Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 210/24

Uzasadnienie

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki decyzją z dnia 7 września 2023r. znak: ROIK II.5160.219.2022.MKO podstawie art. 49e pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazał K. W. i T. W. - Inwestorom będącym jednocześnie współwłaścicielami działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie rozbiórkę parkingu zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie, zrealizowanego bez zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez K. W. i T. W. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją nr 515/2-23 z dnia 15 grudnia 2023 r., Znak: WOB.7721.418.2023.KJAS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W jej uzasadnieniu organ II instancji opisał przebieg postępowania w tej sprawie.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki postanowieniem nr 269/2021 z dnia 24 lutego 2021 r. znak: ROIK 11.5160.48.2021.MKO, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, postanowił wstrzymać współwłaścicielom: K. W. i T. W. budowę parkingu zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie, zrealizowanego bez zgody organu administracji architektoniczno-budowlane.

Zażalenie na przedmiotowe postanowienie w ustawowym terminie złożyli T. i K. W..

W toku postępowania zażaleniowego, w dniu 24 czerwca 2022r. MWINB wydał postanowienie nr 482/2022 znak: WOB.7722.91.2021.KJAS, którym na podstawie art. 136 k.p.a. zlecił organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego. Organ I instancji przesłał wymaganą dokumentację. W toku czynności organ ustalił, iż dokładne wymiary przedmiotowego parkingu wynoszą: 24,60 m x 11,40 m x 20,60 m x 9,80 m. Nadto ustalono, iż odległość od granicy z działkami sąsiednimi wynosi 1,40 m oraz 1,20 m. Powyższe ustalenia zostały wskazane na szkicu sytuacyjnym dołączonym do protokołu kontroli. T. W. obecny podczas czynności wskazał do protokołu, iż "nie jest w stanie wskazać ile samochodów może zaparkować ale wydaje mu się że ok. 6 samochodów". Z czynności oprócz protokołu oraz szkicu sytuacyjnego sporządzono nadto dokumentację fotograficzną.

W toku prowadzonego postępowania MWINB ustalił, iż przedmiotowy parking zlokalizowany na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie oddziałuje na działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie. W oparciu o treść Ksiąg Wieczystych prowadzonych dla ww. nieruchomości ustalono krąg stron postępowania.

Wskazane postępowanie zażaleniowe zostało zakończone wydaniem przez MWINB postanowienia nr 342/2023 z dnia 12 maja 2023 r. znak: WOB.7722.91.2021.KJAS, którym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżone postanowienie PINB w mocy. T. i K. W. zaskarżyli postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który nieprawomocnym wyrokiem z dnia 29 listopada 2023 r., sygn. II SA/Kr oddalił skargę.

W dniu 7 września 2023r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie -Powiat Grodzki wydał wspomnianą na wstępie decyzję w przedmiocie nakazu rozbiórki parkingu.

Analizując wynikający z przedłożonych akt stan faktyczny organ odwoławczy na wstępie zweryfikował krąg stron postępowania, przyjmując, że został w realiach niniejszej sprawy zdefiniowany w sposób prawidłowy i pozostaje tożsamy w postępowaniu odwoławczym, co stanowi również odpowiedź na zarzuty skarżących.

Podstawą materialnoprawną skarżonej decyzji jest art. 49e Pr. Bud., zgodnie z którym "Organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku:

1. 1) niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie (...)".

Wyrażona przez organ I instancji ocena prawna, sprowadzająca się do konkluzji, że likwidacja skutków samowoli budowlanej obejmującej prowadzenia robót budowlanych związanych z budową parkingu zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] w Krakowie, winna następować w oparciu o przepisy art. 48 i następne ustawy Prawo budowlane z 1994r. - była w ocenie MWINB prawidłowa.

Ustalenia w przedmiocie stwierdzenia zaistnienia samowoli budowlanej zostały szczegółowo przedstawione w treści postanowienia w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. W uzasadnieniu postanowienia MWINB stwierdził, iż poddał analizie przedmiot postępowania, tj. utwardzony plac wysypany tłuczniem i ograniczony krawężnikami, o nieregularnych wymiarach wynoszących 24,60 m x 11,40 m x 20,60 m x 9,80 m. Organ I instancji zaklasyfikował przedmiotowy utwardzony plac jako parking, tj. plac umożliwiający postój więcej niż 10 samochodów - stanowiący obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W ocenie MWINB ustalenia te są prawidłowe.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 Pr. Bud. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przedmiotowy utwardzony plac stanowiący parking nie został wyszczególniony w ww. przepisach art. 29-31 Pr. bud. W szczególności nie wypełnia przesłanek z przepisu art. 29 ust. 2 pkt 7 Pr. Bud.: "Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa stanowisk postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, z wyjątkiem sytuowanych na obszarze Natura 2000". Inwestor nie wyodrębnił poszczególnych miejsc postojowych na przedmiotowym placu, jednak biorąc pod uwagę całą powierzchnię przedmiotowego placu pełniącego funkcję parkingu - możliwym jest postój więcej niż 10 samochodów.

Zatem na realizację obiektu budowlanego w postaci utwardzonego placu-parkingu, na którym zlokalizowano więcej niż 10 miejsc postojowych, inwestor miał obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że inwestor takiego pozwolenia nie uzyskał.

MWINB w pełni podtrzymał własne ustalenia wskazane powyżej, co stanowi odpowiedź na zarzuty podnoszone w odwołaniu, gdyż dotyczą one w znacznej części błędnej (w ocenie skarżących) kwalifikacji przedmiotowego obiektu budowlanego.

Wobec zrealizowania przedmiotowego parkingu w warunkach samowoli budowlanej zasadnym pozostawało wdrożenie procedury legalizacyjnej w myśl art. 48 i następne ustawy Prawo budowlane.

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów dotyczących pełnienia przez przedmiotowy obiekt innej funkcji niż parking wskazano, iż ustalenia dotyczące funkcji obiektu budowlanego wynikają ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Na fotografiach załączonych do protokołu czynności kontrolnych PINB z dnia 12 lipca 2022 r. na placu widać zaparkowane samochody. Co więcej, w treści ww. protokołu kontroli, podpisanego przez T. W., wskazano: "Według wyjaśnień inwestora pana T. W. na przedmiotowym terenie utwardzonym nie jest wstanie wskazać ile samochodów może zaparkować ale wydaje mu się że ok 6 samochodów". Nadto z materiału zdjęciowego przekazanego do MWINB przez M. S. wynika, iż na tym placu regularnie parkowały samochody.

Organ odwoławczy podkreślił, iż orzeczenie nakazu rozbiórki jest ostatecznością, w sytuacji, kiedy nie ma możliwości zastosowania innej procedury w celu legalizacji określonej inwestycji. Pierwszym etapem postępowania legalizacyjnego jest w myśl art. 48 Pr. bud wstrzymanie budowy (ust. 1), również w przypadku budowy uprzednio zakończonej (ust.

5) oraz poinformowanie o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Powyższe zostało zrealizowane przez organ I instancji poprzez wydanie postanowienia z dnia 24 lutego 2021 r., utrzymanego w mocy przez MWINB postanowieniem z dnia 12 maja 2023 r. W treści postanowienia PINB wskazano:

"1) w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor może złożyć wniosek o legalizację obiektu budowlanego lub jego części (dalej "wniosek o legalizację ");

1. 2) zgodnie z art. 48a ust. 3 ustawy prawo budowlane, jeżeli zostanie wniesione zażalenie na niniejsze postanowienie o wstrzymaniu budowy, to termin na wniesienie wniosku o legalizację biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne;
2. 3) niezłożenie wniosku o legalizację w ww. terminie skutkuje koniecznością wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części".

Jak już wskazano 12 maja 2023 r. organ II instancji wydał postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji w przedmiocie wstrzymania robót. Zostało ono doręczone inwestorom w dniu 18 maja 2023 r.

Tym samym termin na złożenie wniosku o legalizację przedmiotowego parkingu upłynął w dniu 19 czerwca 2023 r.

Z akt sprawy wynika, iż inwestorzy nie złożyli takiego wniosku w ustawowym terminie, ani też w terminie późniejszym.

W przypadku braku złożenia wniosku o legalizację w terminie 30 dni od uostatecznienia się postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych organ nadzoru budowlanego ma obowiązek nałożyć na zobowiązanego nakaz rozbiórki, co wynika z bezwzględnie wiążącej normy przepisu art. 49e pkt 1 Pr. bud.

Jednocześnie w ocenie MWINB organ powiatowy prawidłowo ustalił podmiot zobowiązany do wykonania przedmiotowej rozbiórki czyli T. W. i K. W. - inwestorów, będących jednocześnie właścicielami działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie.

Odnosząc się do zarzutów skarżących dot. niewystarczająco ustalonego stanu faktycznego przez PINB w zakresie "skali i zakresu utwardzenia działki", odległości od działki nr [...], czy ewentualnego uwzględnienia przedmiotowego parkingu w treści decyzji nr 2575/2015 z dnia 8 października 2015r. znak AU-01-2.6740.1.1751.2015.BUR - MWINB wskazał, iż nie przychyla się do takiego stanowiska skarżących. Ustalenia w tym zakresie zostały dokonane przez organy obu instancji w oparciu o protokół kontroli PINB z dnia 12 lipca 2022 r. wykonanego w toku postępowania zażaleniowego. Pomiary dokonane w toku tej kontroli precyzyjnie określają przedmiot postępowania, a także pozostają wiarygodne i brak jest powodów kolejnego uzupełniania materiału dowodowego.

Natomiast odnosząc się do decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego, MWINB włączył akta postępowania prowadzonego w tej sprawie do akt postępowania zażaleniowego i przeanalizował zatwierdzony projekt budowlany. Uzasadniając postanowienie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych MWINB wskazał, że przedmiotowy utwardzony plac/parking nie został uwzględniony w decyzji nr 2575/2015 z dnia 8 października 2015r. znak: AU-01-2.6740.1.1751.2015.BUR, którą Prezydenta Miasta Krakowa zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę "budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługami (lecznica zwierząt) wraz z instalacjami wewnętrznymi: wod.-kan., C.O., gaz, energii elektrycznej, wentylacji mechanicznej, budowa miejsca postojowego, dojść, odcinka drogi dojazdowej, instalacji kanalizacji opadowej oraz przebudowa odcinka sieci gazowej; na działkach nr [...] (część), [...] obr. [...] wraz z budową zjazdu z ul. [...] dodatkowo na działce nr [...] obr. [...] w Krakowie".

Zarzut skarżących jakoby wskazanych okoliczności nie ustalono na gruncie niniejszego postępowania, pozostaje nietrafiony. Co więcej, MWINB nie znalazł podstaw aby poddać w wątpliwość powyższe ustalenia dokonane na gruncie postępowania zażaleniowego i w pełni je podtrzymuje.

Na marginesie zaznaczono, iż również bez wpływu na niniejsze postępowanie pozostają zarzuty dot. konfliktu sąsiedzkiego pomiędzy inwestorami a M. S..

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. W. i T. W., zarzucając jej naruszenie:

1. 1) art. 7 k.p.a. oraz 8 k.p.a. poprzez niedokonanie ustalenia stanu faktycznego w sprawie zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, jak również brak podjęcia czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego w odniesieniu do skali i zakresu utwardzenia działki nr [...] oraz funkcji utwardzenia, a w szczególności nieustalenie rzeczywistej powierzchni utwardzenia terenu z uwzględnieniem przebiegu granicy pomiędzy działkami [...] i [...] oraz zagospodarowania terenu wykonanego w oparciu o decyzję nr 2575/2015 z dnia 8 października 2015 r., znak AU-01-2.6740.1.1751.2015.BUR, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługami, obejmującą także m.in. budowę miejsca postojowego, miejsca na kontenery, dojść oraz odcinaka drogi dojazdowej.
2. 2) art. 15 k.p.a. poprzez stwierdzenie przez organ II instancji nieprawidłowego kręgu stron postępowania, bez uzasadnienia w jaki sposób rzekomy parking miałby oddziaływać na działki sąsiednie i pomimo tego uchybienia utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez organ I instancji.
3. 3) art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpoznanie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, w zgodzie z zasadą prawdy materialnej, a w szczególności:
4. a) brak rzetelnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w zakresie ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami [...] i [...] w celu stwierdzenia jaka cześć utwardzonego terenu znajduje się na poszczególnych działkach i które działki objęte są przedmiotem postępowania.
5. b) błędna analizę dokumentacji projektowej oraz akt postępowania w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę zakończonego decyzją nr 2575/2015 z dnia 8 października 2015 r., znak AU-01-2.6740.1.1751.2015.BUR, z których wynikał sposób zagospodarowania działek [...] oraz [...] (obecnie oznaczonej nr [...]), i pominiecie istotnej okoliczności, że w/w decyzja obejmowała budowę miejsca postojowego, drogi dojazdowej i miejsca na kontenery, a mimo to teren ten błędnie został uwzględniony w pomiarach dokonanych przez organ I instancji przy określaniu wymiarów terenu objętego przedmiotowym postępowaniem i ustalaniu ilości potencjalnie dostępnych miejsc postojowych na tym terenie, co w konsekwencji doprowadziło do wydania nieprawidłowego rozstrzygnięcia.
6. 4) art. 80 k.p.a. poprzez dowolne przyjęcie, że okoliczność wymiarów terenu i ilości miejsc postojowych na tym terenie została w wystarczający sposób udowodniona, podczas gdy organy w sposób nieprawidłowy określiły wymiary terenu objętego przedmiotem postępowania, a także nie ustaliły na żadnym etapie postępowania ile miejsc postojowych może być zlokalizowanych na terenie utwardzonym znajdującym się na działce [...]. pomijając jednocześnie ustalenie jaka cześć terenu utwardzonego znajduje się na działce [...] i jaki był zakres zagospodarowania terenu zrealizowanego zgodnie z decyzją nr 2575/2015 z dnia 8 października 2015 r., znak AU-01-2.6740.1.1751.2015.BUR, a nadto błędne ustalenie, że utwardzenie części działki miało służyć jako samodzielny parking dla ponad 10 samochodów, podczas gdy głównym celem było wykorzystanie działki przede wszystkim na cele rekreacyjne oraz płac manewrowy związany z korzystaniem z budynku mieszkalnego znajdującego się na działce [...],
7. 5) art. 107 § 1, § 3, § 7 oraz art. 8 § 1 k.p.a., poprzez nieustosunkowanie się do zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz pominięcie istotnych kwestii związanych ze sprawą, w szczególności poprzez:
8. a) brak wyjaśnienia z jakiej przyczyny w wymiarach terenu objętego przedmiotem postępowania został uwzględniony teren, na którym zostało wykonane zagospodarowanie zgodnie z decyzją nr 2575/2015 z dnia 8 października 2015 r, znak AU-01-2.6740.1.1751.2015.BUR,
9. b) brak wyjaśnienia na jakiej podstawie organy stwierdziły, że na terenie objętym przedmiotem postępowania możliwe jest zaparkowanie ponad 10 samochodów, skoro wymiary utwardzonego terenu nie pozwalają na przyjęcie tego rodzaju ustaleń,
10. c) brak wyjaśnienia na jakiej podstawie organy przyjęły, że teren objęty przedmiotem postępowania będzie pełnił samodzielną funkcję parkingu,
11. d) pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazania dowodów i wyjaśnienia podstaw uznania wykonanego utwardzenia terenu za budowę parkingu, a w konsekwencji niewyjaśnienie podstaw zastosowania przepisów ustawy prawo budowlane, w tym w szczególności art. 49e pkt 1 pr. bud.,
12. e) niedokonanie ustaleń w zakresie położenia utwardzenia terenu w odniesieniu do granicy działki nr ew. [...] i powierzchni tego terenu
13. f) poprzez pominięcie faktu, że część utwardzonej powierzchni gruntu stanowi typowe urządzenie budowlane, bowiem pełni rolę służebną do budynku znajdującego się na działce sąsiedniej i jest konieczna dla prawidłowego funkcjonowania już istniejącego obiektu oraz zapewnia możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem;
14. 6) art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez nierozważenie okoliczności faktycznej niewykonalności decyzji o nakazie rozbiórki z uwagi na brak określenia w decyzji zakresu wykonanych elementów, które miałyby podlegać rozbiórce, w szczególności, że samo utwardzenie terenu nie może być uznane za samowolę budowlaną i nie powinno podlegać rozbiórce, a już z pewnością nie w zakresie wykonanym w oparciu o decyzję nr 2575/2015 z dnia 8 października 2015 r., znak AU-01-2.6740.1.1751.2015.BUR,
15. 7) art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędne ustalenie kręgu stron postępowania i uznanie za strony osób wskazanych jako uczestnicy niniejszego postępowania, w sytuacji, gdy w przedmiotowym stanie faktycznym nie doszło do prowadzenia przez stronę skarżącą robót budowlanych, co do których nieruchomości stanowiące własność uczestników byłyby w obszarze oddziaływania tego obiektu,
16. 8) art. 49e pkt 1, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez wadliwe ustalenie, że na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie prowadzone były roboty budowlane stanowiące budowę parkingu bez wymaganego pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy część terenu obejmowała budowę miejsc postojowych oraz drogi dojazdowej w oparciu o decyzję nr 2575/2015 z dnia 8 października 2015 r., znak AU-01-2.6740.1.1751.2015.BUR, zaś w pozostałej części powierzchnia terenu uniemożliwiała parkowanie powyżej 10 samochodów i tym samym wyłączony był obowiązek uzyskiwania pozwolenia na budowę co do tej części robót polegających jedynie na utwardzeniu terenu.
17. 9) art. 29 ust. 2 pkt 7 Prawa budowlanego w zw. z § 21 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm; dalej jako "rozporządzenie Ministra Infrastruktury") poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo że na terenie objętym przedmiotem postępowania (abstrahując nawet od błędnego określenia wymiarów tego terenu przez organ) nie jest możliwa lokalizacja miejsc postojowych w ilość powyżej 10 przy uwzględnieniu parametrów technicznych określonych w w/w rozporządzeniu, przez co strona skarżąca była zwolniona z obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem prac polegających na utwardzeniu terenu.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji w całości, względnie o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2024 r. skarżący poddali pod rozwagę Sądu możliwość zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego w zakresie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), dalej zwanej p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według tak określonych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest ona prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 49e pkt 1 ustawy Prawo budowlane, po przeprowadzeniu procedury przewidzianej w art. 48 tej ustawy. Tryb postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie wykonanych bez pozwolenia robót budowlanych jest wieloetapowy, a kolejny etap determinowany jest wynikami etapu poprzedniego, w tym przede wszystkim określoną aktywnością inwestorów (albo jej brakiem).

W pierwszej kolejności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki postanowieniem z dnia 24 lutego 2021 r. na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane wstrzymał skarżącym budowę parkingu zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie, zrealizowanego bez zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej. W postanowieniu pouczono także o terminie zgłoszenia wniosku o legalizację oraz o konsekwencjach braku złożenia takiego wniosku – zgodnie z art. 49e pkt 1 ustawy Prawo budowlane bezwzględną konsekwencją braku wniosku jest wydanie nakazu rozbiórki.

Niekwestionowaną przez strony okolicznością faktyczną jest brak złożenia wniosku o legalizację w określonym przepisami terminie. Z tego powodu organy nadzoru budowlanego zobowiązane były do orzeczenia o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego.

Wszystkie istotne okoliczności sprawy, takie jak jego przedmiot, kwalifikacja prawna wykonanych robót budowlanych, krąg stron postępowania, ustalane są już na tym pierwszym etapie omawianego trybu. Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Co istotne, rozpoznając zażalenie skarżących na postanowienie PINB o wstrzymaniu robót budowlanych, organ II instancji przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia szczegółowych wymiarów parkingu oraz w zakresie prowadzonej wcześniej na tej działce inwestycji "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługami (lecznica zwierząt) wraz z instalacjami wewnętrznymi: wod.-kan., C.O., gaz, energii elektrycznej, wentylacji mechanicznej, budowa miejsca postojowego, dojść, odcinka drogi dojazdowej, instalacji kanalizacji opadowej oraz przebudowa odcinka sieci gazowej; na działkach nr [...] (część), [...] obr. [...] wraz z budową zjazdu z ul. [...] dodatkowo na działce nr [...] obr. [...] w Krakowie", a w szczególności pozwolenia na użytkowanie po wykonaniu tej inwestycji.

Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych przeszło również pozytywnie kontrolę sądu administracyjnego I instancji – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 listopada 2023 r., sygn. II SA/Kr 848/23 oddalił skargę K. W. i T. W.. Z uwagi na wniesienie skargi kasacyjnej od tego wyroku nie jest on prawomocny, niemniej jednak potwierdza prawidłowość ustaleń faktycznych poczynionych przez organy w toku postępowania, a także poprawność zastosowania przepisów prawa materialnego i brak uchybień proceduralnych.

Zarzuty rozpoznawanej obecnie skargi są w zasadzie tożsame z zarzutami podniesionymi przez tych samych skarżących w skardze na postanowienie o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych, a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela ocenę tych zarzutów dokonaną w sprawie sygn. II SA/Kr 848/23.

W uzasadnieniu tego wyroku WSA w Krakowie podkreślił, że budowa parkingu obejmującego powyżej 10 miejsc postojowych nie była objęta pozwoleniem na budowę i okoliczność ta nie jest sporna. Z decyzji o pozwoleniu na budowę, jak również z projektu budowlanego jednoznacznie wynika, że uznano za wystarczające dla przedmiotowej inwestycji jedno miejsce postojowe. Ponadto zgodnie z ustaleniami organu I instancji wynikającymi z protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 22 marca 2021 r. stwierdzono, że na działce nr [...] zebrano wierzchnią warstwę humusu, a na to miejsce rozsypano drobny kamień – tłuczeń, a wokół tej powierzchni zamontowano opaskę z krawężnika na betonie. Wykonano pomiar taśmą mierniczą uzyskując wymiary tego miejsca. Ustalono również, że brak jest oznaczeń wskazujących na istnienie parkingu, jak również nie wydzielono miejsc postojowych (k. 23 administracyjnych akt sprawy, teczka nr 48).

Czynności kontrolne powtórzono dnia 12 lipca 2022 r. Sporządzono protokół kontroli nr 3332/2021 z dnia 12 lipca 2022r. W toku czynności organ ustalił, iż dokładne wymiary przedmiotowego parkingu wynoszą: 24,60m x 11,40m x 20,60m x 9,80m. Nadto ustalono, iż odległość od granicy z działkami sąsiednimi wynosi 1,40m oraz 1,20m. Powyższe ustalenia zostały wskazane na szkicu sytuacyjnym dołączonym do protokołu kontroli. T. W. obecny podczas czynności wskazał do protokołu, iż "nie jest w stanie wskazać ile samochodów może zaparkować ale wydaje mu się że ok. 6 samochodów". (k. 43-45 administracyjnych akt sprawy, teczka nr 48). W aktach sprawy znajduje się także dokumentacja fotograficzna ilustrująca funkcjonowanie tej części działki jako parkingu dla samochodów (k. 118,120, 144, 148 administracyjnych akt sprawy, teczka organu II instancji). Na zdjęciach tych widać zaparkowane samochody w maksymalnej liczbie 7 sztuk, które nie wypełniają całego miejsca (k. 148 administracyjnych akt sprawy, teczka organu II instancji).

Dodatkowo w aktach sprawy zalega ogłoszenie lecznicy dla zwierząt funkcjonującej w budynku przy ul. [...], w którym widnieje informacja o dużym parkingu (k. 151 administracyjnych akt sprawy, teczka organu II instancji).

Wprawdzie inwestor nie wyodrębnił poszczególnych miejsc postojowych na przedmiotowym placu, jednak biorąc pod uwagę całą powierzchnię przedmiotowego placu pełniącego funkcję parkingu, tj. placu o wymiarach wynoszących 24,60m x 11,40m x 20,60m x 9,80m - możliwym jest postój więcej niż 10 samochodów. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny: "w sytuacji gdy na zrealizowanym placu postojowym nie wyodrębniono w sposób wyraźny dojazdów manewrowych i stanowisk postojowych zasadne jest uznanie całego placu postojowego za wydzielone miejsca parkingowe, albowiem inwestor dopuszcza postój pojazdów w każdym punkcie tego placu; czyli każdy punkt placu jest elementem miejsc parkingowych

Trzeba zgodzić się z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku sygn. II SA/Kr 848/23, że utwardzenie tłuczniem i kruszywem nawierzchni działki z przeznaczeniem jej na potrzeby parkowania z pewnością musi być ocenione nie jako utwardzenie działki a jako budowa placu postojowego, parkingu. Place postojowe jak parkingi stanowią obiekt budowlany gdyż zgodnie z treścią art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz załącznika do tej ustawy określający kategorie obiektów budowlanych wśród obiektów kategorii XXII wymieniono place postojowe i parkingi. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z póżn. zm.), pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych ale tylko do 10 stanowisk włącznie." (wyrok NSA z 2 czerwca 2022 r., II OSK 1838/19, LEX nr 3391232).

Zatem w przedmiotowej plac utwardzony i ograniczony krawężnikami należy zakwalifikować jako obiekt budowlany – parking, a mając na uwadze jego wymiary oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie budzi wątpliwości, że jest to parking dla więcej niż 10 samochodów. W konsekwencji prawidłowo organy w przedmiotowej sprawie zastosowały art. 48 ust. 1 ustawy prawo budowlane nakazując wstrzymanie robót budowlanych z uwagi brak pozwolenia na budowę.

Podzielając powyższą ocenę, dokonaną przez Sąd w sprawie sygn. II SA/Kr 848/23 za nieuzasadnione należało uznać zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1, § 3, § 7 i art. 8 § 1 k.p.a. Zarzuty te nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy. Zebrano wyczerpujący materiał dowodowy, odniesiono się szczegółowo do podnoszonych przez strony argumentów. Wszystkie istotne okoliczności faktyczne zostały ustalone starannie i nie budzą zastrzeżeń Sądu.

Podobnie jak w sprawie II SA/Kr 848/23 należało też uznać, że bez wpływu na wynik sprawy pozostają takie okoliczności, których ustalenia domagał się skarżący od organów administracji publicznej jak przebieg granicy między działkami [...] i [...]. Nie budzi wątpliwości w świetle pozwolenia na budowę, jak również projektu budowlanego, że celem pierwotnym nie było przeznaczenie tego terenu na parking, skoro pierwotnie przewidywano tylko jedno miejsce postojowe. Zatem brak potrzeby prowadzenia na tę okoliczność dodatkowego postępowania dowodowego.

Analogicznie jak w sprawie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych Sąd także nie dopatrzył się naruszenia w zakresie ustalenia stron postępowania. W postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 48 p.b. pełne zastosowanie znajdzie regulacja ogólna dotycząca strony postępowania administracyjnego wynikająca z art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z 6.04.2011 r., II OSK 573/10, LEX nr 1081794). Stroną takiego postępowania będzie więc każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie.

Za nieuzasadnione należało uznać także zarzuty naruszenia prawa materialnego. Skarżący wskazują w tym zakresie na naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 7 Prawa budowlanego w zw. z § 21 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo że na terenie objętym przedmiotem postępowania (abstrahując nawet od błędnego określenia wymiarów tego terenu przez organ) nie jest możliwa lokalizacja miejsc postojowych w ilość powyżej 10 przy uwzględnieniu parametrów technicznych określonych w w/w rozporządzeniu, przez co strona skarżąca była zwolniona z obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem prac polegających na utwardzeniu terenu. Jak wskazał WSA w Krakowie w sprawie sygn. II SA/Kr 848/23 to właśnie wymiary jednego miejsca parkingowego wskazane w § 21 rozporządzenia (co najmniej szerokość 2, 5 m i długość 5 m) wskazują, na możliwość zaparkowania na przedmiotowym terenie więcej niż 11 samochodów.

Nie stwierdzono również naruszenia art. 49e pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zarzucając naruszenie tego przepisu skarżący w istocie kwestionują ustalenia faktyczne – twierdząc, że część terenu obejmowała budowę miejsc postojowych oraz drogi dojazdowej w oparciu o decyzję nr 2575/2015 z dnia 8 października 2015 r., znak AU-01-2.6740.1.1751.2015.BUR, zaś w pozostałej części powierzchnia terenu uniemożliwiała parkowanie powyżej 10 samochodów i tym samym wyłączony był obowiązek uzyskiwania pozwolenia na budowę co do tej części robót polegających jedynie na utwardzeniu terenu. Jak już wskazano na wstępie, art. 49e pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazuje organowi nadzoru budowlanemu wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę w sytuacji, gdy inwestor nie złoży wniosku o legalizację w określonym przepisami terminie. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Tak jak Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie oparł uzasadnienie swojej decyzji o nakazie rozbiórki przede wszystkim na ustaleniach dokonanych na etapie wydawania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, tak kontrolując tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie kierował się oceną prawną tego postanowienia dokonaną wcześniej przez ten sam Sąd.

Zarzutem, który nie był podniesiony w skardze na postanowienie jest zarzut niewykonalności obowiązku rozbiórki nałożonego zaskarżoną decyzją. W tym zakresie skarżący twierdzą, że "Organ I instancji (...) uznał, że rozbiórce podlega parking zlokalizowany na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie, bez szczegółowego wskazania jakie konkretnie elementy i w jakiej części działki zlokalizowane podlegać miałyby rozbiórce. Dla prawidłowości orzeczonego następczo nakazu rozbiórki konieczne jest precyzyjne wskazanie elementów objętych tym nakazem. Niezbędne jest więc, aby wszystkie rozstrzygnięcie w procedurze legalizacyjnej były jednoznaczne. Wszelkie nieścisłości mogą powodować wątpliwości w przypadku ewentualnego wykonania zastępczego na etapie postępowania egzekucyjnego, a także wprowadzają niepewność co do zakresu obowiązku nałożonego przez organ administracji na jednostkę. Rozstrzygnięcie przedmiotowej decyzji nie spełnia tego wymogu i nie jest możliwe na podstawie tej decyzji ustalenie jakie konkretnie elementy mają podlegać rozbiórce.

Należy zauważyć bowiem, że samo utwardzenie terenu nie stanowi samowoli budowlanej, a z treści rozstrzygnięcia ani uzasadnienia decyzji nie wynika, które elementy zostały wykonane zdaniem organów z naruszeniem przepisów i powinny podlegać rozbiórce. Powstaje zatem wątpliwość jaka część czy też całość wykonanych elementów ma podlegać rozbiórce, a także czy rozbiórce mają podlegać elementy wykonane w oparciu decyzję nr [...] z dnia 8 października 2015 r., znak AU-01-2.6740.1.1751.2015.BUR, skoro teren ten został uwzględniony przez organy przy dokonywaniu pomiarów terenu. Nieusunięcie tych wątpliwości przez organy w toku postępowania i wydanie nieprecyzyjnego rozstrzygnięcia powoduje niewykonalność zaskarżonej decyzji. Z tych tylko względów istnieją podstawy do wyeliminowania tych decyzji z obrotu prawnego."

Zarzutów tych nie można podzielić. Zaskarżona decyzja jest w pełni wykonalna, a jej treść nie budzi wątpliwości. Brak jest podstaw do doszukiwania się wady nieważności decyzji, a nawet wadliwości skutkujących koniecznością jej uchylenia.

W orzecznictwie wskazuje się, że utwardzenie terenu działki kruszywem w taki sposób, że umożliwia to wykorzystywanie go jako parkingu, stanowi wykonanie placu postojowego, tj. obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 3 p.b. (budowli), co wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (zob. wyrok NSA z 14 września 2023 r. sygn. akt II OSK 1059/22).

Organy nadzoru budowlanego ustaliły, jakie roboty budowlane doprowadziły do powstania przedmiotowego parkingu: zebrano wierzchnią warstwę humusu, na to miejsce rozsypano drobny kamień – tłuczeń, a wokół tej powierzchni zamontowano opaskę z krawężnika na betonie. Rozbiórka wykonanego w ten sposób parkingu będzie więc oznaczać usunięcie skutków tych robót budowlanych czyli utwardzenia terenu i opaski z krawężnika.

W ocenie Sądu nie budzi również wątpliwości, że nakazem rozbiórki nie jest objęte jedno miejsce parkingowe, którego budowę przewidziano w pozwoleniu na budowę. Realizacja tego miejsca parkingowego była w pełni legalna.

Odnosząc się do kwestii ewentualnego zawieszenia postępowania sądowego do czasu uprawomocnienia się wyroku w sprawie sygn. II SA/Kr 848/23 – Sąd nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Jest to więc zawieszenie fakultatywne, zależne od uznania Sądu. Niewątpliwie pomiędzy sprawą dotyczącą wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane a sprawą nakazu rozbiórki na podstawie art. 49e pkt 1 tej ustawy zachodzi ścisły związek, co wynika również z niniejszego uzasadnienia. Nie ma jednak potrzeby zawieszania postępowania w niniejszej sprawie. Inaczej przedstawiałaby się sytuacja gdyby Sąd uchylił postanowienie o wstrzymaniu robót, uznając ustalenia faktyczne albo kwalifikację prawną robót budowlanych za wadliwe.

Wówczas zawieszenie niniejszego postępowania byłoby uzasadnione. Wobec jednak oddalenia skargi w sprawie sygn. II SA/Kr 848/23 Sąd nie dostrzegł potrzeby zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Trzeba też pamiętać, że postanowieniem nr 51/2024 z dnia 16 stycznia 2024 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. W myśl art. 61 § 6 p.p.s.a. wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci moc z dniem:

1. 1) wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę;
2. 2) uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę.

Do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku interesy skarżących są więc zabezpieczone.

Nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.