Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał S. W., jako inwestorowi, rozbiórkę obiektu znajdującego się na działce nr [...] w P., stanowiącego budowlę w skład które wchodzą warstwy podbudowy wykonane z pospóły i tłucznia dolomitowego o grubości warstw 15 cm i ok. 30-35 cm ułożone po uprzednim wybraniu warstwy gruntu rodzimego na głębokości od 50 do 60 cm. Wymiary warstw określono jako: długość warstwy pospóły - 29 m, długość warstwy tłucznia dolomitowego - 18,5 m, szerokość obu warstw - 10,30 m.
W uzasadnieniu decyzji podano, że S. W., syn właścicielki, w dniach [...]-[...] marca 2002 r. wykonał opisany w decyzji obiekt bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Obiekt ten - po myśli art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - jest budowlą, której wzniesienie nie jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W tej sytuacji zastosowanie ma przepis art. 48 Prawa budowlanego. Zastrzegł organ, że "po wykonaniu nakazanych czynności, pozostały po usunięciu warstw podbudowy wykop należy wyrównać z ziemią do wysokości poziomu terenu przylegającego, jako że wykop stanowi również element składowy budowli". Stwierdził też organ, że orzeczony obowiązek "obciąża inwestora - art. 52 ustawy Prawo budowlane, na jego koszt, jako podmiotu, który swym działaniem wyczerpał znamiona czynu określonego w przepisie art. 48".
W odwołaniu od tej decyzji S. W. stwierdził, że decyzja jest dla niego niezrozumiała, ponieważ nie jest on ani inwestorem, ani właścicielem działki, ani też nie posiada własnej firmy, nie wykonywał też żadnego obiektu budowlanego.
Decyzją z dnia 28 maja 2003 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 paragraf l pkt l kpa decyzje organu I instancji utrzymał w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do charakteru przedmiotowego obiektu. Zwrócił przy tym uwagę na fakt, że zawarte w art. 3 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wyliczenie ma charakter przykładowy. Co do zarzutu odwołania stwierdził, że "w protokole z czynności kontrolnych z dnia 29 marca 2002 r. zawarty jest literalny zapis iż P. S. W. jest inwestorem wykonanej podbudowy co potwierdził podpisem złożonym pod protokołem".
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego S. W. podniósł, że dopiero w fazie wydawania decyzji organ uznał go za stronę postępowania. Adresatem wszystkich wcześniejszych czynności organu tj. zawiadomienia o wszczęciu postępowania, sprostowania tego zawiadomienia, zawiadomienia o zakończeniu postępowania, postanowienia o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy, była M. W. - matka skarżącego i właścicielka działki. W ten sposób naruszono przepisy kpa dotyczące stron postępowania i ich praw. Niezależnie od tego wadliwie wskazano osobę skarżącego jako inwestora. Faktem jest, że skarżący podpisał protokół kontroli /mającej miejsce przed wszczęciem postępowania/, bo był przy tej kontroli obecny, a podpis stanowił tylko potwierdzenie tej obecności.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi powtarzając motywy swego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
W związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. ustaw: z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na podstawie art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów ustawy ostatnio wymienionej /w skrócie - ppsa/.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 10 paragraf l kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przepis ten, statuujący jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, został ewidentnie przez organy naruszony.
W aktach sprawy znajduje się protokół "kontroli" przeprowadzonej w dniu 29 marca 2002 r. na skutek interwencji sąsiada. W protokole odnotowano obecność M. W. określając ją jako właściciela nieruchomości i obecność S. W. określając go jako inwestora. Dalej w protokole zawarto opis inwestycji, stwierdzono, że "wykonano" ją w dniach [...] - [...] marca 2002 r. bez decyzji o pozwoleniu na budowę ani bez zgłoszenia. Dalej odnotowano, że "inwestor oświadcza, że dokona likwidacji wykonanych warstw i przywróci stan poprzedni do dnia [...] kwietnia 2002 r.". Pod opisanym protokołem widnieją podpisy M. W. i S. W..
Kolejna czynność została podjęta przez organ /również w związku z interwencją właściciela sąsiedniej nieruchomości/ w dniu [...] kwietnia 2002 r. W przeprowadzonych wówczas oględzinach uczestniczył S. W., który oświadczył, że "zobowiązanie z dnia [...] marca 2002 r. nie zostało wykonane dlatego, że wykonany wykop uwidocznił ślady przeciekania gnojowicy z terenu działki sąsiada..".
Dopiero w dniu [...] czerwca 2002 r. organ podjął czynności o charakterze procesowym, nawiązujące do przeprowadzonych "kontroli". W tymże dniu organ sporządził aż trzy dokumenty: zawiadomienie o wszczęciu w dniu [...] marca 2002 r. postępowania w sprawie, zawiadomienie o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i możliwości zapoznania się z materiałami sprawy, oraz postanowienie określające, w oparciu o przepis art. 36 paragraf l kpa, termin załatwienia sprawy do dnia [...] lipca 2002 r. Wszystkie trzy dokumenty zostały skierowane do M. W., jej też doręczono sporządzone dnia następnego pismo prostujące co do przedmiotu treść zawiadomienia o wszczęciu postępowania. W żadnym z tych pism nie wskazano natomiast osoby skarżącego.
O nadanym przez organ statusie strony postępowania administracyjnego, i to mającego się toczyć od [...] marca 2002 r. skarżący dowiedział się dopiero z treści doręczonej mu decyzji pierwszoinstancyjnej.
Opisanymi działaniami organ pozbawił skarżącego możliwości udziału w sprawie, w szczególności zaś możliwości przedstawiania własnego stanowiska i jego argumentacji. Takiej możliwości nie stworzono podczas dwukrotnych oględzin, bo przecież wówczas informacja o tym czy i jakie postępowanie się toczy, a przede wszystkim kto w nim uczestniczy, nie była jeszcze ujawniona. W tej sytuacji czynienie istotnych w sprawie ustaleń na podstawie treści odnotowanych w protokołach oględzin za działanie prawidłowe uznane być nie może. Zwrócić przy tym należy uwagę, że w protokole z dnia [...] marca 2002 r. mającym stanowić zasadniczy dowód, nie tylko opisano stan faktyczny na gruncie, ale także określono skarżącego mianem inwestora i podano daty i warunki wykonania obiektu bez wskazania, od kogo te dane pochodzą. Z całą pewnością same oględziny tego rodzaju informacji dostarczyć nie mogły, ale przecież ich "bezosobowa" forma nie może stanowić usprawiedliwienia dla przypisywania źródła w sposób dowolny.
Złożenie przez S. W. podpisu pod tak sporządzonym protokołem wcale nie musiało oznaczać samo w sobie akceptacji wszystkich zawartych w protokole danych. Nie można też było oczekiwać, że swój status S. W. wywiedzie z samego faktu udostępnienia mu akt do wglądu /co rzeczywiście miało miejsce w dniu [...] czerwca 2002 r./.
Obecność danej osoby przy czynnościach "kontrolnych" organu nie oznacza, że osoba ta automatycznie ma stać się stroną postępowania. Realizacja zasady określonej w art. 10 kpa oznacza przede wszystkim zapewnienie stronie świadomości uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym o określonym przedmiocie. Szczególne zaś znaczenie ma to w tych sprawach, w których postępowanie wszczynane jest z urzędu, a wskazanie osoby mającej być adresatem decyzji nakładającej obowiązek wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.
Tak wadliwie przeprowadzone postępowanie pierwszoinstancyjne organ odwoławczy zaakceptował w całości, samodzielnie nie przeprowadzając żadnego postępowania uzupełniającego.
Ostatecznie stwierdzić trzeba, że naruszając w opisany sposób przepis art. 10 kpa, organy obu instancji pozbawiły skarżącego możliwości udziału w postępowaniu. Taka sytuacja odpowiada zaś przesłance wznowieniowej określonej przepisem art. 145 paragraf l pkt 4 kpa. Wobec powyższego decyzje tych organów, na podstawie art. 145 paragraf l pkt l b, w zw. z art. 135 ppsa należało uchylić. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.