenia na budowę, wymagają zgłoszenia, ale tylko wówczas gdy sytuowane są w miejscach publicznych (art. 29 ust. 1 pkt. 28 u.p.b.), tymczasem działka inwestora miejscem publicznym nie jest.
Z zebranego dotychczas przez organ materiału dowodowego niezbicie wynika, że maneż dla koni istnieje na spornej działce od wielu lat, jak również wynika to, że został on "zmodernizowany" – jak to określa organ w uzasadnieniu swojej decyzji. Rzecz jednak w tym, że organ dokonał błędnych ustaleń co do tego, jak zakwalifikować ową "modernizację". Przyjęcie, że nastąpiła "budowa" obiektu jest nieusprawiedliwione w świetle dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego.
Wobec powyższego w ponownie prowadzonym postępowaniu w pierwszej kolejności organ uzupełni postępowanie dowodowe w celu jednoznacznego ustalenia stanu maneżu istniejącego przed dokonaniem spornej "modernizacji", następnie wskaże jakie roboty budowlane zostały dokładnie wykonane i na czym polegały, oraz zakwalifikuje wykonane roboty zgodnie z ich definicjami i rozumieniem przyjętym w ustawie prawo budowlane.
Wobec zatem naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, zaskarżone postanowienie zostało uchylone na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., zaś postanowienie organu I instancji zostało uchylone na zasadzie art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty składa się kwota 500 zł tytułem uiszczonego przez skarżącego wpisu.