Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 28 grudnia 2020 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło o odmowie przywrócenia terminu do złożenia odwołania przez G.T. od decyzji Marszałka Województwa z dnia 24 lipca 2020r. znak; [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Organ wyjaśnił w uzasadnieniu postanowienia, iż samo przeświadczenie wnioskodawcy, iż można wnieść bezpośrednio skargę do WSA w Krakowie bez uprzedniego odwołania, nie wystarcza do stwierdzenia braku winy, bo do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego lub jego pełnomocnika zalicza się, np. przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą. A zatem brak wiedzy prawniczej nie zalicza się w doktrynie do takich okoliczności, które uniemożliwiają złożenie odwołania od decyzji w ustawowym terminie. Strona została pouczona w decyzji o organie właściwym do wniesienia odwołania, o trybie i terminie jego wniesienia. Nie jest trafny zarzut strony, że brak było w decyzji szerszych rozważań na temat przyczyn, dla których odwołanie służy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., ponieważ nie wymagają tego przepisy prawa.
Strona miała możliwość zastosować się do pouczenia, ponieważ zawierało ono wystarczająco szczegółowe informacje. W doktrynie przyjmuje się zasadę, że strona nie może ponieść szkody jeśli zastosowała się do błędnego pouczenia. Taka sytuacja jednakże nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Strona podkreśla, że jej wolą było złożenie skargi do sądu nie zaś odwołania. Stąd też nie można przyjąć, że złożony środek zaskarżenia był w istocie odwołaniem nie zaś skargą.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie G.T. zarzucił, iż brak było ustalenia w jakiej dacie zostało wniesione odwołanie, brak postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, wydanego na podstawie art. 134 kpa, brak rozstrzygnięcia w sprawie czy może mieć zastosowanie art. 65 § 2 kpa ewentualnie błędne przyjęcie, że skarżący nie uprawdopodobnił braku swojej winy w uchybieniu terminowi. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wniesione przez niego pismo stanowiące skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kraskowie było w istocie odwołaniem, i że organ winien ocenić je według jego treści, nie zaś zastosowanego tytułu. SKO w ramach ustalenia, że doszło do uchybienia terminu winno na podstawie art. 134 k.p.a. wydać postanowienie stwierdzające jego uchybienie, a następnie rozstrzygnąć o wniosku o przywrócenie terminu (por. wyrok z dnia 4.08.2020 r. I SA/Bd 194/20 w zakresie wskazania co do dalszego postępowania).
Wówczas Skarżący mógłby się ustosunkować do tego czy uchybił terminowi, czy nie. Obecnie wydaje się to jednak niemożliwe, ponieważ z treści uzasadnienia postanowienia wynika tylko, że skarżący uchybił terminowi, ponieważ złożył wniosek o przywrócenie terminu. Hipotetycznie skarżący uznałby postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do złożenia odwołania za słuszne, jeżeli w jego uzasadnieniu znalazłoby się stwierdzenie, że skarżący nie uchybił terminowi i SKO na dalszym etapie, pomimo takiego rozstrzygnięcia, przystąpiłoby do rozpoznania odwołania. Jeżeli jednak doszło do uchybienia terminowi, to w sprawie niniejszej występują szczególne okoliczności dla przywrócenia tego terminu. Mianowicie Skarżący doręczył środek zaskarżenia do właściwego organu pośredniczącego już po jednym dniu od momentu odbioru decyzji. A więc w sprawie, w której mówi się o uchybieniu terminu nie można podnosić jakiegokolwiek zaniedbania.
Skarżący w żaden sposób nie zwlekał ze złożeniem środka zaskarżenia, a tylko zwłoka wynikająca z niedbalstwa może być rozumiana jako wina, o której mowa w art. 58 § 1 k.p.a. Jedyne co można zarzucić skarżącemu, to brak wystarczającej wiedzy, który doprowadził do błędnego przekonania, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej dopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu z pominięciem organu II instancji. Trudno także zarzucać skarżącemu, że uczynił to z pełną świadomością wiedząc, że będzie to niedopuszczalne, skoro z pism wyraźnie wynikało, że wolą skarżącego było poddanie kontroli decyzji organu I instancji.
Skarżący podnosił we wniosku o przywrócenie terminu, że pouczenie, które zawarł w decyzji organ nie zawierało podstawy prawnej ani także wyjaśnień, z których wynikałoby, że odwołanie do SKO jest jedyną możliwą drogą zaskarżenia decyzji. Skarżący miał prawo przypuszczać, że możliwe jest wniesienie skargi do WSA, albowiem postępowanie o udostępnienie informacji publicznej nie jest typowym postępowaniem administracyjnym. Skarżący kierował wniosek do organu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako "u.d.i.p."). Pouczenie organu w żadnym miejscu nie odnosi się do tej ustawy, zaś art. 21 u.d.i.p. wspomina o skargach. Stąd Skarżący przyjmował, że odmowę udostępnienia informacji publicznej może kwestionować w drodze skargi lub odwołania. Przepisy u.d.i.p. nie precyzują co należy rozumieć poprzez skargę i w jakich sytuacjach ta skarga jest dopuszczalna.
W szczególności ustawa nie wyjaśnia, że skarga w rozumieniu art. 21 u.d.i.p. jest skargą na decyzję, od której nie przysługuje żaden środek odwoławczy w administracyjnym toku instancji. Skarżący spotkał się wcześniej z możliwością wnoszenia skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wprost do sądu. Dało to podstawy skarżącemu do przekonania, że możliwe są dwie ścieżki zaskarżenia, z których tylko jedną organ zawarł w pouczeniu. Trudno też wymagać od skarżącego aby ufał bezgranicznie pouczeniu, które organ zawarł w decyzji, skoro nie był przekonany co do słuszności rozstrzygnięcia. Gdyby w różnego rodzaju postępowaniach administracyjnych każdy kto jest stroną miał bezgranicznie ufać organowi, to wówczas sądy nie rozpatrywałyby skarg, ponieważ obywatele przyjmując, że organ wydał jedyne możliwe i słuszne rozstrzygnięcie, nie decydowaliby się na złożenie skargi.
Skarżący zaadresował środek zaskarżenia do WSA, ponieważ był przekonany, że taka droga będzie szybsza i jest dopuszczalna. Skarżący tkwiąc w przekonaniu, że ma wybór różnych ścieżek zaskarżenia stwierdził, że w sprawie, której dotyczył wniosek o udostępnienie informacji publicznej, skierowanie odwołania do SKO będzie równoznaczne z tym, że wynik rozstrzygnięcia jest już z góry przesądzony. Sprawa udostępnienia informacji dotyczyła ochrony danych osobowych i przepisów RODO. W takich sprawach organy nie dość, że nadinterpretują przepisy, to jeszcze działają zachowawczo i pochopnie odmawiają udostępnienia danych. Z tego też powodu skarżący przyjął, że jedynie Sąd jest w stanie tę sprawę obiektywnie rozstrzygnąć.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 27, dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W przypadku bezzasadności skargi, sąd skargę oddala na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 3 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ uchybienie terminu we wniesieniu odwołania było przez skarżącego oczywiście zawinione.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest wyłącznie postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, wydane w związku ze złożonym w tym przedmiocie wnioskiem skarżącego z dnia 28 listopada 2020 roku. Kwestia stwierdzenia wniesienia odwołania z uchybieniem terminu, pozostaje poza przedmiotem niniejszego postępowania sądowego. Na tej płaszczyźnie rozważań i w związku z zarzutami skargi dodać jedynie można, że w myśl orzecznictwa sądowo-administracyjnego: "Błędem jest wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania bez uprzedniego rozpatrzenia wniosku o przywrócenie tego terminu" (m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2020 r., II SA/Wa 2100/19) oraz, że: "Wadliwym jest postanowienie organu o stwierdzeniu uchybienia do wniesienia odwołania, kiedy strona wnosi o przywrócenie jej tego terminu.
Zauważyć należy, iż wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania organ zobligowany jest rozpoznać, a wydane w tej sprawie postanowienie jest postanowieniem ostatecznym" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 czerwca 2019 r., II SA/Kr 436/19).
Następnie należy zaznaczyć, że odwołanie skarżącego zostało wniesione po terminie, stąd były podstawy do rozpoznania jego wniosku o przywrócenie terminu. Wbrew zarzutom przedmiotowej skargi, organ nie mógł bowiem uznać jego skargi na decyzję Marszałka Województwa z dnia 24 lipca 2020r. znak; [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej za odwołanie. Treść skargi na w/w decyzję jest jednoznaczna i brak jakichkolwiek podstaw do traktowania jej jako odwołania. Przede wszystkim jednak skarga ta była przedmiotem rozpoznania przez WSA, który odrzucił ją prawomocnym postanowieniem wydanym w dniu 24 listopada 2020 roku do sygnatury akt II SA/Kr 942/20. W tym stanie rzeczy, jeśli Sąd administracyjny zakwalifikował wspomniane pismo jako skargę, a następnie ją odrzucił, organ nie mógł potraktować jej jako wniesionego w terminie odwołania.
Przechodząc do dalszych rozważań wskazać należy, iż zagadnienie przywrócenia uchybionego terminu do dokonania określonej czynności procesowej na gruncie postępowania administracyjnego regulują przepisy art. 58 i n. k.p.a. Stosownie do przepisu art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu, należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Z kolei przepis art. 58 § 2 k.p.a. stanowi, że prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, dopełniając jednocześnie czynności, dla której określony był termin. Ponadto w myśl przepisu art. 59 k.p.a. o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania.
Z powyższego wynika, iż organ administracji publicznej jest obowiązany przywrócić termin, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki:
- 1) została wniesiona prośba o przywrócenie terminu;
- 2) uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy zostanie uprawdopodobniony;
- 3) zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminu;
- 4) zainteresowany dopełnił czynności, dla której określony był termin jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu.
Z powołanego przepisu wynika zatem, iż przywrócenie terminu ma charakter wyjątkowy i może nastąpić jedynie wówczas, gdy spełnione są łącznie wszystkie wskazane wyżej przesłanki.
W przedmiotowym wypadku skarżony organ trafnie uznał, że wymieniony w punkcie 2 w/w przepisu warunek do przywrócenia terminu nie został spełniony. Podkreślić bowiem należy, że warunkiem przywrócenia terminu jest brak winny w jego uchybieniu. Za również utrwalony należy uznać pogląd, że przy ocenie winy należy przyjąć "obiektywny miernik staranności", jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy, a przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają wyłącznie takie obiektywne, występujące bez woli strony okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie. Przywrócenie terminu nie jest natomiast możliwe, gdy strona dopuściła się chociażby lekkiego niedbalstwa.
Wskazywaną w przedmiotowej sprawie przyczyną uchybienia terminu było błędne przyjęcie przez skarżącego, że przysługuje mu prawo bezpośredniego wniesienia skargi do sądu administracyjnego, z pominięciem postępowania odwoławczego przed organem II instancji. Okoliczność ta nie może być jednak oceniona za niezawinioną. Jak bowiem wynika z decyzji organu I instancji, zawiera ona wyczerpujące i prawidłowe pouczenie o tym, że od decyzji przysługuje odwołanie oraz o sposobie i terminie jego wniesienia. W takiej sytuacji, nawet w przypadku strony nie znającej prawa, uchybienie terminu wynikające z błędnego i tak naprawdę niczym nieuzasadnionego przekonania, że może od takiej decyzji wnieść bezpośrednio skargę do WSA w Krakowie bez uprzedniego odwołania, należy uznać za oczywiście zawinione i to w stopniu co najmniej zwykłego niedbalstwa.
Tym samym wniesienie odwołania dopiero 28 listopada 2020 roku (będącego elektronicznym załącznikiem do wniosku o przywrócenie terminu) od decyzji doręczonej 28 lipca 2020 roku tj. ponad 3 miesiące po terminie jest przez skarżącego zawinione, co wyklucza przywrócenie mu terminu do wniesienia odwołania.
Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.