Uzasadnienie
wyroku z dnia 18 marca 2011 roku.
Skarżąca w niniejszej sprawie Z.B., sprzedała Skarbowi Państwa niezabudowane działki ewidencyjne oznaczone numerami: 1, 2, 3, 4, aktem notarialnym Nr Rep. [...] z dnia 20 września 1988r. Przedmiotowy akt notarialny został zawarty w trybie art. 53 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Zgodnie z powołaną w akcie notarialnym ostateczna decyzją Wojewody T. Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji oraz powołanym wyżej planem realizacyjnym, ustalona została dla terenu około 28 ha, położonego w B. przy ulicy [...] lokalizacja budownictwa mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną i społeczną w określonych w załączniku granicach.
W związku z brakiem zaplecza handlowego dla mieszkańców, a zarazem członków Spółdzielni, a także okolicznych domostw i pensjonariuszy Domu Pomocy Społecznej [...] " sp. z o o po zawarciu w dniu 25 marca 1993r. umowy dzierżawy ze Spółdzielnią Mieszkaniową "[...]" w B. wystąpiło do Urzędu Miejskiego w B. o zatwierdzenie planu realizacyjnego zagospodarowania działki 5.. Decyzją z dnia [...] sierpnia 1993r. znak: [...] Urząd Miejski w B. zatwierdził plan realizacyjny i udzielił pozwolenia na budowę obiektu handlowego. Od 9 maja 2003r prawa i obowiązki firmy przejęła firma [...]. Jak wynika z pisma z dnia 5 marca 2008r. znak: [...] oraz pisma z dnia 21 stycznia 2008r. [...] część nieruchomości oznaczonej numerem 6 o powierzchni 0, 0095 ha położonej w B. umową z dnia 1 lipca 2005r. została wydzierżawiona na rzecz W.S. na okres od 1.07.2005 do 30.06.2008r.
Wnioskiem z dnia 29 listopada 2007r. uzupełnionym pismami z dnia 3 grudnia 2007r. i 6 grudnia 2007r. Pani Z.B. wystąpiła do Starosty B. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej, jako część działki numer 6 położonej w B. przy ulicy [...]. Starosta B. w dniu 5 grudnia 2007r. wszczął postępowanie w sprawie zwrotu części działki ewidencyjnej oznaczonej numerem 6 Następnie pismem z dnia 14 grudnia 2007r. Pan G.B. do akt sprawy załączył pełnomocnictwo z dnia 12 grudnia 2007r. oraz kserokopię mapy zasadniczej, na której kolorem [...] zaznaczony został teren zawnioskowany do zwrotu.
Po przeanalizowania zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych Starosta B. w decyzji z dnia [...] kwietnia 2008r. znak: [...] odmówił zwrotu na rzecz Pani Z.B. części działki ewidencyjnej oznaczonej numerem 6 położonej w B., obręb [...] stanowiącej własność Gminy Miasta B. W uzasadnieniu do swojej decyzji przedstawił szczegółowe ustalenia faktyczne i prawne, i tak stwierdzono, co następuje:
Na podstawie księgi wieczystej numer [...] prowadzonej przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w B. działka ewidencyjna oznaczona numerem 6 o powierzchni 0, 2106 ha stanowi własność gminy B. W myśl art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późniejszymi zmianami) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jego części, jeżeli stosownie do art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Stosownie zaś do art. 137 powołanej ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną, jeżeli:
- 1) pomimo upływu 7 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
- 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
W ocenie organu bezsprzeczne jest, że na zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości tj. działce nr 6 znajduje się infrastruktura techniczna sieci uzbrojenia podziemnego i naziemnego, która była przewidziana w planie realizacyjnym. Na zawnioskowanej do zwrotu terenie znajduje się również pawilon handlowy, a grunt znajdujący się pod budynkiem o powierzchni 0, 0095 ha został wydzierżawiony przez Burmistrza Miasta B. z przeznaczeniem pod obiekt handlowy.
Osiedle mieszkaniowe pod nazwą "[...]" znajduje się na obrzeżach B. i, w odległości około 2, 5 km od centrum miasta i w chwili jego budowy był to teren, na którym właściwie nie rozwijało się w zasadzie budownictwo mieszkaniowe do początku 2000r. Brak było do roku 1993 jakichkolwiek punktów handlowych. Dlatego budowa w tej części miasta w znacznym stopniu ułatwiło życie mieszkańcom tej części B. Dlatego, też organ stwierdził, że dzisiejsze wykorzystanie nieruchomości jest zgodne z celem przejęcia, bowiem w tym miejscu zrealizowano blok mieszkalny, jako jeden z całego kompleksu budynków – oznaczony w planie numerem 2 wraz z całą towarzyszącą mu infrastrukturą. Organ stwierdził, więc, że nie zachodzą przesłanki do zwrotu nieruchomości.
Dnia [...] czerwca 2008r. Wojewoda wydał decyzję o znak: [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późniejszymi zmianami), orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2008r. znak: [...] o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Organ II instancji podkreślił, że konstrukcja z art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami determinuje wykładnię pojęcia "nieruchomość wywłaszczona", zawartego w art. 136 ust.
3. Przez pojęcie to należy rozumieć wyłącznie nabycie prawa rzeczowego w drodze wywłaszczenia sensu stricto, a więc na podstawie indywidualnej i konkretnej decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących przepisów ustaw, regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. Instytucji zwrotu nieruchomości nie można, więc stosować w odniesieniu do nieruchomości nabytych przejętych na podstawie innych tytułów prawnych – w szczególności umów cywilno prawnych jak w przedmiotowej sprawie. Na poparcie tego uzasadnienia organ podał potwierdzające je stanowiska orzecznictwa i doktryny.
Postanowieniem z dnia [...].09.2008r. IISA/Kr 746/08 WSA w Krakowie odrzucił skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2008r. znak: [...]. Skarga kasacyjna na powyższe postanowienie została oddalona.
W dniu 9 listopada 2009r. Pani Z.B. wystąpiła do Starosty Powiatu B. o zwrot działki nr 6 obręb [...] na podstawie art. 136 ust. 1 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późniejszymi zmianami). Wnioskodawczyni podniosła, iż na części działki 6, będącej własności Miasta B. nastąpiła wiosną 2009r. zmiana stanu faktycznego polegająca na likwidacji placu zabaw i przeniesienia go na działkę należącą do Spółdzielni Mieszkaniowej [...] W jej miejsce wybudowano śmietnik i trzepak (obiekty małej architektury). Podniosła również, że działka nr 6 była przeznaczona pod ciągi wodno-kanalizacyjne, gazowe, energetyczne i telekomunikacyjne dla dwóch bloków, wobec tego, że drugi blok nie będzie już wybudowany to część działki 6, która była przeznaczona do przeznaczona do przyłączenia drugiego bloku jest, zdaniem wnioskodawczyni zbędna do realizacji celu wywłaszczenia, dlatego też wystąpiła o jej zwrot.
W odpowiedzi na pismo z dnia 9 listopada 2009r. (data wpływu do Urzędu 13.11.2009r.) w sprawie zwrotu działki ewidencyjnej oznaczonej numerem 6 położonej w B., obręb [...] Starostwo Powiatowe w B. w piśmie znak: [...] stwierdziło, że sprawa zwrotu nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela została już rozstrzygnięta i zakończona ostateczną decyzją i brak podstaw by podejmować nowe postępowanie. Zmiana stanu faktycznego polegająca na likwidacji przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...] placu zabaw i przeniesienia go na własną działkę (oznaczenie 7) nie stanowi podstawy do ponownego rozpatrzenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2010r. nr [...] odmawiającą zwrotu części działki ewidencyjnej nr 6 położonej w B. obręb [...].
Następnie, uwzględniając wytyczne Wojewody, decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 roku ([...]), Starosta B. po merytorycznym rozpoznaniu sprawy, ponownie orzekł o odmowie zwrotu na rzecz Pani Z.B. części działki ewidencyjnej nr 6 położonej w B., obręb [...], stanowiącej własność Gminy Miasta B. Po rozpoznaniu odwołania Z.B. decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2010r., Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję Starosty B. z dnia [...] sierpnia 2010 roku [...] i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W swoim uzasadnieniu zwrócił uwagę na bezprzedmiotowość postępowania przed organem I instancji, spowodowaną okolicznością, iż sprawa ta była już zakończona ostateczną decyzją, a ponowne wydanie decyzji przez organ I instancji byłoby obarczone wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Wojewody z dnia 25 grudnia 2010r. (nr [...]) skarżąca domagała się jej uchylenia i zasądzenia zwrotu wskazanych w załączniku nr 1 części nieruchomości 6 obręb [...] w B. na rzecz poprzedniego właściciela. Skarżąca zarzucała, że decyzja zawiera: niezgodne z prawdą, błędne twierdzenie, iż na działce 6 nie zaszły zmiana stanu faktycznego i prawnego; niezgodne z prawem wyłączenie działania art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z dnia 2004r. Nr 261 poz. 2603 z późniejszymi zmianami); nieuprawnione powoływanie się na orzeczenie Sądu z dnia 11.09.2008r. sygn. IISA/Kr 746/08.
Zdaniem skarżącej niewątpliwie zaszła zmiana stanu faktycznego, gdyż zlikwidowano plac zabaw, a na jego miejscu znajduje się obecnie śmietnik i trzepak. Strona Skarżąca podniosła zmianę stanu prawnego spornej części działki nr 6, gdyż zawarto umowę najmu terenu określonego powyżej między Spółdzielnią [...], a Gminą Miasto B. Poprzednio takiej umowy nie było, więc władzę właścicielską nad sporną częścią działki sprawowała Gmina Miasto B. w osobie Burmistrza, a po zawarciu umowy najmu władzę właścicielską sprawuje Spółdzielnia [...] reprezentowana przez Prezesa Spółdzielni. Umowa najmu została następnie wypowiedziana, a mimo tego śmietnik i trzepak stoją dalej na działce 6, które to zostały wybudowane przez Spółdzielnie [...]. Twierdzeniom strony skarżącej dowodzą załączniki do skargi nr [...]
Strona skarżąca zażądała zwrotu części działki 6, bo jest ona zbędne do realizacji celu wywłaszczenia lub z celem niezgodna, na podstawie art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z dnia 2004r. Nr 261 poz. 2603 z późniejszymi zmianami). Strona skarżąca podniosła również, że w poprzedniej sprawie z dnia 11 września 2008r. orzeczenie Sądu zapadło bez merytorycznego rozpatrzenia sprawy, gdyż zarówno orzeczenie WSA jak i złożona kasacja nie odnosiły się do meritum sprawy, a jedynie do niezawinionych w ocenie skarżącej uchybień formalnych. Dlatego zdaniem skarżącej sprawa się nie odbyła, więc organ II instancji niezasadnie powołał się na orzeczenie Sądu z dnia 11.09.2008r. sygn. IISA/Kr 746/08.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że przedmiotowa sprawa została już rozstrzygnięta i zakończona ostateczną decyzją.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a." sądy administracyjne są powołane do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., a orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zarzuty w niej podniesione są nieuzasadnione.
Decyzja Wojewody z dnia [...].06.2008r. znak: [...], która została kolejno zaskarżona do WSA i skargą kasacyjną do NSA jest niewątpliwie decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 k.p.a. ustanawiającym zasadę ogólną – trwałości decyzji ostatecznych. Należy zwrócić uwagę, iż zgodnie z tą zasadą uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w KPA lub w ustawach szczególnych. Trwałość decyzji nie może jednakże być utożsamiana z jej bezwzględną niewzruszalnością, gdyż ostateczna decyzja może zostać wzruszona w jednym z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego.
Należy tu wskazać przede wszystkim: postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego i postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Mamy, więc tu do czynienia z domniemaniem mocy obowiązującej decyzji do czasu, aż w odpowiednim postępowaniu dojdzie do wydania nowej decyzji, która pozbawi decyzję ostateczną całkowicie lub częściowo mocy obowiązującej.
Dlatego, też w sprawie będącej przedmiotem skargi organ II instancji postąpił słusznie uchylając decyzję i umarzając postępowanie przed organem I instancji. Decyzja z dnia [...] sierpnia 2010r. nr [...] dotyczyła sprawy rozstrzygniętej już wcześniej decyzją ostateczną. Wydanie w tej samej sprawie decyzji rozstrzygającej sprawę, co do istoty, narusza bowiem ustanowiony, dotychczasową decyzją stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). W takim wypadku organ umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Należy w tym miejscu podkreślić, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego występuje w przypadku braku któregokolwiek z elementów konstrukcyjnych przedmiot postępowania. "Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy" – tak NSA w wyroku z 18.04.1995r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996, Nr 2, poz.
80. W niniejszej sprawie mamy z całą pewnością do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania, gdyż sprawa była już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, a żądanie skarżącej wyrażone w piśmie z dniu 9 listopada 2009r. nie może być uznane za np. żądanie wznowienia postępowania, czy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej.
Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p. p. s. a.