Uzasadnienie
Wojewoda decyzją z dnia 17 października 2019 r., znak [...], działając na podstawie art. 9a w związku z art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096) w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołań: R. W. oraz W. K. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 27 czerwca 2019 r. znak: [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Pismem z dnia 28 listopada 2003 r. G. P. złożyła wniosek o zwrot wywłaszczonych parcel katastralnych: l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...] i l. kat. [...], b. gm. kat[...]. W dniu 14 lutego 2009 r. wnioskodawczyni zmarła. Spadek po G. P. nabyła W. K. w całości. Pismem z dnia 23 lipca 2018 r. W. K. podtrzymała wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Parcele katastralne: l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...] i l. kat. [...], b. gm. kat. C.-Ł., zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 30 lipca 1952 r. nr [...] [...], jako niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a mianowicie pod budownictwo przemysłowe. Z orzeczenia wywłaszczeniowego oraz wypisu z lwh [...] wynika, że ww. parcele katastralne stanowiły własność J. W. z R.. Spadek po zmarłej w dniu 24 czerwca 1960 r. J. W. nabyli: J. W. w [...] oraz: G. P., M. K., F. W. i J. W., każdy po [...] części (w oparciu o złożone wyjaśnienia i dowody została wyjaśniona rozbieżność imion zmarłej poprzedniczki prawnej wnioskodawczyni, wskazanych w orzeczeniu wywłaszczeniowym oraz ww. postanowieniu spadkowym).
Spadek po G. P., jak już wyżej wspomniano, nabyła W. K. w całości. Spadek po zmarłej w dniu 24 czerwca 2006 r. J. W. nabyli: M. K., G. P. oraz R. W., każdy po [...] części. Spadek po zmarłym w dniu 20 października 1991 r. F. W. nabyli H. W. w [...] części oraz M. K., J. W., G. P. i R. W. – każdy po [...] części.
Pismem z dnia 2 sierpnia 2018 r. organ I instancji poinformował M. K. o toczącym się postępowaniu oraz możliwości złożenia oświadczenia o przyłączeniu się do toczącego się postępowania. Pismo to pozostało bez odpowiedzi. Pismem z dnia 2 października 2018 r. organ I instancji poinformował R. W. o toczącym się postępowaniu. W odpowiedzi, pismem z dnia 11 października 2018 r., R. W. oświadczył, iż przystępuje do toczącego się postępowania o zwrot nieruchomości. Ponadto do akt sprawy pozyskano skrócony odpis aktu zgonu J. W.; ustalono, iż zmarł on w dniu 8 września 1985 r. Pismem z dnia 12 października 2018 r. organ I instancji zwrócił się do Sądu Rejonowego dla K. - P. w K. Wydział I Cywilny z prośbą o udzielenie informacji czy przed tamtejszym Sądem toczyło się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po J. W.. Pismem z dnia 11 marca 2019 r. Sąd Rejonowy poinformował, że nie toczyło się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po J. W..
Pismem z dnia 25 kwietnia 2019 r. organ wystąpił do właściwego Sądu z prośbą o udzielenie informacji na temat postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po H. W.. W odpowiedzi, pismem z dnia 22 maja 2019 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy [...] w S. III Wydział Cywilny poinformował, iż nie toczyło się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po H. W..
W konsekwencji powyższego w toku postępowania przyjęto, że W. K., R. W. i M. K. oraz spadkobiercy J. W. i H. W. są osobami uprawnionymi do ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości; pozostałych uprawnionych nie udało się ustalić. Organ I instancji uznał, że w obecnym stanie prawnym nie ma podstaw, by wymagać od wnioskodawcy uzupełnienia wniosku poprzez złożenie wniosku o zwrot nieruchomości przez wszystkich byłych właścicieli lub ich spadkobierców.
Na podstawie zgromadzonej dokumentacji geodezyjnej ustalono, że parcele katastralne: l. kat. [...] o pow. 5311 m2, l. kat. [...] o pow. 1460 m2, l. kat. [...] o pow. 162 m2 i l. kat. [...] o pow. 79 m2 b. gm. kat. C. - Ł. weszły w skład działki nr [...], poł. w obr. [...]. ewid. N. H. m. K.. W wyniku jej podziałów wydzielona została w szczególności działka nr [...] o pow. [...] ha, z podziału której powstały działki będące przedmiotem niniejszego postępowania nr [...], nr [...] oraz nr [...], poł. w obr[...]. ewid. N. H. m. K..
W toku postępowania poczyniono ustalenia co do stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości. I tak, Wojewoda K. decyzją z dnia 15 grudnia 1998 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa przez Przedsiębiorstwo Przemysłu [...] [...] w K. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 37,6237 ha, poł. w obr. [...]. ewid. N. H. m. K.. Aktem notarialnym z dnia 29 czerwca 2006 r. Rep. A nr [...] prawo użytkowania wieczystego m. in. działek: nr [...], nr [...] oraz nr [...] poł. w obr[...]. ewid. N. H. m. K. (powstałych z podziału działki nr [...]) zostało sprzedane osobom fizycznym, a mianowicie T. M., M. B. oraz N. D..
Następnie na mocy umowy sprzedaży z dnia 4 sierpnia 2006 r. Rep. A nr [...] prawo użytkowania wieczystego m. in. działek: nr [...], nr [...] oraz nr [...], poł. w obr. [...]. ewid. N. H. m. K. zostało zbyte na rzecz osoby prawnej działającej pod firmą [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K.. Na podstawie wpisu w księdze wieczystej nr [...] ustalono, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w K. Wydział I Cywilny z dnia 16 grudnia 2016 r., sygn. akt [...], jako użytkownik wieczysty przedmiotowej nieruchomości została ujawniona spółka działająca pod firmą Firma A W czasie orzekania przez organy administracji przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działki nr [...], nr [...] i nr [...], poł. w obr [...]. ewid. N. H. m. K. objęta była księgą wieczystą nr [...] i stanowiła własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym osoby prawnej działającej pod firmą Firma A
Prezydent Miasta K., decyzją z dnia 27 czerwca 2019 r., znak [...], działając na podstawie art. 4 pkt 9b1, art. 136 ust. 3, 3a, 3b i art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2024 ze zm.), art. 30 § 4 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2018 r. poz. 2096), po rozpoznaniu wniosku o zwrot nieruchomości i po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego – orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako części działek: nr [...] o pow. 2,5029 ha, nr [...] o pow. 2,0862 ha i nr [...] o pow. 1,8294 ha, poł. w obr. [...]. ewid. N. H. m. K., obj. księgą wieczystą nr [...], w granicach wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa parcel katastralnych: I. kat. [...], I. kat. [...], I. kat. [...] i I. kat. [...] b. gm. kat. C. - Ł., na rzecz W. K. oraz R. W.. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji przedstawił zreferowany wyżej stan faktyczny – i wskazał w szczególności, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego.
Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ taka decyzja byłaby niewykonalna. W sytuacji zbycia przez podmiot publicznoprawny – po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami – wywłaszczonej nieruchomości z naruszeniem prawa osób uprawnionych do jej zwrotu zachodzi podstawa do wydania decyzji o odmowie zwrotu takiej nieruchomości bez konieczności badania jej zbędności na cel wywłaszczenia. W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż nieruchomość oznaczona jako części działek: nr [...], nr [...] oraz nr [...], poł. w obr. [...]. ewid. N. H. m. K. nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Taki stan prawny nieruchomości objętej roszczeniem o zwrot uniemożliwia zwrot wywłaszczonej nieruchomości bez względu na przesłankę zbędności, o której mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n.
Podważa to zatem w ogóle sens badania jaki był cel wywłaszczenia i czy został on zrealizowany, albowiem do zwrotu i tak nie może dojść. Organ zaznaczył, że w zaistniałej sytuacji nie ma podstaw do zawieszenia postępowania.
Odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 27 czerwca 2019 r. złożyli R. W. i W. K.. Na skutek tychże odwołań Wojewoda wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 17 października 2019 r., którą utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy, przytoczywszy ustalenia faktyczne organu I instancji, wskazał na art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami w znowelizowanym brzmieniu – i ocenił, że prawidłowo organ I instancji odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na jej stan prawny. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego.
Tym samym brak władania nieruchomością przez zobowiązany podmiot publicznoprawny oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ taka decyzja byłaby niewykonalna. Stanowisko takie zajął w uchwale z 13 kwietnia 2015 r., I OPS 3/14, podjętej w składzie 7 sędziów, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdzając m.in., iż: "podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n.". Wojewoda przytoczył również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2017 r., I OSK 3497/15, z którego wynika, że analogicznie musi być rozwiązany problem odnoszący się do nieruchomości stanowiącej wprawdzie własność Skarbu Państwa, ale będącej w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu. Organ odwoławczy zauważył, że w użytkowanie wieczyste – zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego – może być oddana wyłącznie nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, a zatem ewentualna decyzja o zwrocie takiej nieruchomości na rzecz osoby fizycznej byłaby oczywiście sprzeczna z prawem, a tym samym niewykonalna od momentu jej wydania.
W końcowej części uzasadnienia decyzji Wojewoda – nawiązując do pozyskanego do akt sprawy Projektu podziału nieruchomości objętej KW [...] działek [...] i [...] oraz objętej [...] działek [...] i [...] w obr[...]. ewid. N. H. m. K., wykonanego przez geodetę uprawnionego M. M., zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 13 grudnia 2001 r. nr [...] wraz z Mapami budynków i budowli Przedsiębiorstwa Produkcji [...] w K. – stwierdził, że cel wywłaszczenia został na przedmiotowej nieruchomości osiągnięty (w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej wskazane zostało, że nieruchomości wymienione w orzeczeniu są niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a mianowicie pod budownictwo przemysłowe), ponieważ przedmiotowe działki stanowiły część kompleksu zajętego pod infrastrukturę Przedsiębiorstwa Produkcji [...]", w tym m.in. drogę. Wspomniane opracowanie geodezyjne przedstawia sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości przed złożeniem wniosku o zwrot, co w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, wyklucza możliwość uznania części działek nr [...], nr [...] i nr [...], poł. w obr. [...]. ewid. N. H. m. K. za zbędne na cel ich wywłaszczenia.
Pismem z dnia 19 listopada 2019 r. W. K. zaskarżyła powyższą decyzję Wojewody z dnia 17 października 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: I. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: a) art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące odmową zwrotu skarżącej nieruchomości zdefiniowanych w skardze, pomimo ziszczenia się wszystkich przewidzianych w przepisach u.g.n. przesłanek do ich zwrotu i zarazem braku ziszczenia się przesłanek negatywnych do zwrotu nieruchomości, jakie zostały wyczerpująco określone w art. 229 u.g.n.; b) art. 232 § 1 w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny poprzez przyjęcie, że obciążenie nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym – prawem użytkowania wieczystego stanowi "zbycie" nieruchomości, uzasadniające odmowę ich zwrotu prawowitym właścicielom, w tym skarżącej; c) art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. wskutek odmowy w zwrotu skarżącej nieruchomości, skutkującej pozbawieniem skarżącej konstytucyjnie gwarantowanego prawa własności, przy jednoczesnym wywłaszczeniu skarżącej bez żadnego odszkodowania; II. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to w szczególności: a) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. poprzez rażące podważenie zaufania skarżącej i innych stron przedmiotowego postępowania do organów administracji publicznej wskutek utrzymania w mocy przez Wojewodę decyzji organu I instancji, wydanej po blisko 16 latach od złożenia wniosku przez poprzednika prawnego skarżącej – G. P., która to bezczynność, opieszałość i niczym nieuzasadniona zwłoka organu I Instancji umożliwiła dalszy obrót prawem użytkowania wieczystego nieruchomości, co zdaniem organów I i II instancji uniemożliwiać ma zwrot nieruchomości skarżącej i innym uprawnionym osobom; b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez nie wytrzymujące krytyki, wybiórcze i całkowicie dowolne, a przez to sprzeczne z zasadą prawdy obiektywnej ustalenie w zaskarżonej decyzji, że na nieruchomościach zrealizowano cel wywłaszczenia określony w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej (m.in. poprzez zajęcie wywłaszczonych nieruchomości na drogę), które oparte zostało na selektywnie dobranym przez Wojewodę projekcie podziału działek objętych niniejszym postępowaniem; c) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez sporządzenie przez organ II Instancji bardzo lakonicznego uzasadnienia, w którym organ II Instancji, nie odniósł się do argumentacji skarżącej przedstawionej w odwołaniu, uniemożliwiając pełną kontrolę sądowoadministracyjną zaskarżonej decyzji, zwłaszcza w zakresie, w którym w jej uzasadnieniu zostało wskazane, że cel wywłaszczenia wskazany w decyzji wywłaszczeniowej został zrealizowany; d) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej wskutek oparcia zaskarżonej decyzji na subiektywnie i wybiórczo dobranych poglądach prawnych sądów administracyjnych, przy pominięciu stanowiska judykatury powołanego przez skarżącą w toku postępowania, w tym także w odwołaniu z dnia 30 lipca 2019 r.; e) art. 80 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną i wszechstronną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego przez Prezydenta Miasta K. oraz Wojewodę w toku postępowania, w tym zwłaszcza stanowiska skarżącej przedstawionego w odwołaniu w przedmiocie braku ziszczenia się przesłanek negatywnych do zwrotu nieruchomości, skutkującą nie wyczerpującym rozważeniem przez Prezydenta Miasta K. oraz Wojewodę czy stan prawny nieruchomości bezwzględnie uniemożliwia ich zwrot, czy też organy prowadzące to postępowanie powinny przed wydaniem decyzji w niniejszej sprawie podjąć wszystkie prawem przewidziane działania zmierzające do usunięcia jakichkolwiek przeszkód w uwzględnieniu wniosku inicjującego postępowanie, bądź w inny sposób doprowadzić do realizacji konstytucyjnej zasady ochrony własności, do przestrzegania której zobowiązane są przede wszystkim organy władzy publicznej.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasadzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko oraz argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Zarzuty skargi okazały się niezasadne.
Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm., dalej "u.g.n."), w brzmieniu obowiązującym od dnia 14 maja 2019 r., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. W myśl art. 136 ust. 3a u.g.n. w przypadku gdy postępowanie w sprawie zwrotu dotyczy udziału w wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w jej części, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, zawiadamia pozostałych uprawnionych o możliwości zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości albo udziału w jej części. Wedle art. 137 ust.
1. u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.). Powołane przepisy stanowią determinantę prawną zaskarżonej decyzji, aczkolwiek jej istotnym uzupełnieniem jest orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz. U. poz. 376), w wyniku którego art. 137 ust. 1 pkt 2 utracił moc z dniem 24 marca 2014 r. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Na tyle powyższych przepisów wyraźnie rysują się trzy przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości: nabycie tejże nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze wywłaszczenia, wystąpienie o zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców, zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W niniejszej sprawie pierwsza i druga przesłanka zostały stwierdzone w sposób niebudzący wątpliwości, przesłanka trzecia jawi się jako sporna – niemniej jednak pośród motywów rozstrzygnięcia nie ona, lecz kwestia stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości i jego wpływu na dopuszczalność zwrotu ma znaczenie kluczowe.
Z poczynionych w toku postępowania ustaleń wynika, że Wojewoda K. decyzją z dnia 15 grudnia 1998 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa przez Przedsiębiorstwo [...]" w K. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 37,6237 ha, poł. w obr. [...], jedn. ewid. N. H. m. K.. Aktem notarialnym z dnia 29 czerwca 2006 r. Rep. A nr [...] prawo użytkowania wieczystego m. in. działek: nr [...], nr [...] oraz nr [...] poł. w obr. [...]. ewid. N. H. m. K. (powstałych z podziału działki nr [...]) zostało sprzedane osobom fizycznym, a mianowicie T. M., M. B. oraz N. D..
Następnie na mocy umowy sprzedaży z dnia 4 sierpnia 2006 r. Rep. A nr [...] prawo użytkowania wieczystego m. in. działek: nr [...], nr [...] oraz nr [...], poł. w obr. [...]. ewid. N. H. m. K. zostało zbyte na rzecz osoby prawnej działającej pod firmą [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K.. Na podstawie wpisu w księdze wieczystej nr [...] ustalono, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla K. - N. H. w K. Wydział I Cywilny z dnia 16 grudnia 2016 r., sygn. akt I [...] jako użytkownik wieczysty przedmiotowej nieruchomości została ujawniona spółka działająca pod firmą Firma A W czasie orzekania przez organy administracji przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działki nr [...], nr [...] i nr [...], poł. w obr [...]. ewid. N. H. m. K. objęta była księgą wieczystą nr [...] i stanowiła własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym osoby prawnej działającej pod firmą Firma A Ustalenia te znajdują potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym, a nadto –zważywszy na treść uzasadnienia skargi – są generalnie bezsporne (skarżąca eksponuje dodatkowo okoliczności związane z postawieniem przedsiębiorstwa [...]" w stan likwidacji oraz to, że zbycie użytkowania wieczystego nastąpiło po zgłoszeniu roszczenia o zwrot nieruchomości).
Kwestia dopuszczalności orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości pomimo to, że nie pozostaje one we władaniu Skarb Państwa, ani we władaniu jednostki samorządu terytorialnego – wymagała zatem rozważenia w pierwszej kolejności; jej rozstrzygnięcie warunkuje potrzebę badania innych okoliczności potencjalnie relewantnych z punktu widzenia wchodzących w rachubę norm materialnych. Sąd w tej mierze podziela stanowisko i argumentację zaprezentowaną w niniejszej sprawie przez organy administracji, a także – w ujęciu abstrakcyjnym – przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 13 kwietnia 2015 r. (I OPS 3/14, CBOSA). Uchwała ta głosi, że: "jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy".
W uzasadnieniu tej uchwały wskazano w szczególności, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma cywilnoprawny charakter i przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna. Oznacza to, że nie ma znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako przesłanki zwrotu nieruchomości, stwierdzenia, iż Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) jest aktualnie (nadal) właścicielem nieruchomości. Nawet ewentualne niezrealizowanie celu wywłaszczenia nie oznacza, iż prawo własności nieruchomości podmiotu, który nabył ją, nie podlega ochronie, o której mowa w art. 64 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej. Prawo własności "nowego" właściciela pozostaje w kolizji z prawem do zwrotu nieruchomości wywłaszczonego właściciela. Rozwiązanie tej kolizji należy do sądu powszechnego, z uwzględnieniem zasady państwa prawa i sprawiedliwości społecznej oraz zasady stabilności stosunków prawnych.
Przedmiotowa nieruchomość wprawdzie pozostaje własnością Skarbu Państwa, ale została oddana w użytkowanie wieczyste innemu podmiotowi. W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że również to użytkowanie wieczyste innego podmiotu stanowi przeszkodę do orzeczenia o zwrocie nieruchomości – w tym zakresie na plan pierwszy wysuwają się nie tyle wskazywane w skardze różnice, ile podobieństwa tego prawa do własności, w szczególności gdy idzie o ochronę. Sąd podziela zatem stanowisko zaprezentowane w powołanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2017 r., I OSK 3497/15. Na istotny aspekt sprawy zwrócił uwagę także Wojewoda, gdy wskazał, że "w użytkowanie wieczyste – zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego – może być oddana wyłącznie nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, a zatem ewentualna decyzja o zwrocie takiej nieruchomości na rzecz osoby fizycznej byłaby oczywiście sprzeczna z prawem, a tym samym niewykonalna od momentu jej wydania" (por. też np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 marca 2018 r., II SA/Po 1149/17, CBOSA).
W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, nie było potrzeby badania innych okoliczności warunkujących ewentualny zwrot nieruchomości, w szczególności przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczaniu. W wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r. (I OSK 1153/17, CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że: "Niezależnie (...) od tego, jakie postępowanie dowodowe przeprowadziły organy, a mianowicie czy dokonały uprzedniego zbadania celu wywłaszczenia i stopnia jego realizacji, to i tak, w przypadku zbycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, lub obciążenia jej prawem użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich nie jest możliwe wydanie decyzji pozytywnej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. W tej sytuacji nie sposób nakładać na organy obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność celu wywłaszczenia i stopnia jego realizacji, a co za tym idzie przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.
Są to (...) okoliczności pozbawione znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy, a jednocześnie nie stanowią prejudykatu dla rozstrzygnięć podejmowanych przez sądy powszechne w postępowaniu odszkodowawczym".
Powyższe rozważania zawierają w dużej mierze odniesienie się do zarzutów skargi, które Sąd uznał za niezasadne. W szczególności, w ocenie Sądu, nie doszło do naruszenia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 229 u.g.n. – jak wyżej wskazano, stan prawny nieruchomości może stanowić przeszkodę do orzeczenia o jej zwrocie także w przypadkach nieobjętych hipotezą reguły z art. 229 u.g.n. Nie doszło również do naruszenia art. 232 § 1 zw. z art. 140 k.c. – przeciwnie, organ zasadnie wskazał na ochronę użytkowania wieczystego, która jest podobna do ochrony własności. Zarzut pozbawienia prawa własności bez odszkodowania zdaje się być w założeniu skierowany nie tyle przeciwko decyzji zaskarżonej, ile przeciwko ówczesnemu orzeczeniu o wywłaszczaniu – dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestia odszkodowania nie ma znaczenia. Ewentualne naruszenie zasady szybkości postępowania nie może być samoistną podstawą do uchylenia decyzji administracyjnej; kwestia szybkości i sprawności postępowania mogłaby być rozważana w przypadku wniesienia odrębnych środków prawnych, dostępnych stronie w celu eliminowania bezczynności organów administracji tudzież przewlekłości postępowania.
Wszystkie okoliczności faktyczne i prawne mające znaczenie dla rozstrzygnięcia zostały należycie wyjaśnione i wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji; organ odwoławczy przytoczył także zarzuty odwołania i w swojej argumentacji w istocie się do nich odniósł – nie są zatem zasadne również te zarzuty skargi, które dotyczą naruszenia przepisów postępowania statuujących zasadę prawdy obiektywnej oraz reguły oceny dowodów (art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.). Dołożenie do decyzji klauzuli dodatkowej w postaci terminu jest możliwe tylko w przypadkach przewidzianych prawem materialnym (w niniejszej sprawie taki przypadek nie zachodzi); nie było też podstaw do zawieszenia postępowania.
Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, jakoby na organie prowadzącym postępowanie ciążył obowiązek podjęcia czynności faktycznych i prawnych zmierzających do usunięcia przeszkody uniemożliwiającej zwrot nieruchomości.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.