Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 205/13

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 9 maja 2012 r., znak [....], wydanym na podstawie art. 264 § 1 i 2 k.p.a., Starosta Krakowski zobowiązał Gminę Zielonki do zapłaty na konto Starostwa Powiatowego w Krakowie kwoty 172,20 zł., tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednol. Dz.U. z 2008 roku Nr 193, poz.1194 z późn. zm.) za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [....], o pow.0, 0117 ha, położoną w Zielonkach.

Orzekając w ten sposób organ pierwszej instancji wyjaśnił, że na wniosek Wójta Gminy Zielonki z dnia 6 października 2010 r. Starosta Krakowski wydał w dniu 14 stycznia 2011r. decyzję Nr AB-V.5.2.2011, znak AB.V.SP.7330-17/10, o zezwoleniu na realizację drogi dla przedsięwzięcia " Budowa drogi gminnej nr K601550 " Zielonki II" (ul. na Popielówkę w Zielonkach)", obejmującą między innymi działkę nr 1455/1 o pow. 0, 0117 ha, położoną w Zielonkach.

Po sprostowaniu postanowieniami oczywistych omyłek zawartych w powyższej decyzji, Starosta Krakowski decyzja z dnia 9 maja 2012 r., znak GN.III. 683.3.49.2011.PK, orzekł o ustaleniu i wysokości odszkodowania należnego P.J. za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [....], o pow. 0, 0117 ha, położoną w Zielonkach, przejętą na rzecz Gminy Zielonki dla realizacji inwestycji drogowej, jak również o zobowiązaniu Gminy Zielonki do jego zapłaty oraz o sposobie wypłaty odszkodowania.

W myśl art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18.

Zgodnie zaś z treścią art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

W wyniku przeprowadzonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na wykonanie operatów szacunkowych ustalających wartość przejętych nieruchomości wyżej wymienionymi decyzjami wybrano rzeczoznawców majątkowych P.T. i J.W., działający jako konsorcjum.

Zgodnie z § 6 umowy nr GN-ZP-33/11 z dnia 2 listopada 20011r., za wykonanie operatu szacunkowego rzeczoznawca otrzymał wynagrodzenie w wysokości 172,20 zł.

Stosownie zaś do art. 264 § 1 k.p.a., jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia.

Zażalenie na postanowienie Starosty Krakowskiego z dnia 9 maja 2012 r., znak GN.III.683.3.49.2011.PK, wniosła w terminie Gmina Zielonki, domagając się jego uchylenia – ewentualnie, zmiany zaskarżonego postanowienie przez obciążenie kosztami w całości organu.

Skarżąca zarzucała naruszenie art. 264 § 1 i 2 k.p.a - poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz pominięcie przepisów art. 262 k.p.a., jak również naruszenie art. 124 k.p.a. - poprzez niewskazanie przyczyn obciążenia Gminy Zielonki kosztami sporządzenia operatu, obowiązek wykonania którego wynika z przepisów prawa.

Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, postanowieniem z 12 grudnia 2012 r., znak WS-VI.7570.1.114.2012.EJ, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy nawiązał do treści zaskarżonego orzeczenia oraz zarzutów zażalenia, zaś w dalszych wywodach wskazał na następujące okoliczności.

Regulacje ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowią kategorię przepisów o charakterze szczególnym. Ustawa ta posiada pierwszeństwo w stosunku do innych ustaw regulujących zasady wywłaszczania nieruchomości pod drogi publiczne. Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami w sprawach ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za odebrane prawa rzeczowe skutkiem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przewidziane w art. 12 ust. 5 wskazanej ustawy, oznacza odesłanie jedynie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami zawartych w Dziale III Rozdziale 5 - Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości oraz Dziale IV Rozdziale 1 - Określenie wartości nieruchomości, a także przepisów zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Z tak sformułowanego odesłania należy bowiem wywieść zastosowanie tych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, które dotyczą ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania. W tej sytuacji zastosowanie znajdują te przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, które nie pozostają w kolizji z przepisami "specustawy". Należy zwrócić również uwagę, iż stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ma być jedynie odpowiednie, a nie bezpośrednie. Zatem trzeba przy stosowaniu tych przepisów każdorazowo brać pod uwagę ratio legis ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, aby nie doprowadzić poprzez błędną interpretację do wypaczenia założeń przedmiotowej ustawy.

Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Natomiast art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego przewiduje, iż zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin.

Decyzja o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej pełni funkcję pozwolenia na budowę. Roboty budowlane mogą być jednak prowadzone wyłącznie na gruntach, do których inwestorowi przysługuje tytuł prawny (art. 4 ustawy Prawo budowlane). Skutkiem art. 12 ust. 4 "specustawy" podmioty publicznoprawne mają uzyskiwać prawo własności nieruchomości dla zabudowania jej drogą publiczną. Nabycie prawa własności nieruchomości następuje z mocy samego prawa. Nabycie to nie jest więc przedmiotem orzekania w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, lecz stanowi skutek prawny tej decyzji, gdy stanie się ona ostateczna. Omawiana decyzja, jako wydana w określonym czasie, konkretyzuje czas zaistnienia woli ustawodawcy w zakresie uzyskania nabycia własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę przez podmioty publicznoprawne, tj. z chwilą gdy decyzja ta stanie się ostateczna. Zaistnienie skutku prawnego w postaci uzyskania własności nieruchomości przez podmioty publicznoprawne nie zależy od woli organu orzekającego, lecz od jego oceny prawnej dopuszczalności wyznaczenia pasa drogowego w określonym miejscu.

W przedmiotowym zakresie organ wydający decyzję nie orzeka władczo o uzyskaniu własności nieruchomości odpowiednio przez samorząd województwa, powiat lub gminę. Jednym ze skutków powstania prawa własności po stronie podmiotów publicznoprawnych jest odebranie tego prawa dotychczasowemu właścicielowi i nadanie go przez ustawodawcę podmiotowi publicznoprawnemu właściwemu do wybudowania drogi publicznej o określonej kategorii. Uzyskiwanie przez podmioty publicznoprawne prawa własności nieruchomości lub ich części ujętych w pasie drogowym drogi publicznej wyznaczonym w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi o wywłaszczeniu tego prawa dotychczasowemu podmiotowi (w konstytucyjnym pojęciu wywłaszczenia), któremu to prawo przysługuje. Wywłaszczeniowy charakter art. 12 ust. 4 "specustawy" przejawia się we władczym dokonaniu odebrania prawa własności nieruchomości, co nie zależy od woli dotychczasowego właściciela.

W miejsce odebranego prawa własności przyznano natomiast ekwiwalent, w postaci odszkodowania. Odebranie praw rzeczowych łączy się zatem bezpośrednio z przyznaniem za nie ekwiwalentu w postaci roszczenia o odszkodowanie, realizowanego przez organ administracyjny z urzędu w odrębnej decyzji.

Uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizacje drogi wraz z decyzja ustalająca wysokość ekwiwalentu za odebrane prawo stanowi cały proces nabycia nieruchomości pod drogi. Tym samym niezbędnym jest traktowanie postępowań obejmujących zarówno wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi, jak i decyzji ustalającej odszkodowanie za odjęte prawo, jako postępowań zmierzających do nabycia nieruchomości pod drogi. Trzeba zauważyć, że postępowania takie generują pewne koszty związane nie tylko z zapłatą odszkodowania dla osób pozbawionych prawa własności, ale i ściśle rozumiane koszty postępowania administracyjnego, zmierzające do wydania obydwu decyzji, w tym m.in. koszty sporządzenia operatów szacunkowych pozwalających na wycenę nieruchomości i na tej podstawie ustalenie adekwatnego odszkodowania.

Analiza art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych prowadzi do wniosku, że swym zakresem szeroko obejmuje on koszty nabycia nieruchomości pod drogi, wskazując jedynie, iż do zakresu tego włącza odszkodowania. Koszty takie "finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych ora przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym".

Tym samym w zakresie finansowania kosztów postępowań prowadzonych w związku z decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi lub o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydanymi w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wskazać należy na art. 22 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, jako stanowiący podstawę orzeczenia, iż koszty nabycia nieruchomości pod drogi (obejmujące także koszty postępowań administracyjnych związanych z tym nabyciem) w tym odszkodowania w odniesieniu do dróg gminnych finansowane są odpowiednio z budżetu gmin lub powiatów.

Nadto, beneficjentami postępowań prowadzonych w trybie "specustawy" są odpowiednie podmioty publicznoprawne i to właśnie w zakres ich majątku wchodzą prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Wobec powyższego, logicznym rozwiązaniem wydaje się takie ukształtowanie i interpretacja przepisów prawa, które właśnie te podmioty obciąża szeroko rozumianymi kosztami nabycia nieruchomości pod budowę dróg publicznych.

Dla poparcia tej tezy Wojewoda Małopolski powołał stosowne orzecznictwo.

W końcowej części rozważań organ odwoławczy wyjaśnił, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi gminne (w tym sporządzenia ich wyceny) ustala się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego oraz ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, uwzględniając dodatkowo regulacje ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące obowiązku pozyskania pinii w postępowaniu odszkodowawczym. W tym stanie rzeczy uznał, że zaskarżone postanowienie należało utrzymać w mocy jako prawidłowe

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 12 grudnia 2012 r., znak WS-VI.7570.1.114.2012.EJ, Gmin Zielonki domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty Krakowskiego z dnia 9 maja 2012 r., a także zasądzenia od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w łącznej kwocie 340,00 zł.

Skarżąca zarzucała:

1. - naruszenie prawa materialnego - art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że kosztem nabycia nieruchomości pod drogę był także koszt sporządzenia operatu szacunkowego ustalającego wartość przejętej z mocy prawa przez Gminę Zielonki nieruchomości składającej się działki o numerze ewidencyjnym [....];
2. - naruszenie prawa materialnego - art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten stanowił podstawę prawną zobowiązania Gminy Zielonki do pokrycia kosztu sporządzenia operatu szacunkowego ustalającego wartość przejętej z mocy prawa przez Gminę Zielonki nieruchomości składającej się działki o numerze ewidencyjnym [....];
3. - naruszenie prawa procesowego - art. 264 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Gminę Zielonki obciążają koszty sporządzenia operatu szacunkowego ustalającego wartość przejętej z mocy prawa przez Gminę Zielonki nieruchomości składającej się działki o numerze ewidencyjnym [....] na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych,
4. - naruszenie prawa procesowego - art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do zarzutów przedstawionych w zażaleniu.

Powyższe zarzuty Gmina Zielonki rozwijała w obszernym uzasadnieniu skargi, prezentując też stosowne orzecznictwo.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

W sytuacji, gdy przedmiotem postępowania sądowadministracyjnego jest zaskarżalne w myśl art. 3 § 2 pkt 2, przewidziane w art. 123 § 1-2 k.p.a. postanowienie organu administracji publicznej nierozstrzygające o istocie sprawy, lecz dotyczące poszczególnych kwestii incydentalnych, kontrola ta ma charakter ograniczony i nie obejmuje niezwiązanych z nim bezpośrednio kwestii materialnoprawnych. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Uchylając zaskarżony akt, sąd w myśl art. 152 p.p.s.a. orzeka, czy i w jakim zakresie może on być wykonywany.

Zaskarżone postanowienie dotyczy kosztów postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednol. Dz.U.z 2008 r. Nr 193, poz.1194 z późn. zm.). Zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy koszty sporządzenia operatu szacunkowego, na podstawie którego organ podejmuje decyzję o ustaleniu wysokości odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, z mocy prawa stają się własnością Skarbu Państwa albo odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego są kosztami, którymi mogą być obciążone strony tego postępowania.

Stosownie do treści art. 1 ust. 1 omawianej ustawy określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 roku Nr 19, poz. 115, Nr 23, poz. 136 i Nr 192, poz. 1381 oraz z 2008 r. Nr 54, poz. 326), zwanych dalej "drogami", a także organy właściwe w tych sprawach.

W rozdziale 2 a ustawy "Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych", w przepisie art.11c określono, że do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Odesłanie to nie odnosi się zatem do spraw dotyczących wydania decyzji ustalających wysokość odszkodowania, gdyż decyzja ta, jak wynika z art.12 ust.4 a ustawy, wydawana jest w odrębnym postępowaniu.

W rozdziale 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zatytułowanym "Nabywanie nieruchomości pod drogi" zamieszczony został art. 22 ust 1, stanowiący że: "koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym". Zgodnie z przepisem art.3 ust.2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. Nr 267, poz. 2251 z późn.zm.) zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. Łączne odczytanie tych przepisów prowadzi do wniosku, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi gminne, w tym odszkodowania za takie nieruchomości finansowane są z budżetów gmin.

Z kolei art.12 ust.5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., zamieszczonego również w rozdziale - "Nabywanie nieruchomości pod drogi" zawiera odesłanie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami: "do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art.

18. Oznacza to, że w postępowaniach dotyczących wydania decyzji ustalających wysokość odszkodowania, odpowiednie zastosowanie znajdą przede wszystkim przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednol. Dz.U. z 2004 roku Nr 261, poz. 2603 z późn.zm.), zatytułowanego "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości", zamieszczone w art. 128 – 135, ale tylko do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania. W szczególności odpowiednie zastosowanie znajdzie tu przepis art.130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiący, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości oraz przepis art. 156 ust.1, przewidujący, że rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego.

Dlatego też w postępowaniach dotyczących wydania decyzji ustalających wysokość odszkodowania, na podstawie art.12 ust.5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku, wyłączone będzie zastosowanie przepisu art.132 ust.8 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiącego, że podmiot, który będzie realizował cel publiczny, może pokryć koszty należności, o których mowa w ust. 5 i 6, oraz koszty ustalenia tych należności.

Zakres stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w sprawach dotyczących ustalenia wysokości odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. komplikuje jednakże treść art. 23 tej ustawy. Stanowi on bowiem, że "w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami."

Dokonując wykładni tego przepisu zauważyć w związku z tym należy, że odesłanie to może dotyczyć wyłącznie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących materię nabywania nieruchomości. Stosownie do treści art. 2 pkt 11) ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie narusza ona innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, z późn. zm.). Z powyższego wynika, że skoro ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma własny przedmiot regulacji, ustawa o gospodarce nieruchomościami może mieć zastosowanie jedynie w materii nie objętej ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. i to jedynie w wyżej wskazanym zakresie. Niewątpliwie zatem, w sprawach dotyczących ustalenia wysokości odszkodowania, bezpośrednie zastosowanie znajdzie przepis art. 4 pkt 3 b) ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiący, że przez nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości.

Skoro w rozdziale 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku "Nabywanie nieruchomości pod drogi", przewidziano nabycie nieruchomości w drodze decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz nabycie nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej (nieruchomości zamiennych i tzw. "resztówek" - art.13 ust. 2 i 3), w sformułowaniu zawartym w art.22 ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. "koszty nabycia nieruchomości pod drogi" nie mieszczą się koszty postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania, w tym koszt sporządzenia operatu szacunkowego. Regulacja art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. ma zatem charakter regulacji wyłącznie materialnoprawnej.

Analiza ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych prowadzi zatem do wniosku, że nie normuje materii związanej z kosztami postępowania administracyjnego.

Powyższa wykładnia znajduje też w świetle innych funkcjonujących w systemie regulacji, które naprowadzają na rozróżniania przez ustawodawcę pojęcia " kosztów postępowania ", czy też pojęć oznaczających określone składniki takich kosztów.

Dlatego też do spraw dotyczących wydania decyzji ustalających wysokość odszkodowania, zastosowanie mają przepisy działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego "Opłaty i koszty postępowania".

W myśl art. 263 § 1, k.p.a. na koszty postępowania administracyjnego składają się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Zgodnie zaś z treścią art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które:

1. 1) wynikły z winy strony, 2)zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie.

Treść art. 262 § 1 k.p.a. naprowadza, że podstawową przesłanką obciążenia strony kosztami postępowania jest stwierdzenie, iż są to koszty, które nie powstały w wyniku działań organu administracji w zakresie jego ustawowych obowiązków. Zasadą jest zatem, iż koszty postępowania administracyjnego ponosi organ - w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Dopiero uznanie, iż dane koszty nie zostały poniesione wskutek wypełniania przez organ jego ustawowych obowiązków, pozwala na podjęcie rozważań, czy koszty te zostały poniesione "w interesie" lub "na żądanie" strony postępowania. Tylko w przypadku ustalenia, że także któraś z tych przesłanek zachodzi - możliwe jest obciążenie kosztami postępowania strony.

Zakres czynności, które powinien podjąć organ administracji w ramach ustawowych obowiązków, określa art. 77 § 1 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu organ administracji jest zobowiązany w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy – niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy (art. 7 k.p.a.). W doktrynie przyjmuje się, że wykładnia art. 262 § 1 k.p.a. powinna być wąska, bowiem omawiane uregulowanie prawne jest istotnym wyjątkiem od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. drą A. Mudreckiego, Gdańsk 2008, str. 578). Przytoczony wyżej art. 262 k.p.a. ustala zasadę rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę a organ administracji (Skarb Państwa, budżet jednostki samorządu terytorialnego czy innego podmiotu). Brakuje jednak regulacji wskazującej, przy pomocy jakich narzędzi rozgraniczyć te koszty, które zostały poniesione rzeczywiście w interesie strony, a które wyniknęły z realizacji zasady prawdy obiektywnej oraz zasady oficjalności, zobowiązujących organ prowadzący postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Z zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym wynika wniosek, że ciężar dowodu w tym postępowaniu spoczywa na organie administracji publicznej. Oznacza to, że kosztami postępowania można by obciążyć stronę wyłącznie wtedy, gdyby organ spełnił jej żądanie w sprawie przeprowadzenia dowodu, nie posiadając jednocześnie jakichkolwiek wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i stwierdzając, że przeprowadzenie takiego dowodu jest całkowicie zbędne, (zob. G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II). Koszty postępowania w interesie strony będą związane zatem z dodatkowymi czynnościami postępowania dowodowego, gdy np. strona domaga się dodatkowych jeszcze opinii biegłego, ponowienia ekspertyzy lub oględzin, przesłuchania dodatkowych świadków pomimo wyjaśnienia okoliczności sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 880).

Artykuł 7 k.p.a., ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zasadę tę rozwija następnie art. 77 § 1 k.p.a., nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W treści tych przepisów zawarta jest podstawowa cecha postępowania administracyjnego, wskazująca obowiązek organu administracji zachowania aktywnej postawy podczas całego postępowania wyjaśniającego. Aktywność ta winna być rozumiana jako obowiązek organu wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, poszukiwania innych (nowych) dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczenia wszystkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania, o ile mają one istotne znaczenie dla sprawy.

Z tego też względu w trakcie postępowania dowodowego fundamentalne znaczenie ma także zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, udzielania informacji stronom, przekonywania, pisemności, a także szybkości i prostoty. Z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika zatem jednoznacznie, że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zgodnie zaś z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem może być opinia biegłego.

Przepisy działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego wskazują że koszty postępowania (wydatki) ponosi organ prowadzący postępowanie, co wynika z obowiązków dowodowych organu (art. 7 i art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.). Koszt sporządzenia w okolicznościach niniejszej sprawy opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego nie jest kosztem postępowania poniesionym w interesie strony, w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Podejmowanie wszelkich działań zmierzających do prawidłowego zrealizowania wyrażonej w art. 21 Konstytucji RP normy, zgodnie z którą Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, stanowi obowiązek organu administracji, a nie stron postępowania. Nie ma przy tym znaczenia charakter prawny podmiotu będącego stroną postępowania administracyjnego, a zwłaszcza okoliczność, że stroną jest związek publicznoprawny - gmina.

W kontekście wyżej przedstawionych uwag należy stwierdzić, że art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie, ponieważ nie doszło do spełnienia przesłanek warunkujących jego zastosowanie. W szczególności, koszty sporządzenia operatu szacunkowego nie mogą być rozpatrywane w kategoriach istnienia bądź braku interesu Gminy Zielonki. Nie zostały także poniesione na jej żądanie w zakresie nie wynikającym z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Obowiązek poniesienia tych kosztów spoczywał na organie prowadzącym postępowanie z mocy art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, odpowiednio stosowanego art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 84 § 1 i art. 7 k.p.a., a więc był ustawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.

Powyższą ocenę prawną winny mieć na uwadze organy administracji publicznej, które obowiązane będą wydać w sprawie rozstrzygnięcie. Wobec braku podstaw do obciążenia strony skarżącej kosztami postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych albo art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, winny one rozważyć należy w szczególności, czy takie postępowanie incydentalne nie jest bezprzedmiotowe.

Z czynionych uprzednio wywodów wynika zasadność skargi dotyczących naruszenie prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, a także naruszenie prawa procesowego, a to art. 264 § 1 k.p.a. Zasadnym jest także wskazanie przez skarżącą na naruszenie prawa art.107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do zarzutów przedstawionych w zażaleniu, związanych nie wyjaśnieniem przez organ pierwszej instancji podstawy prawnej wydanego postanowienia, przy czym także zaskarżone postanowienie jest lakoniczne w zakresie analizy regulacji z art. 262 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I. wyroku, przyjmując za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a.

Orzeczenie, zawarte w punkcie II. sentencji wyroku znajduje podstawę prawna w art. 152 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono - jak w punkcie III. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a.