Uzasadnienie
Do wyroku z dnia 22 maja 2019 r
Starosta [...] decyzją z dnia 30 marca 2015 r. na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w punkcie 1 zaskarżonej decyzji odmówił spadkobiercom poprzednich właścicieli nieruchomości zwrotu części działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] w granicach działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] oraz w punkcie 2 zaskarżonej decyzji umorzył, jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zwrotu części działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] w granicach działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] prowadzonego z wniosku I. C., M. C., K. N., J. N. i B. N., ponieważ pismem z dnia 18 kwietnia 2006 r. wycofali swoje wnioski o zwrot przedmiotowej nieruchomości.
Po rozpoznaniu odwołania K. C. Wojewoda decyzją z dnia 16 lutego 2016r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia 30 marca 2015 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Wojewoda podzielił ustalenia, co do zaistnienia przesłanek z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także o konieczności umorzenia postępowania w zakresie, w jakim wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został cofnięty, jednakże stwierdził uchybienia proceduralne, które spowodowały konieczność wydania decyzji kasatoryjnej. Organ I instancji doręczył, bowiem decyzję W. G., która zmarła w 2010 roku. Zdaniem Wojewody zachodzi konieczność ustalenia jej następców prawnych i doręczenia im decyzji organu I instancji, którą - poza tym uchybieniem - ocenił, jako prawidłową.
Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. C..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 28 września 2016 r., sygn. II SA/Kr 411/16 oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ postąpił w niniejszej sprawie prawidłowo, uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Nie ulega kwestii, że w postępowaniu powinni brać udział wszyscy współużytkownicy wieczyści działki nr [...] obr.[...]. Jak wynika z akt postępowania, W. G. (zamieszkała przy [...]) była współużytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości i zaczęto jej doręczać korespondencję w sprawie od grudnia 2014r. Decyzja organu I instancji zapadła w dniu 30 marca 2015r. i przy jej doręczeniu pojawiła się informacja, że W. G. nie żyje. Organ odwoławczy na podstawie aktu zgonu ustalił zaś, że śmierć miała miejsce w dniu 29 kwietnia 2010r., a zatem na długo przed wydaniem decyzji (oraz na długo przed pierwszym doręczeniem korespondencji na adres wymienionej, która notabene powracała z relacją, że nie podjęto jej w terminie)). W tej sytuacji niewątpliwie w postępowaniu przed organem I instancji winni wziąć udział następcy prawni W. G. od początku, to jest od momentu, kiedy organ zdecydował się poszerzyć krąg uczestników o współużytkowników wieczystych, w miejsce W. G., która już wówczas nie żyła.
Ponadto WSA w Krakowie stwierdził, że prawidłowo organ odwoławczy stwierdził, że niezależnie od tego, kiedy został złożony wniosek skarżącej, do niniejszego postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie, bowiem z art. 233 u.g.n. sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tejże ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów.
W ocenie Sądu rację ma też organ, gdy twierdzi, że zgodnie z obowiązującym od 1 stycznia 1998 r. przepisem art. 229 u.g.n., roszczenie o którym mowa art. 136 ust. 3 (co do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości) nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie powołanej ustawy tj. 1 stycznia 1998 r. nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W niniejszej sprawie taka sytuacja zachodzi, albowiem prawo użytkowania wieczystego działek nr [...] i nr [...], dz. adm. [...], które utworzyły działkę nr [...], która wraz z innymi działkami utworzyła działkę nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], zostało ustanowione przez Powiatową Radę Narodową m. K. w imieniu Skarbu Państwa na rzecz Spółdzielni Budowlano Mieszkaniowej " [...] w K. umową użytkowania wieczystego Rep A Nr II [...] z dnia 11 maja 1970 r. (k. 501, T.III akt adm.), ujawnioną w księdze wieczystej w dniu 13 maja 1970 r. Mając powyższe na uwadze, słusznie organ odwoławczy podkreślił, iż prawo użytkowania wieczystego na działce nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] w granicach działki nr [...] powstało przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami tj. przed 1 stycznia 1998 r.
Następnie decyzją z dnia 31 lipca 2017 r. znak [...] Starosta [...] orzekł:
- 1) w pkt 1 - o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej, jako część działki nr [...], obr. [...]. jedn. ewid. [...] m. K., w granicach działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. Śródmieście m. K., na rzecz: K. C., W. W., T. Z. i C. M., oraz
- 2) w pkt 2 - o umorzeniu, jako bezprzedmiotowego, postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., w granicach działki nr [...]. obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., prowadzonego z wniosku: I. C., M. C., K. N., J. N. i B. N..
Odwołanie od tej decyzji złożyła K. C. działająca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik C. M.. Wobec wątpliwości dotyczących zakresu ww. odwołania, Wydział Skarbu Państwa i Nieruchomości [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. skierował do K. C. pismo z prośbą o wyjaśnienia, czy złożone przez nią odwołanie dotyczy całości, czy tylko punktu l decyzji Starosty [...] z dnia 31 lipca 2017 r. Pismem z dnia 11 września 2017 r. K. C. wyjaśniła, iż jej odwołanie z dnia 16 sierpnia 2017 r. dotyczy całości ww. decyzji Starosty [...]. Wobec powyższego, pismem z dnia 14 września 2017 r. zwrócono się do K. C. z prośbą o przesłanie (dołączenia do akt) pełnomocnictw udzielonych przez: I. C., M. C., K. N., J. N. i B. N.. Stosowne pełnomocnictwa zostały dołączone do akt przedmiotowej sprawy. W odwołaniu zakwestionowano przeznaczenie spornej nieruchomości, użytkowanej obecnie jako prywatny, zamknięty ogródek.
Ponadto pismem z dnia 11 września 2017 r. wskazano, iż informacja decyzji [...] z dnia 31 lipca 2017 r. o wycofaniu wniosku o zwrot przez: I. C.. M. C., J. N., K. N. i B. N. – "to efekt nieporozumienia".
Wojewoda decyzją z dnia 9 października 2017 r., znak [...]
- I. utrzymał w mocy punkt l zaskarżonej decyzji Starosty [...] z dnia 31 lipca 2017 r. znak [...];
- II. uchylił w całości punkt 2 zaskarżonej decyzji Starosty [...] z dnia 31 lipca 2017 r. znak [...] i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest sprawa zwrotu nieruchomości oznaczonej, jako cześć działki nr [...] obr. [...]. jedn. ewid. [...] m. K., w granicach działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K. - w trybie art. 136 i następne ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej: "u.g.n.").
W uzasadnieniu decyzji streszczono dotychczasowe postępowanie, a następnie stwierdzono, że zaskarżoną obecnie decyzję Starosty [...] z dnia 31 lipca 2017 r. znak [...] w zakresie punktu l należało utrzymać w mocy, gdyż jest on zgodny z obowiązującymi przepisami prawa i ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych.
Jak wynika z akt sprawy, działki nr: [...] i nr [...] obr. [...] zostały nabyte przez Skarb Państwa umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 12 grudnia 1969 r. Rep. A nr I [...] z przeznaczeniem pod budowę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K..
W dniu wywłaszczenia ww. działki stanowiły współwłasność: M. J., K. C., E. M., Zofii M. i W. K..
Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż K. C., W. W., T. Z., C. M., I. C., M. C., K. N., J. N. i B. N. są osobami: uprawnionymi do żądania zwrotu przedmiotowej nieruchomości, gdyż są oni byli współwłaścicielami wywłaszczonej nieruchomości lub ich spadkobiercami.
W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż działki nr [...] i nr [...] obr. [...] utworzyły działkę nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K.. która następnie wraz z innymi działkami utworzyła działkę nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K..
Zgodnie z art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.
Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego umową użytkowania wieczystego zawartą w formie aktu notarialnego Rep. A II Nr [...] z dnia 11 maja 1970 r., nieruchomość oznaczona m.in. jako działki nr [...] i nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., została oddane w użytkowanie wieczyste Zjednoczonej Spółdzielni [...]" (obecnie Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] w K.. Prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej w dniu 13 maja 1970 r. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdza, iż w przypadku przedmiotowej nieruchomości organ I instancji prawidłowo powołał się na przepis art. 229 u.g.n. odmawiając jej zwrotu na rzecz osób wymienionych w pkt l zaskarżonej decyzji.
W ocenie organu odwoławczego zarzuty podnoszone przez odwołującą w tym zakresie nie mogły zostać uwzględnione, a tym samym utrzymano w mocy pkt l decyzji organu I instancji.
Ponadto, jak wynika z treści odwołania z dnia 16 sierpnia 2017 r. uzupełnionego pismem z dnia 11 września 2017 r. wynika w sposób niebudzący wątpliwości, iż I. C., M. C., K. N., J. N. i B. N. wskazali, iż ich wycofanie wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w efekcie nieporozumienia. Z powyższego wynika, iż ww. osoby podtrzymują wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości i oczekują dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.
Wobec powyższego uchylono w całości punkt 2 zaskarżonej decyzji Starosty [...] z dnia 31 lipca 2017 r. znak [...], orzekający o umorzeniu, jako bezprzedmiotowego, postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...], położonej w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., w granicach działki nr [...] poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., z wniosku: I. C., M. C., K. N., J. N. i B. N., i przekazano sprawę w tym zakresie do ponownego rozpoznania przez organ I instancjil, celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w tym zakresie.
Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. C., W. W., C. M., T. Z., I. C., M. C., K. N., J. N. i B. N.. W skardze ponownie zwrócono uwagę, że celem wywłaszczenia była budowa budynku mieszkalnego, a obecnie funkcjonuje tam zamykany prywatny ogródek. Decyzja o oddaniu w użytkowanie wieczyste nieruchomości została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 22 maja 2019 r odrzucono skargę w zakresie dotyczącym T. Z., I. C., M. C., K. N. i C. M..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz. U. z 2018 r, poz. 1302 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.".
Do prowadzonego postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 poz. 2204). Zgodnie bowiem z art. 233 u.g.n. sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów.
Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad, Sąd doszedł do przekonania, że skarga, jako nieuzasadniona musiała podlegać oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Wbrew twierdzeniom skargi organy uczyniły zadość wymogom art. 7 i 77 § 1 k.p.a., dokładnie wyjaśniły stan faktyczny i należycie oceniły zebrany materiał dowodowy. Ocena ta była zgodna z art. 80 k.p.a. i nie była dowolna.
Stosownie do art. 136 ust 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (t..j. Dz.U. z 2018 poz. 2204) Nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.
Zgodnie z art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r ustawy o gospodarce nieruchomościami - roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.
Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż K. C., W. W., T. Z., C. M., I. C., M. C., K. N., J. N. i B. N. są osobami: uprawnionymi do żądania zwrotu nieruchomości, gdyż są byłymi współwłaścicielami wywłaszczonej nieruchomości lub ich spadkobiercami.
W toku prowadzonego postępowania organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że działki nr [...] i nr [...] obr. [...] utworzyły działkę nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K.. która następnie wraz z innymi działkami utworzyła działkę nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K..
Jak jednoznacznie wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego umową użytkowania wieczystego zawartą w formie aktu notarialnego Rep. A II Nr [...] z dnia 11 maja 1970 r., nieruchomość oznaczona m.in. jako działki nr [...] i nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., została oddana w użytkowanie wieczyste Zjednoczonej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" (obecnie Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]") w K.. Prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej w dniu 13 maja 1970 r., to jest przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (1 stycznia 1998 r).
Prawidłowość tych ustaleń faktycznych nie budzi wątpliwości Sądu, nie jest również kwestionowana przez skarżących.
W kontrolowanej sprawie organy obu instancji trafnie powołały się wprost na art. 229 u.g.n. odmawiając zwrotu nieruchomości na rzecz wnioskodawców. Uregulowanie zawarte w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest jednoznaczne i nie budzi żadnych wątpliwości.
W wyroku z dnia 24 października 2001 r. sygn. akt SK 22/01 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "zasadę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy traktować, jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cel publiczny tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia rzeczy". Realizacja tej konstytucyjnej zasady znalazła wyraz w art. 136 ust. 3 u.g.n. Na podstawie tego przepisu możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, gdy równocześnie zostaną spełnione dwie przesłanki: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz stan prawny, aktualny w chwili orzekania, nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością".
Za powyższym stanowiskiem przemawia cywilnoprawny charakter roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Realizacja tego roszczenia – przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem na wywłaszczonego właściciela lub na jego następcę - następuje w drodze postępowania administracyjnego. Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Z tych względów postępowanie administracyjne może się toczyć, jeśli istnieje niebudzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest właścicielem nieruchomości (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 kwietnia 1996 r. sygn. akt III CZP 29/96, OSNC 1996/7-8/102). Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego.
Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą "nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet".
Wnioskodawcy I. C., M. C., K. N., J. N. i B. N. odwołali oświadczenia o wycofaniu wniosku, bowiem jak wyjaśnili złożyli je w efekcie nieporozumienia. Z tego względu prawidłowo w zaskarżonej decyzji orzeczono, jak w jej pkt II - o uchyleniu w całości punktu 2 decyzji Starosty [...] i w tym zakresie przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
W okolicznościach sprawy nie dochodzi do merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie zwrotu nieruchomości, bowiem zastosowanie ma art. 229 u.g.n, który stanowi że roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, choćby spełnione były przesłanki do zwrotu określone w art. 136 i 137 u.g.n..
Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie powołanych przepisów i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 poz. 1302 ze zm.),