Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 31 maja 1999 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. skierował do egzekucji wystawiony przez siebie tytuł wykonawczy obejmujący treść decyzji kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia 27 lipca 1998 r., znak [....] utrzymanej w mocy decyzją Wojewody T. z 30 września 1998 r. znak [....], w której T.S. zobowiązany został do wykonania rozbiórki samowolnie wykonanego budynku drewnianego (.....) na działce nr [....] w Z. Jednocześnie postanowieniem z dnia 31 maja 1999r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nałożył na T.S., na podstawie art. 119 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 36 z 1991 r., poz. 161) grzywnę w celu przymuszenia w kwocie [....] zł. za niewykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym, wzywając go do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 60 dni od dnia doręczenia postanowienia oraz do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym do 31 lipca 1999 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, że pomimo wystosowanego do zobowiązanego upomnienia (którego dowód doręczenia załączony został do akt sprawy), obowiązek objęty tytułem wykonawczym nie został wykonany. Pouczył jednocześnie, że w razie nieuiszczenia grzywny w terminie, podlega ona ściągnięciu w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych.
Rozpoznając wniesione przez T.S. zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie, [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 12 lipca 2000 r. uchylił je w części obejmującej podstawę prawną i "orzekł w tym zakresie nową podstawę prawną: na podstawie art. 119, art. 120, art. 121 § 2 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 36 z 1991 r., poz. 161 z późn.zm)", zaś w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy podniósł, że tok postępowania w niniejszej sprawie jest prawidłowy i ponieważ T.S. uchyla się od wykonania obowiązku nałożonego nań ostateczną decyzją Wojewody T., to koniecznym stało się zastosowanie środków przymusu przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Ustosunkowując się do zawartego w zażaleniu zarzutu, że zobowiązany wystąpił z wnioskiem "o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a następnie zamierza uzyskać pozwolenie na budowę" obiektu objętego tytułem wykonawczym, organ II instancji stwierdził, że zgodnie z art 35 ust. 5 Prawa budowlanego, właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Bez znaczenia natomiast są twierdzenia żalącego dotyczące obiektów usytuowanych na sąsiednich działkach. Organ odwoławczy zreformował natomiast zaskarżone postanowienie w części dotyczącej podstawy prawnej, albowiem nie została ona "wystarczająco dokładnie" określona przez organ I instancji.
Od powyższego rozstrzygnięcia skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w K. wniósł T.S. wnosząc o uchylenie postanowienia wydanego w I-szej jak i II-giej instancji oraz umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. W uzasadnieniu podniósł, że w Sądzie tym pod sygn. akt II S.A./Kr/1153/99 toczy się postępowanie dotyczące ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na działce nr [....] położonej we wsi Z. Wyrok w tej sprawie jeszcze nie zapadł, a jest to zdaniem skarżącego zagadnienie wstępne dla niniejszego postępowania. W dalszej części skarga zawiera zarzuty skierowane przeciwko decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., uchylającej decyzję "Wójta Gminy T." z 6 stycznia 1999 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie [....] we wsi Z. nr działki [....].
Ponadto, wobec obiektu stanowiącego zakład wulkanizacyjny na sąsiedniej działce trwa proces sankcjonowania samowoli budowlanej, w który "zaangażowany był Kierownik Urzędu Rejonowego w T., a obecnie Wojewoda [....] ". Dlatego też w ocenie skarżącego, nakładanie na niego grzywny w celu przymuszenia jest nie tylko bezprawne, ale również sprzeczne z zasadami współżycia społecznego, zwłaszcza gdy na sąsiedniej działce funkcjonuje zakład wulkanizacyjny wybudowany jako "obiekt nietrwały" i wobec jej właściciela żaden organ nie stosuje sankcji. Na koniec podniesiono, że od dnia złożenia zażalenia do daty wydania skarżonego postanowienia upłynął ponad rok, a zgodnie z art. 35 kpa organ administracji winien załatwić sprawę niezwłocznie, nie później niż w ciągu miesiąca.
W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując w pełni stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje;
Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z powodów podnoszonych w jej uzasadnieniu.
Nie mają bowiem znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności na które powołuje się skarżący, a dotyczące oceny zgodności z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - przy założeniu, że wydane zostały dla działki objętej mniejszym postępowaniem (raz bowiem skarżący odnosi się do działki...., a w innym miejscu skargi do działki nr....). Pomijając fakt, że w niniejszym postępowaniu decyzja ta nie może być przedmiotem kontroli sądowej podnieść należy, iż zarzuty skargi negujące jej prawidłowość sprowadzają się w konsekwencji do zakwestionowania obowiązku nałożonego na T.S. tytułem wykonawczym. Tymczasem ani zasadność ani wymagalność tego obowiązku nie może być objęta badaniem organu egzekucyjnego, który przystępując do egzekucji sprawdza jedynie z urzędu jej dopuszczalność i podejmuje czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku (art. 6 § 1 w zw. z art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w jej brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia).
Z tych samych względów, nie mają znaczenia okoliczności dotyczące sąsiedniej działki, które w niniejszym postępowaniu* dotyczącym konkretnego obowiązku nałożonego na skarżącego ostatecznymi decyzjami administracyjnymi i objętego tytułem wykonawczym, nie mogą być przedmiotem zainteresowania organu egzekucyjnego.
Okoliczności sprawy wskazują zatem na to, że wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia było zgodne z prawem, skoro skarżący niewątpliwie nie wykonał ciążącego na nim obowiązku rozebrania gołębnika, zaś organ egzekucyjny jeszcze przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego dokonał czynności, o jakiej mowa w art. 15 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. przesłał zobowiązanemu pisemne upomnienie.
Podnoszonej w uzasadnieniu skargi argumentacji nie można w związku z tym uznać za zasadną, jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny nie będąc związanym jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną uchylił zaskarżone postanowienie stwierdzając naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy (134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt la ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz.U. nr 153, poz. 1270 - w zw. z art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).
Stosownie bowiem do treści art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (wedle jej brzmienia w dacie wydawania decyzji przez organ II instancji), postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać:
- 1. wezwanie do jej uiszczenia w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych,
- 2. wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, będzie orzeczone wykonanie zastępcze.
Niewątpliwie obowiązek objęty tytułem wykonawczym wystawionym w mniejszej sprawie, orzeczony w oparciu o przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz. 414) wynika z "przepisów prawa budowlanego", o których mowa w cytowanym wyżej art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jednak postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. nakładające na T.S. grzywnę w celu przymuszenia, nie zawiera zagrożenia, że w przypadku niewykonania obowiązku będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Pominięcie tak ważnego elementu w postanowieniu stanowi naruszenie prawa materialnego, czego nie zauważył organ II instancji rozpatrujący zażalenie. Z uwagi na znaczną uciążliwość środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze, zobowiązany do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym winien mieć świadomość wszelkich konsekwencji dalszego uchylania się od jego wykonania, a do pouczenia go o zagrożeniu zastosowania wykonania zastępczego zobowiązany jest organ egzekucyjny w postanowieniu nakładającym grzywnę w celu przymuszenia.
Dlatego też uprawnionym jest pogląd, że tego typu naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, powodując konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia organu II instancji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w oparciu o powołane wyżej przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(por. także wyrok NSA z 30 listopada 1998 r., sygn. akt I S.A. 793/98 wraz z uzasadnieniem, LEX nr 44662).
Uwagi powyższe będzie miał na względzie organ odwoławczy wydając stosowne rozstrzygnięcie przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
Zwrot uiszczonego przez skarżącego wpisu Wojewódzki Sąd Administracyjny zasądził w oparciu o przepis art. 97 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, póz. 368 i nr 104, poz. 515 z 1997 r. z późn. zm.).