Uzasadnienie
Pismem z dnia 1 czerwca 2016 r. A.F. – dalej skarżący złożył wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 104 i art. 109 § 1 k.p.a w przedmiocie sposobu realizacji § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały nr [...] Rady Miasta Z. z dnia 3 września 2015 r., w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy obszaru ulicy [...], w związku z posiadaną ofertą publiczną gry zręcznościowej "tenis" w ramach placu zabaw dla dzieci usytuowanego przy ulicy [...] w Z. Skarżący wskazał, że z uwagi na nieprecyzyjne określenie w przedmiotowej uchwale akceptowalnych cech urządzenia oraz miejsca jego lokalizacji zasadnym jest uzyskania informacji dotyczących zakresu umiejscowienia gry zręcznościowej, tzn. czy owo urządzenie może znajdować się przed budynkiem, czy ma ono znajdować się wewnątrz lokalu, oraz jakich gabarytów ma być to urządzenie. Jednocześnie wezwał organ do wydania decyzji w terminie natychmiastowym, ze względu na ewentualne narażania na poniesienie szkody.
Po rozpatrzeniu ww. wniosku Burmistrz Miasta Z. postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2016 roku znak:[...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji w przedmiocie sposobu realizacji uchwały nr [...] Rady Miasta Z. z dnia 3 września 2015 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy obszaru ulicy [...] ’.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że przewidziana w art. 61 a § 1 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania ma miejsce wówczas, gdy brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania strony w trybie administracyjnym. Dotyczy to sytuacji, gdy nie ma przepisu prawnego, na podstawie, którego można wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie żądania strony. W ocenie organu taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, ponieważ zadania organu wymienione w art. 30 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie przewidują, określania sposobu wykonywania uchwał poprzez wydawanie decyzji administracyjnych w tym zakresie.
Na powyższe postanowienie skarżący wniósł zażalenie w ustawowym terminie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił wydanie go z rażącym naruszeniem prawa w myśl art. 145 a i art. 145 § 1 poprzez błędną interpretację art. 61 a § 1 i § 2 k.p.a., niezastosowanie art. 65 k.p.a. poprzez nieprzekazanie podania do organu właściwego, błędną wykładnię art. 30 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez uznanie przez organ, iż przepis ten jest jedyną normą regulującą właściwość Burmistrza w postępowaniu administracyjnym, naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez nieustalenie stron postępowania i sprzeczne z art. 10 k.p.a. pozbawienie ich stron prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania.
Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Burmistrzowi Miasta Z., do dalszego prowadzenia i nakazanie wykonania postanowienia nr [...] z dnia 4 grudnia 2015 r. oraz o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do przekazania całości akt sprawy dot. postanowienia.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że przepis art. 61a k.p.a., na podstawie którego wydane zostało zaskarżone postanowienie, jest przepisem statuującym wyjątek od ogólnej zasady wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosków o wszczęcie postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą zawężającej interpretacji wyjątków powinien on być zatem wykładany ściśle i stosowany jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych. W opinii skarżącego taki wyjątkowy przypadek nie zachodził, sprawa nadawała się bowiem do merytorycznego rozstrzygnięcia poprzez wydanie decyzji administracyjnej zgodnie z art.104 k.p.a.
Skarżący powołując się na orzecznictwo, stwierdził, że postępowanie jurysdykcyjne nie może być wszczęte wtedy, gdy z żądaniem jego wszczęcia nie wystąpiła strona lub inny podmiot upoważniony do tego na mocy ustawy; ale także wtedy, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo zapadło w niej rozstrzygnięcie, w powyżej sprawie takie przesłanki jednak nie zachodzą. Odnosząc się do zarzutu organu twierdzącego, że brak jest przepisu stanowiącego podstawę do rozpoznania sprawy przez ten organ, skarżący stwierdził, że w takiej sytuacji Organ I instancji powinien, zgodnie z art. 65 k.p.a., ustalić organ właściwy i przekazać mu wniosek do rozpatrzenia.
Skarżący wskazał, że organem właściwym w niniejszej sprawie mogła być Rada Miasta Z. Ponadto wskazał, że organ błędnie zinterpretował przepis art. 30 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż nie jest to jedyna podstawa właściwości Burmistrza, takie podstawy przewidziane mogą być również w przepisach szczególnych. Ponadto powołany przepis nie może w opinii skarżącego stanowić podstawy do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Burmistrz Miasta Z. powinien rozważyć także inne przepisy i w uzasadnieniu swojego postanowienia wskazać, dlaczego nie mogą ona stanowić podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego zgodnie z wnioskiem.
W odwołaniu podkreślił również, że organ nie dopuścił do udziału w postępowaniu żadnej strony, nie pozwalając przed rozstrzygnięciem sprawy wypowiedzieć się, co do zebranego materiału dowodowego, co do zgłoszonych żądań i środków dowodowych czym naruszył art.3, art. 10, art.70 k.p.a. Organ wydając zaskarżone postanowienie źle ustalił strony postępowania, przez co naruszył art. 28 w związku z art. 10 k.p.a.
Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, organ I instancji stwierdził, że błędny jest zarzut skarżącego o nieprzekazaniu wniosku do organu właściwego, tj. jak wskazał skarżący Rady Miasta Z. na podstawie art. 65 k.p.a. ponieważ wójt/burmistrz/prezydent miasta jest organem właściwym w sprawach realizacji uchwał rady gminy oraz określania sposobu ich wykonywania. Organ wskazał, że odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. ze względu na stwierdzone inne uzasadnione przyczyny. Wyjaśnił, że przez inne uzasadnione przyczyny, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.
W ocenie organu I instancji brak było podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania, gdyż przepisy nie przewidują określania sposobu wykonywania uchwał poprzez wydawanie decyzji interpretacyjnych w sprawach indywidualnych na wniosek strony. Odnosząc się do zarzutu skarżącego o naruszeniu art. 28 i art. 10 k.p.a., organ stwierdził, że jedyną stroną przedmiotowego postępowania jest wnioskodawca, a sposób załatwienia sprawy nie uzasadniał konieczności zawiadomienia strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. postanowieniem z dnia 3 października 2016 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ streścił przebieg dotychczasowego postępowania.
Organ odwoławczy stwierdził, że co prawda żalący się powołał w swoim wniosku, w wyniku którego wydano zaskarżone postanowienie, art. 221, art. 241, art. 242 k.p.a., które sugerowałyby zastosowanie trybu wnioskowego przewidzianego w dziale XVIII K.p.a., pt. "Skargi i wnioski", jednakże równocześnie składający wniosek powołując się na art. 104 i art. 109 k. p. a., domagał się wydania decyzji, zatem w ocenie Kolegium Burmistrz Miasta Z. prawidłowo zastosował przepisy dotyczące ogólnego postępowania administracyjnego.
Organ odwoławczy wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61 a § 1 i § 2 k.p.a., zgodnie, z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61 a § 1 k.p.a. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie wystąpiła przeszkoda przedmiotowa w postaci nie możności załatwienia sprawy w formie prawno-administracyjnej. Zdaniem organu, brak jest bowiem podstawy prawnej, zobowiązującej Burmistrza Miasta Z. do wydania decyzji w sprawie dotyczącej wykonania uchwały Rady Miasta Z. z dnia 3 września 2015 r. Z art. 30 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy o samorządzie gminnym nie wynika, że w każdym przypadku wydania przez radę gminy uchwały, wójt ma obowiązek wydania zarządzenia, a tym bardziej decyzji określającej sposób wykonania uchwały.
Organ odwoławczy wskazał, że możliwe jest wydanie przez organ wykonawczy zarządzenia wewnętrznego (nienormatywnego), opartego o art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, ale nie jest to obowiązek.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. podkreśliło, że stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 k.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej, a ponieważ w niniejszym przypadku brak jest podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji w przedmiocie określenia sposobu realizacji uchwały Rady Miasta, zatem należy podzielić stanowisko organu I instancji, zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Również zarzut niezastosowania przepisu art. 65 k.p.a. nie zasługuje według organu odwoławczego na uwzględnienie, bowiem wbrew twierdzeniom żalącego się, Burmistrz Miasta Z. nie stwierdził swojej niewłaściwości, a jedynie uznał, iż niniejsza sprawa nie podlega załatwieniu poprzez wydanie decyzji. Niezasadnym w opinii organu odwoławczego jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 10 i art. 28 k.p.a., bowiem organ nie prowadził w niniejszej sprawie postępowania i w związku z powyższym nie znajduje uzasadnienia zawarte w zażaleniu, żądanie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do przekazania całości akt sprawy dotyczącej postanowienia nr [...] z dnia 4 grudnia 2015 r.
Z powyższą decyzją nie zgodził się skarżący, który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się uwzględnienia skargi i stwierdzenie nieważności w całości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 października 2016 r. i zobowiązanie Burmistrza Miasta Z. do udzielenia na zasadzie art. 9 k.p.a. w związku art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej informacji w przedmiocie sposobu realizacji § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały nr [...] Rady Miasta Z. z dnia 3 września 2015 r. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że odmawiając wydania wnioskowanej przez niego decyzji organ nie udzielił mu jednocześnie jakichkolwiek informacji w innej formie niż decyzji w przedmiocie wyjaśnienia istotnych wątpliwości interpretacyjnych zawiązanych ze stosowaniem § 4 ust. l pkt 2 uchwały nr [...] Rady Miasta Z. z dnia 3 września 2015 r., w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwa "Park Kulturowy obszaru ulicy [...] ".
Skarżący stwierdził, że pozbawiając go należytych i wyczerpujących informacji przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości interpretacyjnych aktu normatywnego Rady Miasta Z. Burmistrz Miasta Z. za pośrednictwem podległej mu Straży Miejskiej w Z., zainicjował przeciwko niemu dwa postępowania [...] oraz [...], usiłując obarczyć go odpowiedzialnością za naruszenie wątpliwych regulacji prawnych, których wyjaśnienia się domagał od organu odpowiedzialnego za ich realizację.
Wskazał również, że organy obu instancji złamały szereg generalnych zasad postępowania administracyjnego. Powołał się m.in. na przepisy art. 6, art.7, art.8, art.9., art.225 k.p.a., a także zasady zawarte w Konstytucji, podnosząc, że organy administracyjne winny działać w granicach prawem dozwolonych.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
W uzupełnieniu skargi, skarżący w piśmie z dnia 12 grudnia 2016 r. powtórzył argumentację zawartą w skardze z dnia 17 października 2016 r. Nadto w piśmie z dnia 17 stycznia 2017 r. uzupełnił skargę o stwierdzenie nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 3 października 2016 r. znak: [...] jako naruszającego konstytucyjne normy prawne niebudzące wątpliwości interpretacyjnych. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że sprawa dotyczy pogorszenia się warunków społecznych i kulturowych po utworzeniu parku kulturowego pod nazwą "[...] ". Wskazał, że podczas modernizacji deptaku, zlikwidowano 19 sztuk toalet przeznaczonych dla turystów. Ponadto na wskazanym deptaku przebywają konie, które załatwiają swoje potrzeby fizjologiczne, które nie są sprzątane przez odpowiednie służby.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej powoływana jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola legalności działania administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.
Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi z kolei, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność postanowienia w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. utrzymujące w mocy na podstawie art. 61a k.p.a. postanowienie Burmistrza Miasta Z. z dnia 3 sierpnia 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie sposobu realizacji § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały nr [...] Rady Miasta Z. z dnia 3 września 2015 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "[...] " w związku z publiczną ofertą gry zręcznościowej "tenis" w ramach placu zabaw dla dzieci usytuowanego przy ul. [...] w Z. Mając na uwadze przedmiot zaskarżenia w pierwszej kolejności należy wskazać na przepis art. 61 § 1 k.p.a., który przewiduje dwa sposoby wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, tj. na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z regułą ogólną żądanie danego podmiotu, skierowane do organu administracji publicznej wszczyna postępowanie administracyjne, jeśli dotyczy sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, to jest jeżeli przepisy prawa materialnego upoważniają ten organ do rozstrzygnięcia co do wniesionego żądania przez wydanie decyzji administracyjnej.
W przypadku, gdy wniosek wszczynający postępowanie administracyjne budzi wątpliwości organu administracji publicznej co do treści zawartego w nim żądania, organ ten jest obowiązany ustalić jego rzeczywistą treść, należycie i wyczerpująco informując wnoszącego podanie o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.
Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 61a § 1 k.p.a.: "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania." Analizowany przepis wskazuje na dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszej z tych przesłanek k.p.a. nadaje wymiar podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a drugiej wymiar przedmiotowy (zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania). Celem bowiem instytucji odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest uniemożliwienie prowadzenia takiego postępowania, którego rezultat (decyzja administracyjna) byłby obarczony wadą istotną. Przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania.
Przyczyną uzasadniającą odmowę wszczęcia może być zatem to, że sprawa będąca przedmiotem wniosku nie mieści się w ogóle w kategorii spraw indywidualnych podlegających rozstrzygnięciu w drodze indywidualnego aktu administracyjnego.
W orzecznictwie i literaturze przedmiotu zgodnie wskazano, że: "Do odmowy wszczęcia postępowania powinno zatem dojść wtedy, gdy organ administracji publicznej nie dopatrzy się w podaniu cech żądania, które powinien rozpoznać i załatwić przez wydanie decyzji administracyjnej, ale nie stwierdzi także, że strona zgłosiła w nim roszczenie cywilne, o którego zasadności powinien orzec sąd powszechny. Artykuł 61a k.p.a. jest podstawą orzekania wówczas, gdy żądanie zgłoszone w podaniu dotyczy takich stosunków społecznych, w zakresie których ustawodawca nie stworzył organom administracji podstaw do ingerowania w nie w ogóle, czy choćby do ingerowania w nie przez wydawanie indywidualnych aktów administracyjnych, jakimi są decyzje" (H. Knysiak-Molczyk, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX; wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2012 r., VII SA/Wa 2356/11, LEX nr 1139835; wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2014 r. II SA/Wa 241/14).
Tutejszy Sąd podziela stanowisko wyrażone w literaturze przedmiotu, iż organy administracji publicznej celem rozwiązania konkretnej sytuacji społecznej mogą stosować tylko te formy działania, których zastosowanie jest w danego rodzaju przypadkach wskazane przez prawo lub przez prawo dozwolone (B. Adamiak, J. Jendrośka, glosa do wyroku NSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 1981 r., SA 767/81, OSP 1983/5/109). Punktem wyjścia do określenia formy załatwienia danej sprawy przez organ administracji jest zawsze przepis prawa materialnego (zob. W. Taras, glosa do wyroku SN z dnia 28 listopada 1990 r., III ARN 30/90, OSP 1992/5/116; H. Knysiak-Molczyk, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., LEX; por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 3 lipca 2013 r., I OSK 2210/12, LEX nr 1429055). Wydanie decyzji bez podstawy prawnej zawartej w tych przepisach obwarowane jest sankcją nieważności przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2010 r., I OSK 918/09, LEX nr 595611; wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 grudnia 2010 r., VII SA/Wa 1838/10, LEX nr 760062). W rezultacie, wydanie decyzji administracyjnej w przypadku braku istnienia podstawy materialnej należałoby uznać za naruszenie zasady legalizmu wynikającej z art. 6 k.p.a.
W nawiązaniu do powyższych rozważań, w orzecznictwie podniesiono, co także podziela tutejszy Sąd, że niedopuszczalne jest domniemanie formy działania organu w postaci decyzji administracyjnej w przypadku gdy nie istnieje norma prawa materialnego stanowiąca podstawę wydania takowej decyzji (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 października 2012 r., II SA/Wa 1368/12, LEX nr 1241572; wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 lipca 2012 r., II GSK 911/11, LEX nr 1225707; por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 3 lipca 2013 r., I OSK 2210/12, LEX nr 149055).
Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż w przedmiotowej sprawie skarżący wniósł o wydanie decyzji w przedmiocie sposobu realizacji § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały nr [...] Rady Miasta Z. z dnia 3 września 2015 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "[...] " (Dz.Urz.Woj.[...]), gdyż zdaniem skarżącego uchwała ta nie określa precyzyjnie akceptowalnych cech urządzenia oraz miejsca jego lokalizacji. Zgodnie z treścią § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały, co do którego określenia w przedmiocie sposobu wykonania żąda skarżący, na terenie Parku Kulturowego w miejscach widocznych z ulicy [...] oraz z części ulicy [...] znajdującej się w Parku Kulturowym, ustanawia się zakaz umieszczania urządzeń gastronomicznych, automatów samoobsługowych, automatów do gier losowych i zręcznościowych, za wyjątkiem bankomatów i wpłatomatów, biletomatów i parkometrów. Stosownie do § 9 uchwały, jej wykonanie powierza się Burmistrzowi Miasta Z. Zdaniem Sądu, przepis ten stanowi normę kompetencyjną i został sprzężony z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.
Dz.U. 2016, poz. 446), dalej "u.s.g.", zgodnie z którym: "Wójt (Burmistrz) wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa." W literaturze przedmiotu wskazano, iż: "Pamiętać jednak należy, że wójt nie ma całkowitej swobody w dobieraniu metod i środków przy wykonywaniu uchwał, bowiem ograniczają go przede wszystkim przepisy prawa." (P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2013, s. 524).
Określenie sposobu wykonania uchwały jest pierwszym etapem jej wykonania. Ogólnie rzecz ujmując chodzi o wskazanie m.in. środków finansowych i rzeczowych koniecznych do wykonania uchwały, ustalenie sposobu i harmonogramu jej realizacji oraz wyznaczenie osób odpowiedzialnych za wykonanie całości lub części zadań wynikających z uchwały. W tym względzie oznacza to, że do zadań burmistrza należy zdecydowanie przez kogo, w jakich terminach i za pomocą jakich środków, w jakim trybie mają być zrealizowane zadania wynikające z uchwały (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 stycznia 2010 r., II SA/Go 1011/09). Burmistrz wykonuje uchwały rady gminy za pomocą czynności prawnych (np. zbywanie, nabywanie i wykup przez burmistrza obligacji na zasadach ustalonych przez radę gminy), jak również za pomocą czynności materialno-technicznych (np. wykonanie uchwał w sprawie nazw ulic) (por. J. Jagoda, T. Moll (w:) B. Dolnicki, Ustawa o samorządzie gminnym.
Komentarz., WK 2016.). W przytoczonym sensie, norma wywodzona z art. 30 ust. 1 u.s.g. stanowi upoważnienie do ważnego dokonania określonej czynności konwencjonalnej przez burmistrza. Niemniej jednak, aby z kolei powstała możliwość żądania od podmiotu kompetentnego wykonania swojej kompetencji, muszą zostać spełnione dwa warunki: konwencjonalna możliwość żądania od organu wykonania swojej kompetencji powinna wynikać z prawa powszechnie obowiązującego (posiadać oparcie na podstawie normy prawa materialnego) i podmiot jej dokonujący musi mieć do tego kompetencje nadane mu właśnie przez normę kompetencyjną. Inaczej rzecz ujmując, norma kompetencyjna nie nakłada na podmiot kompetentny żadnych obowiązków wobec swojej kompetencji. Obowiązki te pojawiają się wówczas, gdy ustawodawca obok normy kompetencyjnej ustanowi jakieś inne normy merytoryczne związane z tą kompetencją. Tego typu normy merytoryczne to w istocie normy prawa materialnego, które powinny możliwie bezpośrednio i wyraźnie wskazywać kto, w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować (por. § 25 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", Dz.U. 2016, poz. 283).
Analiza stanu prawnego prowadzi do wniosku, iż w obrocie prawnym nie istnieje norma sprowadzona do przepisu prawa materialnego, która uzasadniałaby możliwość żądania przez skarżącego wobec Burmistrzowa Miasta Z. wydania decyzji w przedmiocie sposobu realizacji § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały nr [...] Rady Miasta Z. z dnia 3 września 2015 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy [...] ".
W przypadku zatem, w którym brak jest normy prawa materialnego do wydania decyzji, organ powinien na podstawie art. 61a wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z innej uzasadnionej przyczyny.
Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skarżącego należy wskazać, iż nie zostały naruszone normy prawne określone w dyspozycji przepisu art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 225 k.p.a., albowiem brak jest w sprawie okoliczności uzasadniających, że organ naruszył w sprawie odpowiednio: zasadę praworządności, zasadę prawdy obiektywnej, zasadę pogłębiania zaufania obywateli czy zasadę informowania stron. Nadto, nieuzasadniony wydaje się być zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 225 k.p.a., bowiem skarżący nie wskazał, z powodu jakiej skargi lub wniosku miałby być narażony na rzekomy uszczerbek lub zarzut.
Odnosząc się z kolei do wniosków skarżącego zawartych w piśmie z dnia 10 lutego 2017 r., jako uzupełnienie skargi, dotyczących: 1) zobowiązania Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w sposób wskazany w ustawie, 2) orzeczenia, czy inkryminowane działanie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
3) przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a; należy stwierdzić, że powyższe wnioski dotyczą w znacznej mierze norm proceduralnych odnoszących się wyłącznie do badania skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, skutkiem czego nie mają one zastosowania do postępowania w sprawie skargi na postanowienie podlegające zażaleniu.
Wobec powyższego, w ocenie sądu nie budzi wątpliwości, iż organy administracji publicznej, na podstawie art. 61a k.p.a., zasadnie odmówiły skarżącemu wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w całości.