Uzasadnienie
Prezydent Miasta decyzją z dnia 31 lipca 2014 r. nr [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, a także art. 104 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku "D" Sp.z.o.o oraz [...] Spółki [...] Sp.z.o.o ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi na działkach nr [...], [...], [...], obr. [...] z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] i działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] oraz przebudowa istniejącego zjazdu na działce nr [...] obr. [...] przy ul. D. w K..".
W uzasadnieniu organ wskazał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano wymagane opinie i uzgodnienia. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Odnosząc się do wniesionych uwag i zastrzeżeń organ stwierdził, że w toku postępowania została sporządzona analiza urbanistyczno-architektoniczna obszaru wyznaczonego wokół terenu objętego wnioskiem, która wykazała, że określone we wniosku inwestora przedsięwzięcie - zarówno pod względem funkcji w obszarze analizowanym, jak i formy - spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wymogi Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Warunki ustalone w oparciu o wyniki przeprowadzonej analizy urbanistyczno - architektonicznej zostały zawarte w załącznikach nr 1 i 2 do niniejszej decyzji, a ich szczegółowe uzasadnienie oparte na wynikach przeprowadzonej analizy - w załącznikach nr 3 i 4. W odniesieniu do żądania I. J., aby uznać ją za stronę postępowania organ podniósł, że w każdym postępowaniu administracyjnym strony postępowania ustala się odrębnie i indywidualnie - adekwatnie do zakresu, charakteru postępowania i przede wszystkim w oparciu o przepisy jakie regulują określony rodzaj postępowania.
Na etapie pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Na tamtym etapie istnieje precyzyjna możliwość oceny tego oddziaływania, gdyż ocena jego zasięgu badana jest w oparciu o szczegółową dokumentację techniczną planowanej zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji. Wtedy też możliwe będzie szczegółowe zbadanie czy inwestycja spełnia warunki przewidzianej prawem ochrony interesów osób trzecich.
Reasumując organ stwierdził, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stanowi jedynie ogólną informację, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na danym terenie, Nie oznacza to jednak, iż inwestor otrzyma pozwolenie na budowę co do konkretnej określonej w projekcie budowlanym inwestycji.
Od tej decyzji odwołanie wniosła I. J. domagając się jej uchylenia. Podniosła, że w decyzji wadliwie przyjęto, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji dominuje zabudowa wielorodzinna. Pominięto wskaźnik jakim jest ukształtowanie terenu. Ponadto odwołująca się wskazał na ryzyko zaistnienia katastrofy budowlanej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 19 listopada 2014 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że istniały przesłanki dla ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Organ I instancji po uchyleniu w dniu 21 stycznia 2014 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydanej poprzednio w sprawie decyzji w ponownie prowadzonym postępowaniu dokonał ponownej analizy wniosku. W postępowaniu uzupełniono wszystkie braki. W dniu 18 kwietnia 2014 r. została sporządzona nowa analiza urbanistyczno - architektoniczna.
W ocenie Kolegium odpowiada ona wymogom formalnym, o których mowa w rozporządzeniu. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3. Przedmiotowa analiza opisuje sposób zagospodarowania terenu oraz występujące w obszarze analizowanym parametry w sposób wyczerpujący i dokładny. Ustalone na podstawie niniejszej analizy wyniki znajdują uzasadnienie w świetle poczynionych w toku analizy ustaleń. Linię zabudowy ustalono na 8 metrów od granicy z działką drogową [...] obr. [...] w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia. Wyjaśniono, iż obszar analizowany charakteryzuje się zabudową swobodną w różnych konfiguracjach. Brak jest wykształconej jednorodnej linii zabudowy. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy nowej i istniejącej w stosunku do powierzchni terenu ustalono do od 26% - 32%. Średnia wartość w obszarze analizowanym wynosi 29 %. W uzasadnieniu do przyjęcia jako dopuszczalnej średniej wartości wskazano, iż wartość ta została ustalona zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia.
Udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenu działki inwestowanej ustalono na poziomie nie mniej niż 30%. Szerokość elewacji frontowej dla nowo projektowanej inwestycji wyznaczono w granicach 16 -33 metrów jako wynikający z analizy. Powyższe nie budzi wątpliwości zważywszy, że przedmiotem inwestycji jest budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono na poziomie 13 do 16 metrów wielkości powyższe ustalono jako wynikające z analizy. W zakresie ustalenia powyższych parametrów zabudowy organ I instancji w zaskarżonej decyzji zawarł dla nich uzasadnienie. W załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji stanowiącym jej integralną część (część tekstowa wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej) opisano zabudowę w obszarze analizowanym pod względem formy architektonicznej, linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu.
Analiza całokształtu przeprowadzonego postępowania, a także ustalonych w decyzji parametrów prowadzi do wniosku, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny istniejącego w obszarze analizowanym stanu zagospodarowania i na tej podstawie, uwzględniając zasady zachowania ładu przestrzennego oraz uwarunkowania prawne, orzekł w sprawie. Ustalone w oparciu o powyższe rozporządzenie parametry architektoniczne w ocenie Kolegium mieszczą się w zakresie norm rozporządzenia i zostały określone w sposób wyważony. W toku postępowania uzyskano wymagane prawem opinie. Odpowiadając na zarzuty odwołania organ wskazał, że zarówno z analizy jak i z treści decyzji wcale nie wynika, aby przyjęto, że w badanym obszarze dominowała zabudowa wielorodzinna. Warto wskazać na zawartą w analizie (karta akt 239) charakterystykę terenu, w której wskazano, iż "w analizowanym obszarze dominuje zabudowa mieszkaniowa, tworząca raczej swobodny układ urbanistyczny (zróżnicowane usytuowanie w stosunku do ulic oraz zróżnicowany gabaryt i forma architektoniczna budynków).
Wolnostojące budynki mieszkalne wielorodzinne przelatają się z zabudową bliźniaczą i wolnostojącą zabudową jednorodzinną". Jak wynika z akt sprawy i dokumentacji ocena ta jest trafna. W istocie w obszarze poddanym analizie spotykane są zarówno budynki mieszkalne wielorodzinne jak i jednorodzinne. Poza wszystkim zaś jest bezsporne, że dominującą funkcją w obszarze jest funkcja mieszkaniowa. Ponadto słusznie w decyzji organu I instancji wyjaśniono, iż wszelkie szczegółowe rozwiązania architektoniczne i urbanistyczne, uwzględniające również lokalizację poszczególnych budynków na działce oraz kwestie oddziaływania planowanej inwestycji na otaczającą ją zabudowę (odnoszące się m.in. do odległości od istniejących budynków i innych elementów zagospodarowania terenu, ograniczenia dostępu do światła dziennego i świeżego powietrza, zagrożenia osuwaniem się mas ziemnych i kwestią ich przemieszczania oraz wszelkich kwestii związanych z ochroną uzasadnionych interesów osób trzecich), badane i kontrolowane będą pod kątem zgodności z przepisami odrębnymi i zapisami przedmiotowej decyzji dopiero na etapie postępowania o pozwolenie na budowę - ewentualna niezgodność przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań z odnoszącymi się do wymienionych powyżej kwestii przepisami szczegółowymi może skutkować sytuacją w której pozwolenie na budowę nie zostanie udzielone.
Jeśli chodzi natomiast o zarzut odwołania dotyczący niezapewnienia czynnego udziału w postępowaniu mieszkańcom budynków przy ul. D. organ wyjaśnił, iż stosownie do treści art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr, 80, póz. 903, ze zm.) zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Wspólnota mieszkaniowa uzyskuje status strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z samego faktu, że postępowanie to dotyczy nieruchomości, która sąsiaduje z nieruchomością, na której znajduje się budynek wspólnoty. Członkowie wspólnoty w sprawach jej dotyczących nie występują samodzielnie, bowiem należy to do kompetencji zarządu.
Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła I. J. domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
1/ § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne określenie granic obszaru analizowanego, w tym wzięcie pod uwagę obiektów zlokalizowanych poza granicami obszaru analizowanego (dz. nr [...], [...], [...]) co miało wpływ na wyznaczenie parametrów planowanej inwestycji;
2/ § 6 rozporządzenia poprzez dowolne, nieścisłe i zbyt rozległe wyznaczenie przedziału określającego wskaźnik szerokości elewacji frontowej;
3/ art. 138 § 2 K.p.a. poprzez niezastosowanie się do wskazań zawartych w decyzji SKO z dnia 21.01.2014r. odnośnie ustalenia dopuszczenia planowanej zabudowy w granicy z działką nr [...];
4/ § 12 i 13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polegające na braku ich zastosowania w sytuacji, gdy planowany obiekt ma powstać w granicy z dz. [...];
5/ art. 28, art. 10 K.p.a. poprzez pominięcie udziału w postępowaniu właścicieli działek powstałych z podziału działki [...];
6/ art. 28, art. 10 K.p.a. w związku z art. art. 3 ust. 2 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali poprzez pominięcie udziału w postępowaniu mieszkańców (w tym składających odwołanie p. F.) sąsiadującego z terenem inwestycji bloku przy ul. D.;
7/ § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polegające na braku precyzyjnego wskazania ilości miejsc parkingowych;
8/ art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7, 77 K.p.a. poprzez brak odniesienia się do podnoszonej przez skarżącą kwestii osuwania się gruntu w rejonie planowej inwestycji oraz nierozważenie kwestii uzyskania stosowanego uzgodnienia;
9/ art. 15 K.p.a., art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1, 78, 80, art. 107 § 3 K.p.a. wobec braku ustosunkowania się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów postawionych w odwołaniu wniesionym od decyzji I instancji (w tym do kwestii osuwania się gruntu w pobliżu terenu planowanej inwestycji), a także brak ponownego rozpatrzenia całej przedmiotowej sprawy przez SKO;
10/ art. 7 K.p.a. w związku z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że zaskarżone warunki zabudowy nie naruszają chronionego prawem interesu osób trzecich.
W uzasadnieniu autor skargi podniósł, że przyjęty dla dokonania analizy urbanistyczno-architektonicznej obszar analizowany, nie został wyznaczony prawidłowo. Wskutek tego, jak również innych uchybień, sporządzona w sprawie analiza również nie jest prawidłowa, co doprowadziło do określenia parametrów planowanej inwestycji w wartościach nieznajdujących uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym. Architekt sporządzający analizę ograniczył się jedynie do zacytowania przepisu § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie podając nawet jaka jest szerokość frontu terenu inwestycji. Nie uzasadnił również dlaczego obszar analizowany nie został wyznaczony jako równomierny krąg wokół terenu planowanej inwestycji, lecz przesunięty w kierunku, gdzie znajdują się wysokie budynki wielorodzinne, a w szczególności dlaczego granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.
Ponadto w analizie określając parametr szerokości elewacji frontowej, przy obliczaniu średniej, nie wiadomo, z jakiego powodu pominięto budynki na działkach znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji tj. np. dz. nr [...], [...], uwzględniając jednocześnie obiekty na działkach nr [...] (która częściowo znajduje się poza obszarem analizy), nr [...], [...] które to w przeciwieństwie do działek nr [...] czy [...], znajdują się w oddaleniu od działki, na której planowana jest inwestycja. Powyższy sposób doboru działek miał wpływ na błędne ustalenie średniej wartości tego parametru w obszarze analizowanym i w konsekwencji dopuszczenie tego parametru dla planowanego obiektu, w wielkości nieznajdującej uzasadnienia. Podobnie sytuacja wygląda przy doborze działek dla ustalenia pozostałych wskaźników, w tym wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki.
I w tym przypadku nie zostało wyjaśnione, dlaczego autor analizy pominął zlokalizowane w bezpośrednim sąsiedztwie działki, uwzględniając przy tym dalej położone działki o nr [...] i [...] charakteryzujące się wysoką intensywnością zabudowy. Również ustalając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej analizator wziął po uwagę stosunkowo wysokie obiekty znajdujące się w znacznym oddaleniu od planowanego zamierzenia inwestycyjnego (za wyjątkiem dz. nr [...]), tj. zlokalizowane na działkach nr [...] i [...]. Wymaga podkreślenia, ze w przypadku dz. nr [...] wzięto tu pod uwagę obiekt, który częściowo znajduje się poza granicami obszaru analizy. W pkt II ppkt l lit. c załącznika nr 1 do decyzji organu I instancji określono szerokość elewacji frontowej na od 16 m do 33 m. Oznacza to - w tym zakresie - pozostawienie inwestorowi dowolności, co do przyjętych parametrów przy projektowaniu obiektu.
Wprawdzie w § 6 ust. 1 rozporządzenia o nowej zabudowie dopuszczono pewne odstępstwa od wartości wynikających ze średniej na danym terenie (20 %), jednak wynika stąd jedynie, że bez wskazania szczególnych uwarunkowań w analizie - w myśl § 6 ust. 2 rozporządzenia, jest dopuszczalne ustalenie innych wartości niż uśredniona. Nie oznacza to natomiast braku konieczności określenia w decyzji danego parametru w sposób ścisły, na podstawie § 9 ust. 1 rozporządzenia o nowej zabudowie. Jeżeli, w danym przypadku, dodatkowo realizowane obiekty w określonej lokalizacji miałyby być wkomponowane w konkretne otoczenie (np. budynki stojące obok), nie bez znaczenia może być ich szerokość. Obowiązek konkretnego wyznaczenia parametru w tym zakresie wynika z przepisów prawa.
Ponadto z akt sprawy wynika, że w toku postępowania znajdująca się w granicach obszaru analizowanego działka nr [...] uległa podziałowi. W oparciu o aktualne wypisy z rejestru gruntów, organ nie zweryfikował poprawności i aktualności ustalonego wcześniej kręgu stron, pomijając udział w postępowaniu właścicieli nowo wydzielonych działek. Nie można również przyznać racji orzekającym organom, które z powodu zarządu nieruchomością sąsiednią do inwestycji, położoną przy ul. D. tj. bloku mieszkalnego, uznały za stronę zarząd wspólnoty, z pominięciem mieszkańców bloku. Organy orzekające w sprawie w ogólne nie odniosły się do wielokrotnie podnoszonej przez skarżącą kwestii osuwania się gruntu w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji. Budowa tak wysokich obiektów i garaży podziemnych w niedalekiej odległości od granicy jej działki niesie za sobą ryzyko naruszenia konstrukcji muru oporowego i zlokalizowanego na tej działce budynku, co w konsekwencji może doprowadzić do katastrofy budowlanej.
Powinnością orzekającego w sprawie organu było wnikliwie wyjaśnienie podnoszonej okoliczności w kontekście uzgodnienia projektu decyzji z właściwym organem administracji geologicznej- na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.
Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta którą ustalano ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami i zjazdem.
Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z dnia 10 maja 2003 r.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
Przepis art. 61 ust. 1 mówi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 powołanej ustawy - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r. Nr 164, poz. 1588) określone zostały parametry tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu oraz sposób ustalenia tych parametrów w oparciu o tzw. analizę urbanistyczno- architektoniczną. Przepis § 3 rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1).
Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust 2).
Analizę urbanistyczno–architektoniczną sporządza uprawniony architekt - urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji - jeden z jej załączników. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy nie tylko pod względem jej literalnej niesprzeczności z obowiązującymi przepisami, ale także jej poprawności przy uwzględnieniu prawidłowej wykładni przepisów, uwzględniającej dorobek doktryny i orzecznictwa. Analiza stanowi bowiem merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji. O ustaleniu bądź odmowie ustalenia warunków zabudowy decyduje organ administracji a nie urbanista, który na zlecenie organu przeprowadza tylko postępowanie wyjaśniające podlegające merytorycznej ocenie organu. Tak więc merytorycznej ocenie organu podlega między innymi prawidłowość przyjętych przez urbanistę przesłanek, warunkujących ustalenia przez niego wielkości obszaru analizowanego, prawidłowość ustaleń w zakresie spełnienia przez inwestycję planowaną tzw. zasady dobrego sąsiedztwa (kontynuacji funkcji, cech, wskaźników i parametrów zabudowy istniejącym w danym obszarze) oraz prawidłowość ustalenia parametrów nowej zabudowy.
W sprawie rozpoznawanej przez sąd organy kontroli takiej nie przeprowadziły, gdyż analiza urbanistyczno-architektoniczna nie spełnia warunków by ustalenia o których mowa wyżej, w oparciu o nią poczynić.
Przede wszystkim wskazać należy, iż nie poddaje się kontroli sądu prawidłowość przyjętej przez urbanistę wielkości i kształtu obszaru analizowanego. Rację ma skarżący, iż w analizie nie wskazano nawet szerokości frontu działki. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. określa minimalną powierzchnię obszaru analizowanego nie dając żadnych wskazówek (także ograniczających) w zakresie powiększenia tego obszaru. Każdorazowo zatem prawidłowa analiza powinna być sporządzona przy uwzględnieniu tego, że objęty nią obszar winien tworzyć pewną całość urbanistyczną. Obszar analizowany należy zatem ustalić tak, by o ile to nie kłuci się z zastanym w danym obszarze ładem urbanistycznym, właściciel nieruchomości na którego wniosek przeprowadzane jest postępowania o ustalenie warunków zabudowy, mógł przysługujące mu prawo własności zrealizować. Obszar ten nie może być jednak wyznaczany w sposób dowolny.
Jak wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 10 grudnia 2013 r. II SA/Kr 610/13 o ile co do zasady, samo wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem jest dopuszczalne, to przyjmuje się, że niedopuszczalne jest takie wyznaczanie obszaru analizowanego, które niejako zmierza do "poszukiwania" obiektów budowlanych, które dadzą podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego w parametrach określonych we wniosku (LEX nr 1493109). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko, jakie zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 28 stycznia 2009 r. II SA/Gd 585/08, iż w celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji organ administracji winien zawsze wyjaśnić w uzasadnieniu swej decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego.
Podobnie orzekł także zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 21 lutego 2008 r. II SA/Bk 605/07 wskazując, iż sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym wskazanie kryteriów, w oparciu o które taki obszar wyznaczono, jak również ocena innych okoliczności niezbędnych do prawidłowego ustalenia warunków zabudowy, w tym jej zgodności z przepisami odrębnymi, powinny wynikać przede wszystkim z uzasadnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W tym kontekście wskazać należy, iż wyznaczenie obszaru analizowanego nie jest czynnością czysto formalną, która organ a właściwie działający na jego zlecenie urbanista może wyznaczyć dowolnie, ale też brak jakichkolwiek podstaw by przyjąć, iż muszą zaistnieć jakieś nadzwyczajne okoliczności by obszar ten wyznaczać nie w minimalnym rozmiarze a warunki zabudowy ustalać w nawiązaniu jedynie do najbliższej zabudowy. Jak najbardziej dopuszczalne jest wyznaczenie obszaru analizowanego na większej przestrzeni, jeżeli pozwoli to na realizację prawa do zabudowy a jednocześnie nie kłuci się z zastanym na danym obszarze układem urbanistycznym. Wyznaczenie tego obszaru musi być jednak przekonywująco uzasadnione.
Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego przekraczającego minimalne rozmiary z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Dz. U. Nr 164, poz. 1588 (dalej; rozporządzenie) organ orzekający powinien wykazać, iż wielkość obszaru obejmowanego analizą służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś na rozszerzaniu granic tego obszaru jedynie w celu poszukiwania takich funkcji, cech, parametrów zabudowy, aby w ten sposób uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o funkcjach, cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 listopada 2012 r. II SA/Bk 495/12 LEX nr 1248692).
Okoliczności te powinny wynikać z zapisów analizy urbanistyczno-architektonicznej, gdyż właśnie w oparciu o ten dokument stanowiący zresztą załącznik decyzji o ustaleniu warunków zabudowy organ ustala tak dopuszczalność wnioskowanej inwestycji jak i jej parametry. W przedmiotowej sprawie wymogi te nie zostały spełnione. Nie jest wiadomym dla sądu czym kierował się urbanista a za nim organy obu instancji wyznaczając obszar analizowany w takiej a nie innej wielkości – znacznie przekraczającej regulowaną rozporządzeniem minimalną wartość. Jest to wadliwość samoistnie uzasadniająca eliminacje decyzji z obrotu prawnego, aczkolwiek nie wadliwość jedyna jakiej dopatrzył się sąd przeprowadzając kontrolę niniejszej sprawy. Wadliwie została bowiem ustalony istotny parametr projektowanej zabudowy jakim jest szerokość elewacji frontowej ustalona przez organ w przedziale od 16 do 33 m.
Zgodnie z § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1(ust 2) rozporządzenia. Co do zasady więc szerokość elewacji frontowej planowanej inwestycji organ powinien wyznaczyć w oparciu o wyliczoną wartość średnią w obszarze analizy. Dopuszczalne jest wprawdzie wyznaczenie tego parametru w innej wartości, ale zawsze musi być to uzasadnione wynikami analizy. Analiza w sposób przekonujący uzasadniać musi odstąpienie od zasady głównej jaką jest wyznaczanie szerokość elewacji frontowej na podstawie średniej wartości w obszarze analizowanym. Przedmiotowa analiza warunku tego jednak nie spełnia.
Nie ma w niej podanej wartości średniej z obszaru analizowanego, ani też dlaczego odstąpiono od wyznaczenia tego parametru właśnie jako wartości średniej. Całe uzasadnienie dla określenia szerokości elewacji frontowej w tym przedziale sprowadza się do stwierdzenia, że budynki o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej w obszarze analizy mają właśnie taką wielkość tego parametru tj. mieszczą się w przedziale od 16 m. do 33 m. Zdaniem sądu opis tego stanowiska urbanisty a za nim ustaleń organów obu instancji jest niewystraczający. Także sam fakt, iż parametr ten został wyznaczony w tak rozpiętości stanowi naruszenie przepisów rozporządzenia. Jak wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 21 czerwca 2011 r. II SA/Kr 673/11 nie stoi w sprzeczności z przepisami, określenie wysokości górnej krawędzi elewacji (jak i szerokości elewacji frontowej) w wielkości od minimalnej do maksymalnej, pod warunkiem odpowiedniego określenia tych wielkości (LEX nr 993361).
Rozpiętość tzw. widełek w jakich organ wyznacza parametry nowej zabudowy (w ocenie sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę jest to praktyka dopuszczalna) powinna być na tyle niewielka, by można było ocenić tę wielkość jako wartość konkretną. Określenie parametru w rozpiętości od 16 do 33 m. a więc o wartości 17 m. nie może być uznane przez sąd za wyznaczeniu parametru. Pozwala bowiem inwestorowi w zasadzie na dowolność jeżeli chodzi o szerokość projektowanego budynku. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna właśnie ustalać parametry nowej zabudowy (choćby z zapewnieniem pewnego marginesu na odstępstwa przez ustalenie tzw. widełek) ale nie dawać inwestorowi w zasadzie pełnej dowolności, nie można bowiem w tej sytuacji mówić o ustaleniu organu. Skarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji jest więc także w tym zakresie wadliwa.
W końcu stwierdzić należy, iż decyzje organów obu instancji wadliwe są także w zakresie w którym decyzja o warunkach zabudowy dopuszcza lokalizację planowanej zabudowy w granicy z działką nr. [...]. Wprawdzie przepis § 12 rozporządzeniem z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Dz. U. Nr 75, poz. 690 2. Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, tym niemniej stwierdzić należy, iż przepis ten wykracza poza upoważnienie jakie ustawodawca wyznaczył ministrowi do wydania rozporządzenia wykonawczego do ustawy Prawo budowlane. Zakres regulacji decyzji o warunkach zabudowy determinowany jest przepisem art. 61 ust 6 oraz 7 ustawy, który stanowi, iż minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (ust 6). W rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 6, należy określić wymagania dotyczące ustalania:
- 1) linii zabudowy;
- 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;
- 3) szerokości elewacji frontowej;
- 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;
- 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Taki jest też zakres regulacji wydanego w oparciu o w/w delegację rozporządzenia tj. reguluje ono sposób wyznaczania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, i geometrii dachu. Brak w obowiązujących przepisach delegacji ustawowej by kwestia ustalania możliwości zabudowy w granicy z działką sąsiednią (podobnie jak kwestia ilości miejsc postojowych o których mowa w § 18 ust 2 rozporządzenia) była pozostawiona organom kompetentnym do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wydaje się zatem, że kwestia ta nie powinna być decyzją tą regulowana. Rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zostało wydane w oparciu o delegację zamieszczoną w art. 7 ust 2 ustawy Prawo budowlane, którzy upoważnia ministra do wydania rozporządzenia w sprawie określenia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie. Z przepisu tego nie można, zatem wywodzić kompetencji do ustalania treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Stanowisko sądu w tym zakresie wydaję się być ugruntowane tak w orzecznictwie jak i w doktrynie (po. wyrok NSA z 18 stycznia 2012 II OSK 2065/10, wyrok WSA W Krakowie z dnia 13 marca 2013 r. II SA/Kr 106/14, wyrok WSA w Krakowie z dnia z dnia 10 grudnia 2013 r. II SA/Kr 1181/13 oraz M. B. "Nowe Zeszyty Samorządowe 2010, Nr 6, poz. 105. Wskazać w tym miejscu należy, iż w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podstawowej może być dokonana przez Sąd rozpoznający sprawę indywidualną, w której ten przepis może być zastosowany (w tej kwestii - szczegółowe wywody w uzasadnieniu wyroku NSA z 30 września 2009 r., I OSK 152/09). Powyższe prowadzi do wniosku, że w decyzji o warunkach zabudowy niedopuszczalne jest rozstrzyganie o usytuowaniu budynku względem granicy nieruchomości. Dlatego też należy uznać, że zamieszczenie w skarżonych decyzjach zgody na zabudowę w granicach działki sąsiedniej nastąpiło z naruszeniem wskazanych wcześniej przepisów prawa materialnego. Powyższa sprzeczność z prawem jak również inne wskazane wyżej uchybienia mają charakter istotny, a zatem nie pozwala pozostawić kwestionowanych decyzji w obrocie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. II OSK 1302/12).
Z tych względów sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję jak i decyzję ją poprzedzającą. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.