Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 8 sierpnia 2019 r., nr: [...] odmówiło wszczęcia – na wniosek A. B. - postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy G. z 23 lipca 2014 r., znak: [...], zatwierdzającej podział działki ew. nr [...] obj. Kw nr [...], położonej w obrębie T. na działkę ew. nr [...] o pow. 0,1140 ha i działkę ew. nr [...] o pow. 0,0041ha. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że nie jest możliwe wszczęcie postępowania z wniosku A. B. o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Wójta Gminy G. z 23 lipca 2014 r., gdyż wnioskodawca nie wykazał, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. Kolegium uznało, że A. B. nie był stroną postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, nie dołączył również do akt sprawy żadnych dokumentów, z których wynikałby jego interes prawny w tej sprawie, a zatem nie może on skutecznie żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy G..
W ocenie Kolegium podział zatwierdzony zaskarżoną decyzją nie ingeruje w żaden sposób w prawo własności przysługujące wnioskodawcy do nieruchomości sąsiedniej stanowiącej jego własność oznaczoną jako działka ew. nr [...]. Sytuacji tej nie zmienia również fakt, że działka ew. nr [...] została wydzielona na powiększenie działki ew. nr [...], albowiem właścicielowi działki ew. nr [...] nie przysługuje w związku z tym żadne roszczenie wynikające z przepisów prawa. Kwestionowana decyzja podziałowa nie ma wpływu na uprawnienia właścicielskie wnioskodawcy i jego ewentualne roszczenia wynikające z prawa własności.
Pismem z 23 sierpnia 2019 r. A. B. wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem Kolegium, zarzucając błędy merytoryczne oraz brak należytej staranności przy rozpatrywaniu sprawy. Zdaniem wnioskodawcy, właścicielowi działki ew. nr [...] przysługuje prawo do zainicjowania postępowania o scalenie gruntów w postaci działek [...] i [...], a ponadto na skutek wydania wadliwej decyzji przez Wójta Gminy G. z 23 lipca 2014 r. działka nr [...] została pozbawiona dostępu do drogi publicznej. W dalszej części wniosku A. B. oświadczył, że działka ew. nr [...] nigdy nie miała bezpośredniego dostępu do drogi gminnej oraz dołączył mapę, która jego zdaniem obrazuje ten stan. Wnioskodawca stwierdził, że wydzielenie działki [...] oznaczonej na mapie jako "6" spowodowało całkowite pozbawienie możliwości swobodnego dojazdu do działek położonych przy drodze [...] do drogi publicznej, gdyż obydwa istniejące wówczas zjazdy są usytuowane na działce [...], zaś odległość między murem Wołowiczów, a przepustem oznaczonym jako "7" wynosiła zaledwie około 3 metry.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 7 listopada 2019 r., znak [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie własne z 8 sierpnia 2019 r., znak [...] o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy G. z 23 lipca 2014 r., znak: [...] W uzasadnieniu swojego stanowiska Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, że stroną postępowania zakończonego decyzją z 23 lipca 2014 r. był wyłącznie M. L., gdyż to jemu przysługiwało prawo własności działki objętej podziałem. A. B. nie był stroną tego postępowania i nie została mu doręczona decyzja kończąca sprawę. Nie ulega wątpliwości, że działka objęta podziałem nie stanowiła i nie stanowi własności żalącego się. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca jest współwłaścicielem nieruchomości sąsiedniej do podlegającej podziałowi, a kwestionowana decyzja podziałowa nie ma wpływu na uprawnienia właścicielskie wnioskodawcy i jego ewentualne roszczenia wynikające z prawa własności.
Kolegium ponownie stwierdziło, że podział działki oznaczonej nr [...] i wydzielenie w jego efekcie działki nr [...] w celu powiększenia działki nr [...] stanowiącej współwłasność wnioskodawcy, nie jest równoznaczny z jakąkolwiek ingerencją w prawo własności działki nr [...], a tym samym nie rodzi po jego stronie uprawnień strony w postępowaniu (zwykłym i nadzwyczajnym) dotyczącym zatwierdzenia podziału działki nr [...]. Co więcej, samo wydzielenie działki nr [...] w celu powiększenia działki nr [...] nie daje współwłaścicielom działki nr [...] prawa żądania dokonania czynności formalnego przeniesienia na ich rzecz praw do działki nr [...].
W ocenie Kolegium zarzuty A. B. dotyczące pozbawienia działki nr [...] dostępu do drogi publicznej w wyniku podziału nie znajdują uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym. W szczególności A. B. na potwierdzenie swoich twierdzeń dołączył jedynie kserokopię mapy, z naniesionymi własnoręcznie liniami obrazującymi istniejące zjazdy z działki ew. nr [...],. Nie przedłożył natomiast żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że działka nr [...], z której została wydzielona działka ew. nr [...] była obciążona jakimkolwiek prawem rzeczowym na rzecz działki nr [...]. Kolegium stwierdziło przy tym, że strona korzysta obecnie ze zjazdu istniejącego na działce nr [...], jednakże tylko w sposób faktyczny, nie legitymuje się jednak tytułem prawnym do tej nieruchomości, np. w postaci ograniczonego prawa rzeczowego.
Dalej Kolegium wyjaśniło w oparciu o utrwalone orzecznictwo, że interes prawny w postępowaniu podziałowym posiadają, co do zasady, właściciel względnie użytkownik wieczysty nieruchomości podlegającej podziałowi, tj. osoby które dysponują tytułem prawnym do dzielonej nieruchomości. Przy czym dotyczy to zarówno postępowania tzw. zwykłego, jak i postępowań nadzwyczajnych. Takie stanowisko wynika z treści art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W postępowaniu podziałowym właścicielom działek sąsiadujących z działką podlegającą podziałowi, przysługują prawa strony tylko w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje w wykonywanie przez nich prawa własności i dotyczy to głownie pozbawienia nieruchomości sąsiedniej dostępu do drogi publicznej w wyniku podziału.
W świetle powyższych wyjaśnień Kolegium stwierdziło, że A. B. nie wykazał, że przysługuje mu interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania zmierzającego do wzruszenia decyzji Wójta Gminy G. z 23 lipca 2014 r., znak: [...] zatwierdzającej podział dz. ew. nr [...]. Obecnie można jedynie stwierdzić, że A. B. jest zainteresowany nabyciem własności działki nr [...], co stanowi o jego interesie faktycznym w tym postępowaniu.
W konsekwencji powyższego Kolegium uznało, że w sytuacji gdy podmiot domagający się wszczęcia postępowania nie wskaże elementów określających jego legitymację do złożenia wniosku lub gdy wskazane elementy w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu interesu prawnego, dopuszczalne jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, w oparciu o przepis art. 61a § 1 k.p.a. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty.
A. B. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie przez organy obydwu instancji wszystkich istotnych okoliczności faktycznych w przedmiotowej sprawie przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, 2) istotne błędy w ustaleniach stanu faktycznego niniejszej sprawy, polegające na całkowicie bezpodstawnym przyjęciu, iż wnioskodawca A. B. nie jest osobą legitymowaną do wszczęcia przedmiotowego postępowania, ponieważ nie wykazał, że przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia organu I instancji, dopuszczenie w toku postępowania podanych w uzasadnieniu skargi dowodów z dokumentów i zeznań świadków, zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie (a co za tym idzie, nie prowadzi postępowania dowodowego), lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.
Nadmienić należy ponadto, że zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Wobec tego, że sprawa dotyczyła skargi na postanowienie, na które służy zażalenie, została rozpoznana w trybie uproszczonym (na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów).
Skarga podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Przedmiotem kontroli sądowej było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 7 listopada 2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z 8 sierpnia 2019 r. o odmowie wszczęcia na wniosek A. B. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy G. z 23 lipca 2014 r. zatwierdzającej podział działki nr [...], położonej w obrębie T., na działki nr [...] i [...]. Podstawą zaskarżonego postanowienia był art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz.U. 2020 r. poz. 256; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 157 §1 k.p.a. oraz art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie Dz.U. 2020 r. poz. 65; dalej: u.g.n.).
Zgodnie z art. 61a §1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Stosownie do art. 61a § 2 k.p.a. na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania służy zażalenie. Żądanie, o którym mowa w art. 61, to żądanie wszczęcia postępowania. Ponieważ wniosek A. B. dotyczył wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zastosowanie znalazł również art. 157 §2 k.p.a., który stanowi, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.
Zasadniczą kwestią do rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie było ustalenie, czy skarżący A. B. powinien być stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział działki ew. nr [...] obj. Kw nr [...], położonej w obrębie T. na dz. ew. nr [...] o pow. 0,1140 ha i dz. ew. nr [...] o pow. 0,0041ha. Zastosowany w sprawie art. 61a k.p.a. stanowi bowiem podstawę do odmowy wszczęcia postępowania wobec osoby niebędącej stroną postępowania.
W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. T. Kiełkowski [w:] H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa 2019, s. 1098). Trzeba również zaakcentować, że "co do zasady krąg osób będących stronami w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym pokrywa się z kręgiem osób będących stronami w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym z tego właśnie powodu, że u podstaw postępowania nadzwyczajnego leży decyzja wydana w trybie zwykłym, a zatem i stosunek materialnoprawny nią ukształtowany. W pewnych sytuacjach może się jednak zdarzyć, że w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym wezmą udział inne osoby niż występujące w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną.
Uprawnienie do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przysługuje bowiem także osobie, która powinna korzystać ze statusu strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym kwestionowaną decyzją, a która bez własnej winy w postępowaniu tym nie brała udziału" (M. Jaśkowska, komentarz do art. 157, teza 8 [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrand-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2020).
Wobec powyższego należało zbadać, czy skarżący A. B. powinien być stroną postępowania w sprawie podziału działki [...].
Stosownie do art. 97 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Przepis ten wskazuje w zasadzie wyłącznie na inicjatora postępowania w sprawie podziału nieruchomości. Niemniej jednak kategoria interesu prawnego odnosi się także do ewentualnych innych, poza wnioskodawcą, stron postępowania, o czym stanowi art. 28 k.p.a. Zgodnie z ostatnio przywołanym przepisem stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Kluczowym elementem warunkującym status strony w postępowaniu jest uzależnienie istnienia interesu prawnego od przepisu prawa materialnego, z którego, w okolicznościach konkretnej sprawy, może wynikać dla określonego podmiotu jego prawo, ograniczenie prawa albo nałożenie obowiązku (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 263/18; orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę w pełni podziela utrwalone w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym w postępowaniu w sprawie podziału nieruchomości prowadzonym na podstawie przepisów u.g.n. stroną postępowania jest, co do zasady, wyłącznie właściciel nieruchomości. Ma on interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. z tego względu, że podział dotyczy jego nieruchomości i jest przejawem wykonywania jego prawa własności. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 maja 2019 r., sygn. [...] (orzeczenia.nsa.gov.pl), z wyłączeniem innych osób właściciel może bowiem decydować o wielkości nowowydzielonych działek, ich granicach, jak również o możliwości swobodnego ich wprowadzenia do obrotu. Z kręgu stron w sprawach dotyczących podziału nieruchomości orzecznictwo, również co do zasady, wyklucza właścicieli nieruchomości sąsiednich z tej przyczyny, że podział cudzej sąsiedniej nieruchomości gruntowej nie ma najmniejszego wpływu na ich prawo własności.
Skutkuje bowiem wydzieleniem tzw. granic wewnętrznych w obrębie dzielonej nieruchomości. Podział zatem nie wpływa na sferę prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich, gdyż z podziału tego nie wynikają dla nich jakiekolwiek prawa lub obowiązki, w szczególności podział nie ma najmniejszego wpływu na granice ich nieruchomości. Niemniej jednak za słuszne należy również uznać stanowisko, zgodnie z którym stronami postępowania podziałowego mogą być również osoby, którym przysługują do takiej nieruchomości inne prawa rzeczowe (art. 97a pkt 2 u.g.n.). Przymiotu strony nie można wywodzić natomiast z korzystania z gruntu bez tytułu prawnego, jak też z praw obligacyjnych (por. E. Klat-Górska komentarz do art. 97, teza 1 [w:] E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Lex 2015).
Bezsporne jest w kontrolowanej sprawie, że A. B. nie był stroną postępowania zakończonego decyzją podziałową, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności. Natomiast był on i pozostaje nadal współwłaścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] sąsiadującej z nieruchomością dzieloną.
Podzielić należy w tej sytuacji stanowisko Kolegium, zgodnie z którym podział zatwierdzony zaskarżoną decyzją nie ingerował w żaden sposób w prawo własności przysługujące wnioskodawcy do nieruchomości sąsiedniej oznaczonej jako działka nr [...] stanowiącej jego własność. Podkreślić należy, że w aktach administracyjnych sprawy podziałowej, znak [...] zalega kopia protokołu z [...] 2014 r. z czynności przyjęcia granic nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], sporządzony z udziałem uprawnionego geodety A. M., podpisany również przez skarżącego. Protokół ten wskazuje, że granice zewnętrzne działki nr [...] nie były przez skarżącego kwestionowane.
Nie wskazuje na interes prawny skarżącego także okoliczność, zgodnie z którą w kwestionowanej decyzji podziałowej wpisano, że "działkę nr [...] wydzielono na potrzeby powiększenia nieruchomości sąsiedniej dz. ew. nr [...]". Zaakcentować należy w odniesieniu do okoliczności kontrolowanej sprawy, że również decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości celem wydzielenia działki pod dopełnienie innej nieruchomości nie rodzi po stronie właścicieli nieruchomości "dopełnianej" żadnych roszczeń. Z decyzji podziałowej nie wynika w szczególności roszczenie właściciela nieruchomości dopełnianej o przeniesienie własności części nieruchomości wydzielonej pod dopełnienie. To, czy wydzielona nieruchomość ostatecznie zostanie przyłączona do nieruchomości sąsiedniej, zależy od właściciela nieruchomości dzielonej, którego prawa, wskutek dokonanego podziału, nie doznają żadnego uszczerbku, w szczególności nie doznaje ograniczenia przysługujące mu prawo do rozporządzania nieruchomością.
Ewentualne ustalenia dokonane uprzednio przez właściciela nieruchomości dzielonej z właścicielem nieruchomości sąsiedniej (dopełnianej) nie mają dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej żadnego znaczenia, a mogą wskazywać tylko na interes faktyczny skarżącego.
Nie doszło również w wyniku dokonanego podziału pozbawienia działki nr [...] dostępu do drogi publicznej. Podział służył wszakże temu, by uregulować prawny dostęp z drogi publicznej do działki nr [...], co przyznał sam skarżący. Okoliczność tę potwierdza ustalenie dokonane przez Kolegium, zgodnie z którym skarżącemu nie przysługiwało żadne ograniczone prawo do nieruchomości oznaczonej aktualnie jako działka nr [...] i nie przysługuje nadal. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości nie pozbawiła skarżącego również możliwości uregulowania dostępu do swojej nieruchomości na drodze cywilnoprawnej.
W tej sytuacji należało uznać, że zachodziły niebudzące wątpliwości podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności na podstawie art. 61a §1 k.p.a. ze względu na przeszkodę o charakterze podmiotowym. Skoro zaś przedmiotem skargi było postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania Sąd nie mógł odnieść się do zarzutów dotyczących decyzji podziałowej, w szczególności oceniać jej prawidłowości.
Mając powyższe na względzie Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa uzasadniającego uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego lub stwierdzenie jego nieważności. W tym stanie rzeczy należało skargę oddalić, stosownie do art. 151 p.p.s.a.