Uzasadnienie
Uzasadnienie:
Decyzją z dnia 17 sierpnia 2012 r. ([...]) na podstawie art. 143, 144, 145, 146, 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., poz. 102, nr 651 ze zm.) Wójt Gminy [...] ustalił z urzędu dla K. P. jednorazową opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako dz. ewid. nr [...], wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej sieci kanalizacyjnej - w wysokości 4 477,44 zł.
Decyzją z dnia 23 października 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] opisana decyzję uchyliło i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Kolegium wskazało na wady sporządzonego operatu szacunkowego, a także na braki w zakresie zgromadzonej dokumentacji, w szczególności w zakresie zawiadomienia Inspektora Nadzoru Budowlanego o zakończeniu budowy, informacji o braku sprzeciwu. Dane te konieczne są dla ustalenia, czy ustalenie opłaty nastąpiło w terminie 3 lat od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń kanalizacji. Wedle Kolegium stworzenie tych warunków następuje wówczas, kiedy organ nadzoru budowlanego w terminie 21 dni od daty zawiadomienia o zakończeniu budowy nie zgłosi sprzeciwu.
Decyzją z dnia 4 kwietnia 2013 r. ([...]) na podstawie art. 143, 144, 145, 146, 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., poz. 102, nr 651 ze zm.) oraz art. 104§1 i 107 kpa w zw. z §3 Uchwały Rady Gminy Zielonki Nr IX/59/2007 z dnia 21 czerwca 2007 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego Nr 625, poz. 4142 z dnia 28 sierpnia 2007 r. Wójt Gminy Zielonki ustalił z urzędu dla K. P. jednorazową opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako dz. ewid. nr [...] wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej sieci kanalizacyjnej w wysokości 4209,28 zł.
Decyzją z dnia 4 lipca 2013 r. ([...]) na podstawie art. 144 ust. 1, art. 145, 146, 148 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 138 §1 pkt 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy ww. decyzję. Kolegium przyjęło, że wykonany na ponowne zlecenie organu I instancji operat szacunkowy jest prawidłowy. Stwierdziło też Kolegium, że do akt dołączono "zawiadomienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 lipca 2011 r. informujące o zakończeniu budowy kanalizacji", zatem datę tę uznać należy za datę stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do sieci.
Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2013 r. (II SA/Kr 1164/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję z dnia 4 lipca 2013 r. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Sąd wskazał, że stanowiący podstawowy dowód w sprawie operat nie jest prawidłowy w szczególności przez to, że nie zawiera danych pozwalających na zidentyfikowanie nieruchomości przyjętych do porównań, a przez to wymyka się spod kontroli i oceny. Takiej oceny organy nie dokonały ograniczając się do cytowania fragmentów operatu. Jednocześnie Sąd stwierdził, że pozostałe zarzuty skargi nie są uzasadnione: dotyczy to wpływu projektowanej drogi na wartość nieruchomości, sytuacji majątkowej skarżącego, wyłączenia pracownika organu.
Decyzją z dnia 11 lipca 2014 r. ([...]) na podstawie art. 143, 144, 145, 146, 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 104 §1 kpa w zw. z §3 Uchwały Rady Gminy Zielonki nr IX/59/2007 z dnia 21 czerwca 2007 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego nr 625, poz. 4142 z dnia 28 sierpnia 2007 r. Wójt Gminy Zielonki ustalił z urzędu dla K. P. jednorazową opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako dz. nr [...] wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej sieci kanalizacyjnej w wysokości 4 077,12 zł.
Wójt Giny Zielonki podał co następuje:
Zgodnie z art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, właściciele uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. K. P. jest właścicielem nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...] widnieje K. P. w udziale 1/1.
Operatem szacunkowym z dnia 31 maja 2014 r. określono wzrost wartości nieruchomości składającej się z działki nr [...], wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej sieci kanalizacyjnej. Operat ten sporządzony został przy uwzględnieniu uwag Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 grudnia 2013 r. (II SA/Kr 1164/13).
Rzeczoznawca wykazał wpływ kanalizacji sanitarnej na wartość nieruchomości. Nie budzą wątpliwości źródła danych merytorycznych, na podstawie których biegły dokonał wyceny. Z przeprowadzonej analizy transakcji dla obszaru gminy Zielonki wynika, iż zauważalny jest wpływ kanalizacji sanitarnej na wartość działek budowlanych. Analizie poddano rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych sprzedawanych w całości jako przedmiot prawa własności z obszaru gminy Zielonki. Okres badania cen został przyjęty od 2012 r. Charakterystyka nieruchomości porównawczych została zamieszczona o w załączniku nr 2 i nr 3 do operatu.
Wartość nieruchomości dz. nr [...] z uwzględnieniem uzbrojenia w kanalizację sanitarną została oszacowana na kwotę 289 636 zł, natomiast bez uwzględnienia uzbrojenia w kanalizację sanitarną na kwotę 276 895 zł., w związku z czym wzrost wartości nieruchomości wyniósł 12 741 zł. Wycena została sporządzona wg stanu nieruchomości na dzień 13 lipca 2011 r., oraz poziomu cen na maj 2014 r. Oszacowane wartości rynkowe nie uwzględniają części składowych gruntu. W § 3 Uchwały Rady Gminy Zielonki Nr 1X759/2007 z dnia 21 czerwca 2007r. określono stawkę procentową jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami w wysokości 32% wzrostu wartości nieruchomości, co z kwoty 12 741 zł, daje 4 077,12 zł
Zostały spełnione wszystkie warunki umożliwiające ustalenie opłaty adiacenckiej: w dniu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej sieci kanalizacyjnej tj. 13 lipca 2011 r. obowiązywała uchwała Rady Gminy określająca wysokość stawki opłaty adiacenckiej (Uchwała nr IX/59/2007 z dnia 21 czerwca 2007 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej); sieć kanalizacyjna została wybudowana ze środków budżetu gminy Zieloni przy udziale budżetu Unii Europejskiej w ramach Programu Infrastruktura i Środowisko; właściciel nieruchomości może korzystać z wybudowanych urządzeń; nieruchomość nie jest przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele rolne ani leśne; nastąpił wzrost wartości nieruchomości wskutek wybudowania kanalizacji sanitarnej wykazany w operacie szacunkowym z dnia 31 maja 2014 r.
Od powyższej decyzji K. P. złożył odwołanie, podnosząc, że decyzja została wydana po 3-letnim terminie, w którym organ administracji może ustalić opłatę adiacencką. Nie jest bowiem prawdą twierdzenie organu I instancji, że dniem, w którym gmina Zielonki stworzyła warunki do przyłączenia m. in. przedmiotowej nieruchomości do gminnej sieci kanalizacyjnej jest 13 lipca 2011 r.
Podał odwołujący się, że umowę o zaopatrzenie w wodę o doprowadzenie ścieków zawarł z Przedsiębiorstwem [...] w Z. sp. z o. o. dnia 28 lipca 2010 r. i od tej daty korzysta z kanalizacji. K. P. zakwestionował nadto operat szacunkowy i wskazaną w nim wycenę nieruchomości. Podał, że wartość sąsiadującej nieruchomości została oszacowana dwukrotnie niżej.
Decyzją z dnia 25 sierpnia 2014 r. ([...]) na podstawie art. 144 ust. 1 i art. 146 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518) w z art. 153 ppsa oraz art. 138 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy podał, co następuje:
Na terenie Gminy Zielonki została wykonana inwestycja polegająca na budowie sieci kanalizacyjnej w miejscowości [...], w ramach realizacji zadania: "Ochrona zlewni rzeki Prądnik - projekt i realizacja kanalizacji II etap", co potwierdza zawiadomienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 13 lipca 2011 r. Zatem dzień 13 lipca 2011 r. należało uznać jako datę, w której stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej i ustalenie to zostało zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 4 grudnia 2013 r. (II SA/Kr 1164/13). Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych trzyletni termin o którym mowa w art. 145 ust. 2 ugn dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (por. I OPS 4/09, II SA/Sz 631/13).
W rozpatrywanej sprawie trzyletni termin do ustalenia opłaty adiacenckiej upływał z dniem 13 lipca 2014 r., a decyzja organu I instancji została podjęta 11 lipca 2014 r.
Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej ustalona została § 3 uchwały Rady Gminy Zielonki z dnia 21 czerwca 2007 r. nr IX/59/2007 na 32% różnicy pomiędzy wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem tych urządzeń, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu.
W ocenie Kolegium, rzeczoznawca majątkowy dokonał trafnego wyboru podejścia (porównawczego) oraz metody (korygowania ceny średniej). W przedstawionej wycenie porównano reprezentatywną dla lokalnego rynku grupę nieruchomości. Dla dokonania porównania rzeczoznawca przedstawił ceny dwóch grup nieruchomości reprezentatywnych (próbkę reprezentatywną), występujących na lokalnym rynku w okresie badania cen, czyli od 2012 r. do 2014 r., przy czym były to grupy nieruchomości uzbrojonych w kanalizację sanitarną oraz tej kanalizacji pozbawione. Jako "rynek lokalny" określono natomiast teren Gminy Zielonki, ze szczególnym uwzględnieniem miejscowości [...] i miejscowości sąsiednich, gdzie w okresie dwuletnim zanotowano blisko 200 transakcji nieruchomościami niezabudowanymi budowlanymi, a średnia cena z tego okresu dla całej gminy wyniosła ok. 170 zł za 1 m² powierzchni. W operacie wskazano również, że analizie poddano próbkę reprezentatywną 24 transakcji z rynku lokalnego, a do bezpośredniej analizy odrzucono działki o cenach skrajnych.
Ponadto, transakcję ograniczono do działek porównywalnych z przedmiotem wyceny, czyli do działek o przeznaczeniu mieszkalnym jednorodzinnym i o znaczącej przewadze przeznaczenia mieszkalnego jednorodzinnego oraz do działek o porównywalnej powierzchni tj. przekraczających 1000 m2, z tym że transakcji takimi nieruchomościami zanotowano relatywne mało na terenie [...] i bezpośredniego sąsiedztwa. Dlatego też dla uzyskania reprezentatywnej próbki odniesiono się do całego rynku lokalnego, czyli do terenu Gminy Zielonki. Potwierdzeniem tego są tabele znajdujące się w pkt. 8 operatu –określenie wartości rynkowej nieruchomości, w których ujęto: miejscowości położenia nieruchomości, ich oznaczenie i powierzchnię, daty transakcji oraz cenę 1 m².
Z powyższego wynika, że spełniony został wymóg "podobieństwa" nieruchomości będącej przedmiotem wyceny z nieruchomościami, które były przedmiotem obrotu rynkowego (§ 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego) co jednak nie oznacza, że nieruchomości te muszą jednocześnie charakteryzować się cechami identycznymi z nieruchomością wycenianą. Otrzymana wartość rynkowa stanowi natomiast korektę ceny średniej, obliczonej na podstawie próbki reprezentatywnej.
Stosując odpowiednie współczynniki korygujące z uwagi na cechy działek porównawczych i działki wycenianej, rzeczoznawca majątkowy ustalił wartość przedmiotowej nieruchomości, bez uwzględniania sieci kanalizacji sanitarnej oraz z uwzględnieniem tej sieci odpowiednio na kwotę 276.895 zł i 289.636 zł. W rezultacie, wycena działki nr [...] położonej w [...], może stanowić podstawę do naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości, spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Wobec zaś faktu, że wzrost wartości działki nr [...] wyniósł kwotę 12.741 zł, to przy zastosowaniu 32% stawki, wynikającej z uchwały Rady Gminy Zielonki z dnia 21 czerwca 2007 r. opłata adiacencka została naliczona w prawidłowej wysokości 4.077,12 zł.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego przeprowadzenia przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny działki sąsiedniej nr [...] na kwotę 74 zł za 1 m² wyjaśnił organ, że przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej jest określenie w drodze operatu szacunkowego – wartości konkretnej nieruchomości, w przedmiotowej sprawie działki nr [...] w [...], a nie np. działek sąsiednich, czy w ogóle całego terenu miejscowości [...].
Na powyższe rozstrzygnięcie K. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Powtórzył skarżący argumenty podnoszone w odwołaniu od decyzji organu I instancji, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana po upływie 3 letniego terminu, gdyż decyzję "uważa się za podjętą dopiero w chwili jej otrzymania przez stronę". Podniósł, że niezrozumiałe są dla niego wyjaśnienia organu odwoławczego, dotyczące zarzutów wadliwości operatu szacunkowego i dokonanej w nim wyceny działki.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.
Wynik tak przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji jest negatywny.
Zgodnie z art. 145 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DZ.U. 2014/518) wójt może ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy określająca stawki opłaty adiacenckiej.
Jest niewątpliwe, że termin określony w/w przepisem jest terminem prawa materialnego, nie podlega więc ani skracaniu, ani wydłużaniu. Jego upływ oznacza, że kompetencje organu do wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką wygasają. Decyzja zatem wydana po tym terminie jest decyzją obarczoną istotną wadą. Taki wypadek zachodzi w rozpoznawanej sprawie.
Początkowa data biegu trzyletniego terminu w każdej sprawie winna być ustalana indywidualnie. Zależeć ona bowiem może od rodzaju i trybu realizowanej inwestycji. Dlatego przepis art. 148b ustawy o gospodarce nieruchomościami nakazuje ustalanie stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunków do korzystania z wybudowanej drogi na podstawie odrębnych przepisów. To zatem przepisy ustaw i rozporządzeń regulujących realizację poszczególnych urządzeń, decydują zarówno o fakcie, jak i o dacie "stworzenia warunków" o jakich mowa. Chodzi przy tym o stworzenie takich warunków, które umożliwiają korzystanie z nowej infrastruktury w sposób legalny. W przypadku urządzeń kanalizacyjnych, datą stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, nie jest – jak chce tego skarżący - data odbioru robót, ale data skutecznego ich zgłoszenia do użytkowania.
Decydujące znaczenie ma bowiem nie protokolarny odbiór, lecz rzeczywista, legalna możliwość podłączenia nieruchomości do określonych urządzeń. Do czasu zgłoszenia do użytkowania urządzenie to nie mogło funkcjonować, a korzystanie z niego byłoby nielegalne, co wynika jednoznacznie z treści art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego (tak w wyrokach NSA z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. I OSK 398/10, z dnia 3 listopada 2011 r. I OSK 1921/10).
Wbrew ustaleniom organów datą "stworzenia warunków" nie jest dzień 13 lipca 2011 r. Pismo z tej daty, nazwane przez SKO "zawiadomieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K." jest jedynie pochodzącą od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. informacją o tym, że obiekty budowlane objęte zawiadomieniem o zakończeniu robót budowlanych z dnia 17 czerwca 2011 r. zostają bez sprzeciwu przyjęte do użytkowania. Samo zawiadomienie o zakończeniu robót kierowane przez inwestora do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nosi datę 15 czerwca 2011r., oraz prezentatę organu z dnia 17 czerwca 2011 r. W terminie 21 dni od tej ostatnio wymienionej daty, organ nadzoru budowlanego nie wydał decyzji o sprzeciwie, co oznacza, że zawiadomienie o zakończeniu robót było skuteczne. Rzecz w tym, że termin ten upłynął z dniem 8 lipca 2011 r. To właśnie pierwszego dnia po tej dacie tj. z dniem 9 lipca 2011 r., a nie – jak przyjmują organy – z dniem 13 lipca 2011 r., stworzone zostały warunki do legalnego przyłączenia nieruchomości do kanalizacji. Dzień 13 lipca 2011 r. jest jedynie datą pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. potwierdzającego, że decyzja o sprzeciwie nie została wydana.
Liczony od dnia 9 lipca 2011 r. termin trzyletni upływał z dniem 9 lipca 2014 r. Ustalenie zatem (w drodze decyzji) opłaty adiacenckiej w dniu 11 lipca 2014 nastąpiło z istotnym naruszeniem przepisu prawa materialnego tj. przepisu art. 145 ust. 2 w zw. z art. 148b ust. 1 ustawy 21 sierpnia 1997 r. om gospodarce nieruchomościami.
Prawdą jest, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 grudnia 2013 r. II SA/Kr 1164/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zakwestionował przyjętej przez organy daty początkowej biegu trzyletniego terminu. W rzeczywistości Sąd na temat tego terminu nie wypowiedział się w ogóle, a milczenie to nie jest jednoznaczne z wiążącą organy oceną prawną lub wskazaniem do dalszego postępowanie, o jakich mowa w art.153 ustawy ppsa. Rozważania Sądu dotyczyły prawidłowości operatu szacunkowego, a uwaga o niezasadności pozostałych zarzutów nawiązywała do treści skargi. W skardze tej zaś zarzut dotyczący liczenia terminu nie był podnoszony. W dniu 4 grudnia 2013 r. zresztą problem wygaśnięcia kompetencji organu nie był jeszcze aktualny.
Wobec konieczności uchylenia decyzji organów obu instancji z powodu opisanego powyżej naruszenia, zbędna pozostaje ocena zarzutów skargi odnoszących się do nieprawidłowej wyceny nieruchomości. Na marginesie jedynie zauważyć można, że zupełne pominięcie w ocenie materiału dowodowego wskazywanych przez skarżącego w odwołaniu okoliczności związanych z wyceną działki sąsiedniej nie było prawidłowe. Tak drastycznej różnicy w cenie sąsiadujących nieruchomości nie można skwitować stwierdzeniem, że nieruchomości te stanowią przedmioty odrębnych postępowań.
Wyrok wydano na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a w zw. z art. 135 ppsa. O zakazie wykonywania decyzji orzeczono na podstawie art., 152, a o kosztach postępowania na podstawie art.200 w/w ustawy.