Uzasadnienie
Pismem z............. 2006 r. (data wpływu) Stowarzyszenie Klub "[.....] " w K. wniosło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zażalenie na bezczynność Rady Miasta K. w zakresie zawiadomienia Stowarzyszenia o sposobie załatwienia skargi z dnia..........2006 r.
Pismem z...........2006 r. znak........Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. przekazał to zażalenie Wojewodzie........jako organowi właściwemu w sprawie. W piśmie tym zwrócono uwagę, że w świetle art. 237 § 1 k.p.a. organ właściwy do załatwienia skargi wniesionej w trybie art. 227 i nst. k.p.a. powinien załatwić ją bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu miesiąca. W razie niezałatwienia skargi w terminie określonym w § 1 stosuje się przepisy art. 36-38 k.p.a. (art. 237 § 4 k.p.a.) dotyczące między innymi możliwości złożenia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia. Zdaniem Prezesa Kolegium nie można jednak uznać, że właściwym do rozpatrzenia zażalenia będzie organ właściwy w postępowaniu jurysdykcyjnym, ponieważ źródłem owego zażalenia jest złożona w trybie art. 227 i nast. k.p.a. skarga na działanie organu.
W świetle art. 229 pkt 1 k.p.a. organem właściwym będzie w stosunku do pozostającej w bezczynności rady miasta - wojewoda. Przepisy rozdziału II działu VIII mają zupełnie inny charakter prawny niż regulacje kodeksu obejmujące postępowania jurysdykcyjne. Ponadto zwrócono uwagę na art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79 póz. 856 ze zmianami) Kolegia są organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a. w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego. Z tych względów Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. przekazał zażalenie na bezczynność Rady Miasta K. Wojewodzie..............
Powyższe pismo zostało przesłane do wiadomości Stowarzyszeniu Klub "[.....]", które w dniu...........2006 r. złożyło zażalenie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) na podstawie art. 65 § 1 k.p.a.
Postanowieniem z.......2006 r. znak..........wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Niedopuszczalność zażalenia stwierdza w drodze postanowienia organ odwoławczy. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne (art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a.). W sytuacji, gdy nie ma przedmiotu zaskarżenia - to znaczy gdy w obrocie prawnym nie ma postanowienia, a istnieje na przykład jak w przedmiotowej sprawie pismo - nie ma możliwości wniesienia od niego zażalenia, a więc zażalenie wniesione w niniejszej sprawie jest niedopuszczalne.
Powyższe postanowienie zaskarżyło Stowarzyszenie Klub "[.....]" w K. Zarzucając mu naruszenie prawa strona skarżąca wniosła o:
- 1) stwierdzenie naruszenia prawa przez SKO polegające na przyjęciu, iż nie jest właściwym organem II instancji do rozpatrzenia zażalenia stowarzyszenia z.........2006 r. (data wpływu),
- 2) uchylenie postanowienia SKO z........2006 r. (................) i poprzedzającego go postanowienia z.............2006 r. (............) i uznanie właściwości SKO w sprawie zażalenia stowarzyszenia z.............2006 r. (data wpływu) na bezczynność Rady Miasta K.,
- 3) stwierdzenie bezczynności SKO w rozpoznaniu zażalenia stowarzyszenia z.........2006 roku (data wpływu) polegającej na nie rozpoznaniu jej w terminie,
- 4) uznanie dopuszczalności zażalenia stowarzyszenia z........2006 r.,
- 5) nakazanie rozpatrzenia zażalenia stowarzyszenia z.........2006 r. przez SKO w terminie trzech dni od przesłania wyroku sądu,
- 6) zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów korespondencji oraz dojazdów pełnomocnika strony.
W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wskazało, że Kolegium naruszyło k.p.a., bowiem zgodnie z art. 37 k.p.a. w związku z art. 237 § 4 k.p.a. stowarzyszeniu przysługuje zażalenie na bezczynność organu miasta w zakresie jego bezczynności przy rozpatrywaniu skargi. Wobec powyższego organem właściwym do rozpatrzenia takiego zażalenia jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. jako organ administracji publicznej wyższego stopnia w stosunku do organu jednostki samorządu terytorialnego - Rady Miasta K. (art. 17 pkt 1 w związku z art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.). Kolegium Odwoławcze może wyznaczyć Radzie termin do rozpoznania skargi na zasadach ogólnych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości swoją wcześniejszą argumentacje przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Skoro w obrocie prawnym nie ma postanowienia organu administracji, to złożenie zażalenia również jest niedopuszczalne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 póz. 1270 ze zmianami) sąd administracyjny kontroluje działalność administracji i stosuje środki przewidziane ustawą. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola nie wykazała naruszenia prawa.
Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że skarżące Stowarzyszenie miało prawo na podstawie art. 37 k.p.a. w zw. z art. 237 § 4 k.p.a. wnieść zażalenie na bezczynność Rady Miasta K. polegającą na nierozpoznaniu złożonej przez Stowarzyszenie skargi we wskazanym ustawą terminie. Rozstrzygnięcia natomiast wymaga, czy przekazanie innemu organowi takiego zażalenia na bezczynność -wniesionego w trybie art. 237 § 4 k.p.a. w zw. z art. 37 k.p.a. - odbywa się w formie zaskarżalnego postanowienia, o którym mowa w art. 65 § 1 k.p.a., czy też zażalenie to może zostać przesłane "zwykłym" pismem. Ujmując problem szerzej należy ustalić, które przepisy kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie w sprawach, o których mowa w dziale VIII kodeksu postępowania administracyjnego tj. w sprawach skarg i wniosków.
W literaturze i orzecznictwie powszechnie zwraca się uwagę na odmienności pomiędzy postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej i postępowaniem w sprawach skarg i wniosków. Wynika to już z systematyki kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności z jego początkowych przepisów określających zakres zastosowania tej ustawy. W art. 1 k.p.a. wymienia się sprawy indywidualne rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, spory o właściwość oraz sprawy wydawania zaświadczeń, natomiast art. 2 k.p.a. stanowi, że "kodeks postępowania administracyjnego normuje ponadto postępowanie w sprawie skarg i wniosków (Dział VIII) przed organami państwowymi, organami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed organami organizacji społecznych".
Z kolei art. 3 § 1 pkt 2 i § 4 k.p.a. nakazują stosować przepisy działu VIII k.p.a. w sprawach, do których pozostałe przepisy kodeksu nie mają zastosowania. Również samo postępowanie w sprawach skarg i wniosków różni się od postępowania w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Odmiennie uregulowane są m. in. właściwość organów (art. 229 k.p.a.) i sposób zakończenia postępowania (art. 237 § 3 i 238 k.p.a.).
Działanie (a także bezczynność) administracji publicznej w sprawach skarg i wniosków nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Stanowisko takie, ustalone jeszcze na gruncie ustawy z dnia z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym zachowuje aktualność również pod rządami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (np. postanowienia NSA z dnia 18 lutego 1997 r. sygn. III SAB 1/97, LEX nr 29038 i z dnia 23 lipca 2001 r. sygn. II SAB 213/00, LEX nr 54555 oraz postanowienie WSA w Warszawie z dnia 14 września 2005 r. sygn. IV SAB/Wa 80/05, LEX nr 205439). W wyroku z dnia 1 grudnia 1998 r., sygn. III SA 1636/97 (LEX nr 37138) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że skargi, o których mowa w art. 227 k.p.a., są załatwiane w samodzielnym jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym, kończącym się czynnością materialnotechniczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy.
Na odrębności postępowania uregulowanego w rozdziale VIII k.p.a. zwrócił również uwagę J. Borkowski w komentarzu do działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego (w: B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" C.H. Beck 2004): "uproszczenie postępowania skargowego wyraża się w tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego (wnioskodawcy), a tylko zawiadamia się go o swoich działaniach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności będących przyczynami skargi, nie ma toku instancji ani środków zaskarżenia".
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że pomimo umieszczenia przepisów o skargach i wnioskach w kodeksie postępowania administracyjnego, przepisy tego kodeksu będą miały zastosowanie w sprawach skarg i wniosków w bardzo ograniczonym zakresie. Wskazuje na to również konstrukcja art. 237 § 4 k.p.a. Skoro ustawodawca uznał za konieczne odesłanie w nim do art. 36 - 38 k.p.a., należy uznać, że bez takiego odesłania stosowanie wymienionych przepisów w sprawach skarg i wniosków nie byłoby możliwe. W ocenie Sądu odesłanie to, jako wyjątek, nie może być interpretowane rozszerzające. W szczególności brak jest podstaw, by na organy rozpatrujące zażalenie na bezczynność wniesione w trybie art. 237 § 4 k.p.a. nałożyć obowiązek prowadzenia postępowania administracyjnego na podstawie przepisów k.p.a. regulujących postępowanie w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej. Jeśli strona skieruje skargę do niewłaściwego organu, jej przekazanie według właściwości odbywa się "zwykłym pismem" na podstawie art. 231 k.p.a. Jest to przepis szczególny w odniesieniu do art. 65 § 1 k.p.a., który nakazuje wydanie w takiej sytuacji postanowienia.
W przypadku wniesienia zażalenia na bezczynność na podstawie art. 237 § 4 k.p.a. do organu, który uznaje się za niewłaściwy, zastosowanie przez analogię powinien mieć art. 231 k.p.a., a nie art. 65 k.p.a. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 lutego 2006 r. sygn. IV SA/Wa 2161/05 (LEX nr 203689) "art. 65 § 1 k.p.a. stanowi wyłącznie podstawę przekazywania według właściwości spraw indywidualnych załatwianych przez organy administracji w drodze decyzji, w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a.". Sąd w niniejszym składzie podziela to stanowisko. Skoro bowiem rozpatrywanie skarg i wniosków odbywa się w uproszczonym, odformalizowanym postępowaniu nie podlegającym kontroli sądowej, nie ma podstaw, by postępowanie w sprawie bezczynności przy rozpatrywaniu skargi lub wniosku toczyło się na podstawie przepisów ogólnych k.p.a. W konsekwencji należy uznać, że pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia........2006 r. o przekazaniu Wojewodzie.........zażalenia na bezczynność Rady Miasta K. nie jest postanowieniem, o którym mowa w art. 65 § 1 k.p.a., a zatem zażalenie wniesione przez Stowarzyszenie Klub "[......] " jest niedopuszczalne ze względu na brak przedmiotu zaskarżenia.
Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Stowarzyszenia Klub "[......]" należało oddalić ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.).