Uzasadnienie
Decyzją z dnia 9 czerwca 1999 r. (...) Starosta O., na podstawie art. 28, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w związku z art. 155 Kpa, uchylił własną decyzję z dnia 28 października 1996 r. (...) pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego, oraz zatwierdził projekt budowlany /projektant Henryk W./ i udzielił Mirosławie P. pozwolenia na kontynuowanie budowy budynku mieszkalnego położonego w S. przy ul. O. z zastrzeżeniem, aby przed przystąpieniem do użytkowania budynku dokonać rozbiórki obiektów przeznaczonych do rozbiórki w II etapie.
W uzasadnieniu podał, że Mirosława P. przedstawiła nowy projekt, ze zmianami w sposób istotny odbiegającymi od zatwierdzonego projektu. Budowa budynku została rozpoczęta /ławy i mury fundamentowe części płd. budynku/. Nowy projekt nie zmienił rzutów, zmienił zasadniczo kształt dachu, obniżono również wysokość budynku.
W odwołaniu od tej decyzji Krystyna i Henryk J. zarzucili, że budowa zrealizowana została niezgodnie z pozwoleniem tj. z naruszeniem ich własności. Podali, że nie wyrażają zgody na zabudowę w granicy.
Decyzją z dnia 4 sierpnia 1999 r. (...) Wojewoda M., na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, decyzję organu I instancji uchylił w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu podał co następuje:
Projektowany budynek mieszkalny ma być zrealizowany bezpośrednio przy granicy działki nr 2097/2 należącej do Henryka J. i być częściowo dobudowany do jego budynku. Organ I instancji uzyskał zgodę wszystkich stron tylko na uchylenie decyzji (...) z dnia 28 października 1996 r., a nie na jej zmianę, a wobec tego zgody te nie są wystarczające do zastosowania art. 155 Kpa. W przedmiotowej sprawie, zgodnie z zaleceniami decyzji Wojewody z dnia 27 kwietnia 1999 r., organ I instancji, na podstawie art. 155 Kpa i art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, powinien był wydać decyzję o zmianie pozwolenia na budowę za zgodą wszystkich stron. Wobec nieuzyskana zgody wszystkich stron na zmiany projektu organ nie może zmienić decyzji o pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji należy uznać, że inwestor legitymuje się ostatecznym pozwoleniem na budowę z dnia 28 października 1996 r. i może realizować budowę w oparciu o tę decyzję.
Brak zgody o jakiej mowa w art. 155 Kpa, dyskwalifikuje możliwości podejmowania przez organ działań zmierzających do zmiany decyzji. Fakt złożenia odwołania przez stronę wskazuje na brak jej zgody, a tym samym postępowanie staje się bezprzedmiotowe.
Skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli Krystyna i Henryk J. oraz Mirosława P. Krystyna i Henryk J. wnieśli o unieważnienie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany (...) z powodu realizacji ław fundamentowych niezgodnie z projektem i z naruszeniem ich własności, oraz brakiem rozwiązania sposobu odprowadzania wód opadowych z wnętrza dylatacji ukształtowanej wadliwie na skutek wprowadzenia zmian w naturalnym spływie wody. Podnieśli, że decyzja ta została wydana w oparciu o wadliwe materiały /inwentaryzacja stanu istniejącego była fałszywa/.
Mirosława P. podniosła, że przygotowując projekt uzyskała zgodę państwa J. na usytuowanie budynku w granicy. Już po uprawomocnieniu się decyzji sąsiad zaczął zgłaszać pretensje, że dach jest za wysoki. Prawdą jest, że projektant popełnił błąd, bo zaprojektował za wysoki dach w stosunku do komina sąsiada i dlatego projekt został zmieniony. Wyjaśniła też, że nie ma możliwości innego usytuowania budynku na działce.
Strona przeciwna wniosła o oddalenie obu skarg podtrzymując motywy swego rozstrzygnięcia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył:
Od razu na wstępie zaznaczyć wypada, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie może badać legalności decyzji z dnia 28 października 1996 r. (...) o udzieleniu Mirosławie P. pozwolenia na budowę. Decyzją tą zakończone zostało ostatecznie postępowanie w innej sprawie - wszczętej z wniosku Mirosławy P. o zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia na budowę.
Jak wynika to z materiału sprawy, w związku z wnioskiem Mirosławy P. o "zatwierdzenie aneksu do projektu", organy podejmowały rozstrzygnięcia kilka razy. Pierwszą decyzją z dnia 15 października 1998 r. zatwierdzony został "aneks do udzielonego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego (...) z dnia 28.10.1996 r." Organ odwoławczy tę decyzję uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że zgodnie z art. 36a ust. 2 w przypadku naruszenia ust. 1 właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, a budowa - zgodnie z art. 37 ust. 2 - może być podjęta dopiero po uzyskaniu nowej decyzji. Kolejna decyzją z dnia 14 stycznia 1999 r. organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił Mirosławie P. pozwolenia na kontynuowanie budowy według projektu zamiennego.
Również i ta decyzja została uchylona ze wskazaniem, iż wniosek o zatwierdzenie projektu zamiennego winien być rozpoznany w trybie art. 155, konieczne jest więc uzyskanie zgód wszystkich stron postępowania.
Powyżej przedstawiony pogląd organu nie znajdują żadnego oparcia w przepisach prawa. Przepis art. 36 a ust. 1 Prawa budowlanego jest normą zupełnie odrębną od art. 155 Kpa. Z założenia wprowadzenie tego przepisu do Prawa budowlanego miało na celu ułatwienie procesu inwestycyjnego. Stworzona została możliwość realizacji budowy z istotnymi odstępstwami bez potrzeby uzyskiwania zupełnie nowego pozwolenia na budowę, a jedynie po uzyskaniu zmiany decyzji pierwotnej. Żadną miarą nie można zakładać, że zastosowanie takiego rozwiązania, mającego służyć inwestorowi, nie będzie możliwe bez zgody innych osób zainteresowanych. Jest oczywiste, że w postępowaniu o zmianę pozwolenia osoby te są stronami, a ich interesy muszą być chronione tak samo, jak w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Nie oznacza to jednak, że wynik postępowania ma zależeć od ich zgody na wprowadzenie zmian. Tak jak w każdej sprawie o pozwolenie na budowę, organ nie może nie uwzględnić wniosku inwestora, jeśli zostaną spełnione wszystkie wymagania określone prawem budowlanym, choćby nawet właściciele nieruchomości sąsiedniej temu się sprzeciwiali.
Warunkowanie swobody inwestora w wyborze formy, rodzaju, sposobu wykonywania obiektu koniecznością spełnienia przesłanek, których ustawa nie przewiduje, stanowi niczym nieusprawiedliwione ograniczenie jego praw. Zakres ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być rozumiany szerzej niż w postępowaniu o pozwoleniu na budowę, bo nie ma ku temu racjonalnych podstaw. Oczywiście interes ten może konkretyzować się w kwestiach innych niż w postępowaniu pierwotnym, ale zawsze związanych z proponowanymi rozwiązaniami projektowymi i budową, a nie samą wolą inwestora wprowadzenia, dozwolonych prawem zmian. Z całą więc pewnością postępowanie o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę nie może toczyć się w trybie art. 155 Kpa, a co za tym idzie - dla uwzględnienia wniosku inwestora nie jest wymagana przewidziana tym przepisem zgoda wszystkich stron, postępowania.
Z tego powodu zaskarżoną decyzję ocenić należy jako sprzeczną z prawem. W tej zaś sytuacji uznanie braku zgody wszystkich stron za przyczynę umorzenia postępowania, a nie za negatywną przesłankę merytoryczną, choć stanowiło istotne naruszenie prawa, nie decyduje o wyniku sądowej oceny. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 Kpa brak zgody wszystkich stron nie oznacza braku przedmiotu postępowania i nie zwalnia organu od wydania decyzji merytorycznej, ta jednak okoliczność ma w sprawie zupełnie drugorzędne znaczenie, a odnotowana została dla porządku.
Choć w sprawie niniejszej uchybienia prawu zarzucić można przede wszystkim organowi odwoławczemu, to również i decyzja organu I instancji ostać się nie może. Zgodnie z sugestiami wyrażonymi w decyzji kasacyjnej z dnia 17 grudnia 1998 r. organ I instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 28 października 1996 r. i wydał nową decyzję o pozwoleniu. Zachował się więc tak, jakby w sprawie zachodził przypadek regulowany przepisem art. 36 a ust. 2 Prawa budowlanego. Nie przywołał jednak żadnych faktów, które miałyby uzasadniać stosowanie tego przepisu, a nie przepisu art. 36 a ust.
1. Jest zaś istotna różnica pomiędzy uprzednią zmianą decyzji o pozwoleniu na budowę, a skutkami istotnego odstąpienia od pozwolenia bez uprzedniej zmiany decyzji. O ile więc rzeczywiście inwestor działał zgodnie z prawem i nie dopuścił się samowoli, jego wniosek winien być załatwiony w trybie art. 36a ust. 1 poprzez zmianę, a nie uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Z powyższych względów, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 i 3 i art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, decyzje organów obu instancji należało uchylić.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ww. ustawy.