Uzasadnienie
Decyzją nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "MWINB") z dnia 8 października 2019r. znak [...] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nr [...] z dnia 3 lipca 2014r. znak [...] i nakazał A. P. i W. P. rozbiórkę budynku garażowego parterowego o konstrukcji murowanej i wymiarach w rzucie poziomym 5,95 m razy 10,15 m posadowionego na fundamencie betonowym, z dachem jednospadowym, wybudowanego bez pozwolenia na budowę na działce ewidencyjnej nr [...] obr[...] w P., przylegającego od strony południowo – zachodniej do budynku mieszkalnego oznaczonego numerem [...] Wybudowanie garażu bez pozwolenia nastąpiło w 2004r., zaś jako inwestora zidentyfikowano W. P.. W postępowaniu PINB ustalił, że garaż jest dobudowany, ale nie jest konstrukcyjnie związany z przyległym budynkiem mieszkalnym. W postępowaniu legalizacyjnym inwestor na żądanie organu I instancji przedkładał dokumenty potrzebne do legalizacji, w następstwie czego w dniu 7 sierpnia 2013r.
PINB wydał postanowienie, którym na podstawie art. 49 ust 1 i 2 w zw. z art. 59f ust. 1 p.b. ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł, którą obciążył inwestorkę W. P.. W związku z wniesieniem zażalenia MWINB postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2014r. utrzymał w mocy postanowienie PINB o nałożeniu opłaty. W związku z brakiem uiszczenia opłaty PINB wydał decyzję nr [...] z dnia 3 lipca 2014r. o rozbiórce. Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji utrzymał w mocy decyzję, jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie II SA/Kr 1049/15 uchylił decyzje MWINB, wobec ustalenia, że przed wydaniem decyzji, a po wniesieniu odwołania, W. P. zmarła w dniu 28 listopada 2014r. Realizując wskazania WSA odnośnie spadkobierców oraz adresatów nakazów, przeprowadzono dodatkowe postępowanie, w wyniku którego ustalono, że w następstwie dokonanego podziału geodezyjnego sporny garaż znajduje się na działce nr [...] obr[...] w P., zaś w wyniku działu spadku i zniesienia współwłasności przypadła ona na wyłączną własność A. P. i W. P..
Po dokonaniu tych ustaleń MWINB wydał decyzję wskazaną na wstępie, korygując decyzję PINB o rozbiórce tylko w zakresie adresatów nakazu rozbiórki. MWINB podkreślił, że garaż, co wynika z ustaleń kilkukrotnych inspekcji, wprawdzie przylega do budynku mieszkalnego, ale stanowi odrębny obiekt budowlany. Co zaś do kwestii następstwa prawnego, MWINB wskazał, że wynikający z art. 52 p.b. i ciążący na inwestorze samowoli budowlanej obowiązek dokonania rozbiórki jest niezbywalny i nie podlega dziedziczeniu. Odpowiedzialność za skutki samowoli budowlanej obciąża po śmierci inwestora pozostałe podmioty wymienione w art. 52 p.b. i związany jest z własnością rzeczy, a w związku z tym przechodzi na aktualnego właściciela lub zarządcę samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego.
Mając na względzie zasadę sukcesji procesowej (art. 30 § 4 k.p.a.), za następcę procesowego zmarłej inwestorki należało uznać właścicieli działki na której stoi garaż. MWINB podniósł następnie, że postępowanie z art. 48 p.b. charakteryzuje się stadialnością i pierwszeństwem umożliwienia zalegalizowania obiektu. Podniósł, że taka procedura miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż wobec przedłożenia przez inwestora żądanej dokumentacji zaktualizowała się konieczność nałożenia opłaty legalizacyjnej, którą należało uiścić w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia o ustaleniu opłaty (art. 49 ust. 2 p.b. w ówczesnym brzmieniu). Nieuiszczenie tej opłaty przez inwestora wywołało konsekwencje opisane w art. 49 ust. 3 p.b., a to konieczność zastosowania art. 48 ust. 1 p.b. Bierność dotychczasowego inwestora skutkuje tym, że wobec samowolnej budowy garażu na działce nr [...] i nieuiszczenia wymaganej opłaty legalizacyjnej, jedyna możliwością likwidacji stanu bezprawia budowlanego pozostaje orzeczenie nakazu rozbiórki.
Aktualnie bowiem na miejsce dotychczasowej strony wstępują następcy prawni, niemniej jednak w takim stadium postępowania, w jakim ono się znajduje. Wszelkie czynności procesowe organu dokonane przed zaistnieniem następstwa pozostają wiążące, co oznacza, że konsekwencje nieuiszczenia opłaty przez W. P. obciążają jej następców prawnych – właścicieli nieruchomości. Fakt nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej musi skutkować nałożeniem obowiązku rozbiórki nawet jeśli następca prawny obecnie deklaruje chęć jej uiszczenia. MWINB podkreślał także, że W. P. była w toku postępowania informowana o konieczności wykazania faktu uiszczenia opłaty i konsekwencjach braku jej wniesienia, co wynika z akt organu I instancji.
W skardze do tu. Sądu W. P. i A. P. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez wydanie wobec skarżących decyzji o rozbiórce budynku garażu bez uprzedniego wydania w stosunku do nich postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej i tym samym uniemożliwienie im zalegalizowania tegoż garażu.
Skarga podkreślała, że w momencie otrzymania postanowienia PINB o ustaleniu opłaty z 7 sierpnia 2013r. inwestor W. P. nie miała wymaganych środków finansowych ani możliwości ich uzyskania, co podkreśliła w zażaleniu do MWINB. Dlatego też nie uiściła opłaty legalizacyjnej. Jednak na tę okoliczność obecni właściciele nie mieli żadnego wpływu. Zatem organ wydając nakaz rozbiórki uniemożliwił skarżącym legalizację, gdyż powinien był wydać w stosunku do nich postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Aktualnie skarżący mają odpowiednie środki i uiszczą opłatę. Zdaniem skarżących, z uwagi na to, że nakaz rozbiórki powoduje nieodwracalną sytuację, sankcja ta powinna być stosowana dopiero w ostateczności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.
Na wstępie zreasumowania wymaga stanowisko WSA w Krakowie, w sprawie II SA/Kr 1049/15 gdzie uchylono poprzednią decyzję MWINB, a to wobec treści art. 153 p.p.s.a. Sąd ten wskazał, że śmierć strony w toku postępowania może prowadzić do jego zawieszenia lub umorzenia, chyba że ma zastosowanie art. 30 § 4 i 5 k.p.a. Z chwilą śmierci osoby fizycznej wygasają w zasadzie jej prawa i obowiązki o charakterze publicznym, natomiast tam, gdzie prawo administracyjne dopuszcza możliwość następstwa prawnego, przechodzą one na inne osoby, stosownie do ich uprawnień w tym zakresie. Następca prawny wstępuje do postępowania w miejsce dotychczasowej strony, w rozumieniu art. 30 § 4 k.p.a. w takim stadium, w jakim to postępowanie znajduje się w chwili jego zgłoszenia się, co w szczególności oznacza, że wszystkie czynności procesowe dokonane przed zaistnieniem następstwa przez organ lub poprzednika prawnego pozostają ważne (wiążące) i nie muszą być powtarzane.
Również organ drugiej instancji ma obowiązek zbadać, jakie podmioty posiadają przymiot strony i je zawiadomić, względnie wyjaśnić kwestię następstwa prawnego (art. 30 § 4 i 5 k.p.a,.) a także zapewnić możliwość czynnego udziału w sprawie oraz następnie doręczyć niewadliwie wydane decyzje.
Sąd administracyjny, respektując powyższe wskazania, zbadał sprawę w jej całokształcie, finalnie koncentrując się na 3 kwestiach: 1/ problemie braku uiszczenia opłaty przez W. P., 2/ problemie prawidłowości ustalenia następców prawnych, 3/ problemie związanym z pytaniem o konieczność ponowienia wobec nich czynności w sprawie, w szczególności ponowienia postanowienia o ustaleniu opłaty. Nie budzi bowiem wątpliwości i nie jest kwestionowana okoliczność wybudowania garażu bez wymaganego pozwolenia budowlanego. Podobnie w świetle ustaleń organów nie podlega kwestii, że garaż, choć przylega do budynku mieszkalnego, jest konstrukcją odrębną.
Rozważając zatem pierwsze z wyżej wskazanych zagadnień, w świetle treści akt administracyjnych jest bezdyskusyjnym, że po wydaniu postanowienia PINB o ustaleniu opłaty legalizacyjnej z 7 sierpnia 2013r., które doręczono inwestorowi w dniu 9.08.2013r., a także po zapadnięciu postanowienia organu odwoławczego utrzymującego je w mocy, co nastąpiło w dniu 14 kwietnia 2014r., W. P. nie dokonała w terminie wpłaty tejże opłaty. Wynika to bez wątpliwości z pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia 11 czerwca 2014r. /k.185 akt PINB/ stwierdzającego, że na ten dzień wpłata nie nastąpiła. W tej sytuacji organ zawiadomił inwestora w dniu 13 czerwca 2014r. o zakończeniu postępowania dowodowego wobec braku wpłaty /k.187 akt PINB/. Nie ulega zatem wątpliwości, że decyzja organu I instancji o rozbiórce z dnia 3 lipca 2014r. została wydana w warunkach braku wpłaty, przy zachowaniu wszelkich rygorów procesowych.
Należy też dostrzec, że W. P. wystąpiła do Wojewody [...] o rozłożenie opłaty legalizacyjnej na raty, niemniej ostatecznym postanowieniem z dnia 14 lipca 2014r. Wojewoda orzekł o odmowie wszczęcia postępowania. Podkreślenia nadto wymaga, że wniosek do Wojewody został złożony w dniu 30 czerwca 2014r., a więc w sytuacji bezskutecznego upływu terminu do zapłaty /k.8 akt MWINB/.
W odniesieniu do drugiego zagadnienia, a więc ustalenia adresatów decyzji rozbiórkowej, to koniecznych jest kilka uwag natury ogólnej. W prawie administracyjnym, inaczej niż w prawie cywilnym, nie występuje w klasycznej postaci sukcesja pod tytułem ogólnym, wynikająca ze spadkobrania, która jest najczęściej przyczyną następstwa prawnego w toczących się postępowaniach cywilnych. Prawa i obowiązki ze stosunków publicznoprawnych, w tym administracyjnych, nie należą do spadku w rozumieniu art. 922 k.c., a zatem nie są dziedziczone według reguł ustalonych w Kodeksie cywilnym. Materialne prawo administracyjne może wprost wskazywać podmioty, na które przechodzą konkretne prawa i obowiązki będące przedmiotem konkretyzacji aktem administracyjnym, albo takie podmioty daje się ustalić na podstawie charakteru sprawy administracyjnej, w której wydano konkretny akt lub czynność. Jeśli postępowanie administracyjne jest prowadzone z udziałem określonego podmiotu, któremu przypisano status strony z uwagi na jego prawa do rzeczy (np. własność, użytkowanie wieczyste, posiadanie samoistne, użytkowanie), to przejście prawa do rzeczy (jej posiadania, gdy ta okoliczność decyduje o statusie strony) na inny podmiot powinno wiązać się z następstwem w postępowaniu administracyjnym.
Ta sytuacja występuje wtedy, gdy określony podmiot uzyskuje przymiot strony w postępowaniu nie ze względu na swoje cechy osobiste lub publiczny charakter uprawnień, które chce nabyć, ale ze względu na swój stosunek (prawa) do określonej rzeczy lub przysługujące mu prawa majątkowe. W takim przypadku przejście na inny podmiot, nawet już po rozpoczęciu postępowania administracyjnego, praw do tej rzeczy, ze względu na którą wszczęte zostało postępowanie, powinno powodować skutek w postaci następstwa prawnego w postępowaniu (por. Marta Romańska w: komentarz do art. 30 k.p.a. pod red. Hanny Knysiak – Sudyki, publ. Lex/el.). Prawidłowe jest wobec tego stanowisko MWINB, że adresatami decyzji są ci następcy prawni zmarłej, którzy w wyniku działu spadku i zniesienia współwłasności otrzymali nieruchomość, na której znajduje się sporny garaż. Obok bowiem lub w miejsce inwestora, jako adresaci decyzji o rozbiórce winni być oznaczeni właściciele spornej nieruchomości, co wynika z art. 52 p.b.
Jak to trafnie wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 9 października 2007 r. VII SA/Wa 1229/07 (publ. Lex/el.) "Nawet gdyby obiekty zostały wzniesione przez poprzednich właścicieli, to następcy prawni inwestorów, uzyskując prawo własności nieruchomości, weszli w prawa i obowiązki wiążące się z tą nieruchomością, zatem do nich kieruje się wszelkie rozstrzygnięcia, a w tym decyzję zmierzającą do usunięcia skutków samowoli budowlanej na tej nieruchomości". Podobnie wypowiedział się WSA w Krakowie w wyroku z dnia 24 maja 2019 r. II SA/Kr 366/19, LEX nr 2684071: "Nowy właściciel wchodzi jako strona i adresat decyzji do wszelkich postępowań administracyjnych jakie w stosunku do tej nieruchomości czy raczej związanych z posiadanym prawem własności do nieruchomości się toczą. Jednym z takich postępować jest postępowanie na podstawie art. 48 p.b.". Końcowo należy sięgnąć do wyroku NSA z dnia 8 maja 2019 r., II OSK 1488/17, LEX nr 2684514, gdzie Sąd ten stwierdził: “W przypadku decyzji nakazującej rozbiórkę zmiana właściciela nieruchomości, nawet w trybie art. 999 k.p.c. nie powoduje jej bezprzedmiotowości, bowiem w dalszym ciągu istnieje przedmiot.
Za przyjęciem istnienia podmiotu przemawia regulacja zawarta w art. 52 p.b. W przypadku braku inwestora, na podstawie tego przepisu możliwe jest wydanie decyzji o nakazie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego skierowanej również do innych podmiotów, najczęściej do obecnego właściciela nieruchomości, tak aby możliwe było wykonanie wydanej decyzji".
Co się tyczy zagadnienia wstąpienia do postępowania następców prawnych w kontekście ich sytuacji procesowej, zauważyć należy, że "Następstwo procesowe jest konsekwencją następstwa prawnego w prawie materialnym i polega na wstąpieniu do postępowania na miejsce podmiotu, który dotychczas był jego stroną (poprzednik procesowy), innego podmiotu (następcy prawnego). Wstąpienie następcy na miejsce poprzednika oznacza, że poprzednik ustępuje z postępowania, a następca wstępuje w jego sytuację procesową, tak jakby od początku był stroną postępowania. Udział następcy w postępowaniu jest kontynuacją udziału poprzednika i z tej przyczyny dotyczą go skutki prawne czynności procesowych już dokonanych i nie może on żądać powtórzenia tych czynności. Jeżeli zaś jakaś czynność zdziałana przez poprzednika ma charakter odwołalny, to – zgodnie z ogólną zasadą dyspozycyjności – następca prawny może ją zmienić lub odwołać na takich zasadach jak strona postępowania (wyrok WSA w Poznaniu z 18.01.2012 r., IV SA/Po 1121/11, LEX nr 1103880)".
Trafnie zauważa WSA w Lublinie, w wyroku z dnia 22 maja 2014 r., II SA/Lu 1051/13, LEX nr 1531443, co następuje: " Skoro kodeks przewiduje wstąpienie następców prawnych w miejsce zmarłej strony w toku postępowania administracyjnego, to oczywistym jest, że następcy ci będą adresatami wydanych w tym postępowaniu decyzji, a zatem będą oni adresatami praw i obowiązków, które skierowane byłyby do ich poprzednika prawnego, gdyby żył. W związku z powyższym, odpowiedzialność z tytułu samowoli budowlanej popełnionej przez spadkodawcę przechodzi na jego następców prawnych, tj. spadkobierców ustawowych bądź testamentowych". Z powyższych wypowiedzi wynika, że skoro następca wstępuje w sytuację prawną poprzednika, staje się adresatem decyzji takich, jak poprzednik, gdyby żył.
Zatem w niniejszej sprawie skarżący, wstąpiwszy do postępowania na określonym jego etapie, prawidłowo zostali adresatami decyzji o rozbiórce, wobec nieuiszczenia przez ich poprzednika prawnego opłaty legalizacyjnej. Nie zachodzi zatem zarzucane naruszenie art. 10 k.p.a. Trzeba też zaznaczyć, że decyzja ta nie jest uznaniowa, ma charakter związany i celowość jej wydania nie podlega ocenie przez organ administracyjny.
Końcowo należy podnieść, mając nadzieję na rozwianie w tym zakresie wątpliwości skarżących, iż "Każde przekroczenie terminu wyznaczonego do uiszczenia opłaty legalizacyjnej musi skutkować nałożeniem obowiązku rozbiórki - nawet wtedy, gdy inwestor opłatę taką później uiścił" (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 grudnia 2011 r., II SA/Kr 1562/11, LEX nr 1134819). Jak to bowiem wskazał ten sam Sąd w wyroku z dnia 14 maja 2019 r., II SA/Kr 171/19, LEX nr 2678405: " Przepis art. 49b ust. 7 p.b. ma jednoznaczne brzmienie. Nieuiszczenie opłaty skutkuje orzeczeniem nakazu rozbiórki. Organ działa tu na zasadzie związania administracyjnego. W postępowaniu tym organ nie ma możliwości dociekania, dlaczego inwestor opłaty nie uiści. Nawet opóźnienie w uiszczeniu opłaty czy też uiszczenie jej w niepełnej wysokości traktowane jest jako czynność nie wywołującą skutku, co uzasadnia orzeczenie nakazu rozbiórki".
W świetle powyższego, organ, ustaliwszy prawidłowo następców prawnych, nie miał podstaw do powtórzenia czynności, w tym do ponowienia postanowienia o opłacie legalizacyjnej. Skoro bowiem następcy wstąpili w sytuację prawną zmarłej, a zatem do określonego etapu postępowania, należało w stosunku do nich wydać decyzję o rozbiórce, wobec nieuiszczenia przez poprzednika opłaty legalizacyjnej. Podkreślenia również wymaga, że chęć uiszczenia opłaty po terminie w niczym nie zmienia konieczności orzeczenia nakazu rozbiórki. W tej sytuacji zarzuty skarżących nie mogły odnieść skutku.
Z wymienionych przyczyn na zas. art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak wyżej.