Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 244/15

Uzasadnienie

Prezydent Miasta decyzją nr [...] z dnia 30 września 2014 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku Gminy Miejskiej:

1. 1. umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Nadbudowa i rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na hotel z restauracją na działkach nr [...] i [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] oraz z wjazdem z działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] przy ul. S. w K." w zakresie terenu objętego Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru "Stare Miasto" ustalonego uchwałą nr XII/131/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 13.04.2011 r., zgodnie z oznaczeniem na załączniku graficznym nr [...] i [...] - część działki nr [...] obr. [...].
2. 2. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "Nadbudowa i rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na hotel z restauracją na działkach nr [...] i [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] przy ul. S. w K.".

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 647), dalej "u.p.z.p.", § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003, nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003, nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "K.p.a.".

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 13.07.2006 r. do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta wpłynął wniosek Gminy Miejskiej o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Nadbudowa i rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na hotel z restauracja, podziemnym parkingiem na działkach nr [...] i [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] oraz z wjazdem z działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] przy ul. S. w K.".

Po modyfikacjach dokonanych przez inwestora skorygowano nazwę inwestycji, która ostatecznie otrzymała brzmienie: "Nadbudowa i rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na hotel z restauracją na działkach nr [...] i [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] oraz z wjazdem z działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] przy ul. S. w K.".

W toku prowadzonego postępowania stwierdzono, iż w niniejszej sprawie, zastosowanie znajduje art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Na tej podstawie stwierdził, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy. Zatem zgodnie z art. 59 ust. 1 powołanej ustawy, zmiana zagospodarowania polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia warunków zabudowy wyłącznie w przypadku braku planu miejscowego.

Teren, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, tj. wschodni kraniec działki [...] obr. [...] w K. jest objęty ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z uchwałą nr XII/131/11 Rady Miasta Krakowa z 13.04.2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Miasto" w K..

Wobec powyższego w odniesieniu do tego fragmentu terenu zamierzonej inwestycji nie zachodzi możliwość ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji, a zatem w tym zakresie postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla części wnioskowanej inwestycji tj. dla części działki [...] obr. [...] w K. (zgodnie z załącznikiem graficznym) jest bezprzedmiotowe i jako takie winno być umorzone.

Pozostała część terenu określonego we wniosku nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne u.p.z.p.

W dniu 31.01.2014 r. została wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nr [...]. Decyzją z 31.03.2014 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta Miasta, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W swoim rozstrzygnięciu Kolegium zwróciło uwagę na wadliwe wyznaczenie linii zabudowy, tj. brak zgodności pomiędzy częścią tekstową decyzji, a częścią graficzną, nie wniosło jednak żadnych uwag do samej treści analizy, jej wyników i opartych na nich warunkach zabudowy.

W toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji wskazał, iż ustalona linia zabudowy wyznaczona jest w granicy działki drogowej nr [...] z działką nr [...], wskazaną na załącznikach graficznych.

W związku z art. 53 ust. 4 ww. ustawy w toku postępowania uzyskano uzgodnienia - postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 6.08.2014 r. znak: [...] w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską oraz postanowienie Marszałka Województwa z 30.07.2014 r. znak: [...] w zakresie zadań samorządowych o znaczeniu ponadlokalnym.

Ponadto w toku postępowania w związku z art. 53 ust. 4 ww. ustawy wystąpiono o uzgodnienie projektu decyzji do Wojewody oraz Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane.

Tym samym, z uwagi na niezajęcie stanowiska przez Wojewodę oraz Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we wskazanym terminie, uzgodnienie z tymi organami organ I instancji uznał za dokonane.

Organ uzyskał opinie:

1. 1. Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UM obecnie Wydziału Kształtowania Środowiska UM z 07.09.2006 r. znak: [...] w zakresie ochrony zieleni, ochrony wód, gospodarki wodnej i geologii.
2. 2. Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego UM z 21.08.2006 r. znak: [...] w odniesieniu do terenów zagrożonych powodzią.
3. 3. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 09.02.2007 r. znak: [...], uzupełnioną opinią z 04.09.2008 r. znak: [...], w odniesieniu do obszarów objętych ochroną konserwatorską
4. 4. Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z 22.11.2012 r. znak: [...] w zakresie obsługi komunikacyjnej.

W wyniku przeprowadzonego postępowania organ ustalił, że zostały łącznie spełnione przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p..

Pismem z 18.08.2014 r. J. B. poinformował organ m.in., że w lipcu doszło do zapadnięcia się ziemi na podwórcu nieruchomości przy ul. S., a skutkiem tego do odkrycia pod warstwą ziemi zabytkowej budowli. Po zapadnięciu się ziemi okazało się, że przez nieruchomość przy ul. S. pod cienką warstwą ziemi biegnie tunel (kanał), najprawdopodobniej o charakterze kanału burzowego, o nieznanej dacie budowy.

W związku z powyższym, z uwagi na konieczność przeprowadzenia w tym zakresie postępowania przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, niniejsze postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy winno być – zdaniem J. B. - zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Pismem z 19.08.2014 r. J. B. poinformował, że złożył wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie uzgodnienia przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. projektu decyzji Prezydenta Miasta (znak: nr [...]) w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego.

Dopiero zakończenie stosownych postępowań przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K., a następnie przez inne właściwe służby i organy, pozwoli – zdaniem J. B. - ustalić wszystkie konieczne dane i okoliczności faktyczne. Tylko wówczas (po zakończeniu stosownych postępowań) możliwa będzie należyta i pełna ocena dopuszczalności zamierzenia inwestycyjnego oraz ewentualnego zakresu ww. zamierzenia inwestycyjnego.

Mając na uwadze powyższe J. B. wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego do czasu zakończenia postępowania objętego ww. wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego oraz zakończenia postępowań administracyjnych Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. w przedmiocie zabezpieczenia tej zabytkowej budowli, objęcia jej nadzorem konserwatorskim oraz wpisania jej do rejestru zabytków.

Następnie (w razie późniejszego podjęcia tego postępowania) wniósł o przeprowadzenia badań nieruchomości (ew. zobowiązanie Inwestora w tym względzie), w celu określenia usytuowania na niej ww. zabytkowej budowli, oceny jej stanu technicznego, a w związku z tym ponowną ocenę dopuszczalności realizacji ww. zamierzenia inwestycyjnego.

W przedmiocie zgłoszonych uwag organ wskazał, że Wydział Architektury i Urbanistyki UM postanowieniem z 26.09.2014 r. odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania.

Wydanie ww. postanowienia poprzedzone zostało przeprowadzeniem czynności wyjaśniających w celu ustalenia, czy istotnie powołane przez stronę okoliczności uzasadniają zawieszenie postępowania z urzędu do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Wydział Architektury i Urbanistyki UM wystąpił do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z prośbą o wskazanie, czy postanowienie [...] z 6.08.2014 r. o uzgodnieniu przekazanego projektu decyzji WZ jest ostateczne, przekazując w załączeniu wskazane wyżej pisma strony żądającej zawieszenia prowadzonego postępowania.

W odpowiedzi z 19.09.2014 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków poinformował, iż Inwestor (jedyna strona, której przysługiwało prawo do wniesienia zażalenia) nie wniósł zażalenia na postanowienie o uzgodnieniu projektu decyzji, a także, iż wydane zostało postanowienie z 18.09.2014 r. odmawiające wznowienia postępowania w sprawie uzgodnienia przez WKZ projektu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W jego treści organ posiadający stosowne kompetencje i właściwość rzeczową wyczerpująco wypowiedział się co do okoliczności podniesionych przez J. B., które miałyby stanowić podstawy do wznowienia tamtejszego postępowania administracyjnego i dodatkowo podjęcia innych czynności administracyjnych, a tym samym skutkować zaistnieniem zagadnienia wstępnego, którego konieczność rozpatrzenia przez inny organ dawałaby podstawy do zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu postanowienia WKZ obok wyczerpującego omówienia braku podstaw prawnych do wznowienia postępowania poprzedzającego uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, wskazał dodatkowo że przedstawiciele Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wraz z udziałem przedstawicieli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. przeprowadzili na przedmiotowym terenie kontrolę, w trakcie której stwierdzono, że nastąpiło uszkodzenie sklepienia kanału blokowego. W protokole wskazano, że ze względu na bezpieczeństwo wejście do kanału należy bezwzględnie zabezpieczyć oraz dopuszczono "możliwość docelowego zasypania piaskiem całości kanału". WKZ wskazał, że istnienie kanału blokowego nie wyklucza możliwości realizacji planowanej inwestycji, objętej postępowaniem o uzgodnienie projektu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy uzgodnionego na podstawie wydanego postanowienia z 6.08.2014 r. Dodatkowo Wojewódzki Konserwator Zabytków, powołując się na powierzone mu na mocy art. 9 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami kompetencje w odniesieniu do oceny zasadności (uznania administracyjnego) wpisu do rejestru zabytków nieruchomych danego obiektu - uznał (wprost odnosząc się do pisma z 19.08.2014r. skierowanego do Wydziału Architektury i Urbanistyki UM), żądania Strony za przedwczesne.

Analiza powyższego stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków pozwoliła stwierdzić, iż sam organ, do którego kompetencji należy rozstrzygnięcie kwestii postawionych przez J. B., nie uznaje ich za zagadnienie istotne w procesie uzgodnienia konserwatorskiego dla projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej na przedmiotowym terenie inwestycji. Wskazano jednocześnie na ostateczność postanowienia z 6.08.2014 r. o uzgodnieniu przekazanego przez Wydział Architektury i Urbanistyki projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tejże inwestycji. Okoliczności te zostały przez kompetentny organ zbadane, zweryfikowane podczas kontroli przeprowadzonej na terenie planowanej inwestycji, a wnioski pokontrolne nie dały podstaw ewentualnej weryfikacji poczynionych do tej pory ustaleń.

Mając powyższe na względzie stwierdzono, iż okoliczności wskazane przez stronę żądającą zawieszenia z urzędu prowadzonego postępowania administracyjnego nie stanowią zagadnienia wstępnego, którego uprzednie rozstrzygnięcie przez inny organ lub sąd warunkuje możliwość wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Decyzja o warunkach zabudowy jest tylko pierwszym etapem podejmowanym przez inwestora w celu realizacji inwestycji, w sytuacji braku planu miejscowego i nie stanowi podstawy prawnej do rozpoczęcia robót budowlanych. Taką podstawą jest decyzja o pozwoleniu na budowę wydawana po przeprowadzeniu oddzielnego postępowania administracyjnego na zasadach i w trybie określonym ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W ramach projektu budowlanego inwestycji winny być rozwiązane m.in. kwestia konkretnej lokalizacji budynków na działce, odległości między budynkami istniejącymi i projektowanymi, gabaryty i forma architektoniczna obiektu, sposób i parametry dojazdu, lokalizacji miejsc postojowych oraz trasy infrastruktury technicznej, w sposób zapewniający ochronę interesów osób trzecich.

Kwestia zgodności powyższych rozwiązań projektowych z obowiązującymi warunkami technicznymi określonymi w ww. rozporządzeniu, Polskimi Normami, przepisami szczególnymi oraz z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy będzie przedmiotem rozstrzygnięć w decyzji o pozwoleniu na budowę, a strony biorące udział w postępowaniu prowadzonym przed wydaniem tej decyzji, będą mogły wnieść swoje uwagi i zastrzeżenia. Zwrócono uwagę, że na etapie pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Dodatkowo zwraca się uwagę, że powyższe poprzedzone zostanie uzyskaniem wymaganego pozwolenia konserwatorskiego na realizację inwestycji i rozbiórkę oficyny.

Natomiast w odniesieniu do kwestii poruszonych przez stronę odnośnie wykonania badań nieruchomości organ wskazał, że dopiero na etapie pozwolenia na budowę, po przedłożeniu projektu budowlanego (zawierającego dokładne rysunki budowlane całej wnioskowanej zabudowy oraz opis robót budowlanych), będzie możliwe zbadanie zgodności tegoż projektu z § 206 ust. 1 w zw. z 204 ust. 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7.04.2004 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. budowa powinna być poprzedzona ekspertyzą techniczną stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku. Rozbudowa, nadbudowa, przebudowa oraz zmiana przeznaczenia budynku powinny być poprzedzone ekspertyzą techniczną stanu konstrukcji i elementów budynku, z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego.

Na wspomnianym etapie pozwolenia na budowę sporządzana jest również przez projektanta informacja dotycząca "Bezpieczeństwa i ochrony zdrowia", w której powinny się zawierać wszelkie zagrożenia związane z realizacją wnioskowanego zamierzenia. Założenia BIOZ kontynuowane są później i uwzględniane w dzienniku budowy przez kierownika budowy w trakcie realizacji robót budowlanych.

Również dopiero na tym etapie możliwe będzie ewentualne zobligowanie inwestora do przedłożenia dodatkowych ekspertyz i analiz stosownie do wniosków i ustaleń poczynionych w oparciu o dokumentację techniczną planowanej zabudowy.

Wskazano, że zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu oraz nie narusza praw własności uprawnień osób trzecich. Warunkiem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy nie jest zgoda zarówno właściciela terenu inwestycji, jak i innych stron postępowania, w szczególności właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich, a zatem nie można uzależnić wydania decyzji o warunkach zabudowy od zgody stron biorących udział w postępowaniu, jak również od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia warunków nie przewidzianych obowiązującymi przepisami, o czym mowa w art. 52 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

J. B. wniósł od powyższej decyzji odwołanie. Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w części, tj. w zakresie jej punktu 2 oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. 106 § 1 K.p.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania w sprawie o wznowienie postępowania w sprawie uzgodnienia przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków projektu decyzji Prezydenta Miasta w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego, a w konsekwencji naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozważeniu całego materiału dowodowego i błędnym ustaleniu stanu faktycznego.

W konsekwencji naruszono przepisy prawa materialnego tj.: art. 60 ust. 1 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji w oparciu o uzgodnienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K., co do którego złożony został wniosek o wznowienie postępowania, z uwagi na wyjście na jaw istotne dla sprawy nowych okoliczności faktycznych nieznanych organowi, który wydał to uzgodnienie i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. polegające na naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa jako elementu determinującego wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy.

W ocenie odwołującego ujawnienie okoliczności, jaką jest usytuowanie na nieruchomości przy ul. S. w K. zabytkowej budowli stanowi istotną okoliczność w sprawie, która winna zostać wzięta pod uwagę w trakcie uzgadniania projektu decyzji w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Uzgodnienie to, ma w ocenie odwołującego charakter zagadnienia wstępnego, o którym mowa w treści art. 106 § 1 K.p.a. Z kolei, zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Odmowa zawieszenia postępowania przez organ l instancji rodzi doniosłe konsekwencje w zakresie dokonanej przez organ l instancji oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Bazując bowiem na niekompletnym materiale dowodowym organ l instancji wydał w niniejszej sprawie decyzję, dopuszczając się jednocześnie naruszenia zasady prawdy obiektywnej. W chwili wydawania decyzji w niniejszej sprawie organ l instancji nie mógł odnieść się do ewentualnych innych warunków określonych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K.. Mimo to organ l instancji pominął tę istotną okoliczność uznając, że uzgodnienie dokonane przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie ulegnie zmianie. Materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie.

Odwołujący podniósł, że przy wydaniu decyzji w niniejszej sprawie organ l instancji powinien wziąć pod uwagę stosowne opinie. Obowiązek uzyskania stosownych opinii i uzgodnień przez organ wydający decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy ma charakter obligatoryjny.

W ocenie odwołującego, wobec faktu, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w 2006 r., stan faktyczny w oparciu o który wydawane były ww. opinie uległ zmianie, zatem winny one być zaktualizowane tak, aby wydana w sprawie decyzja odpowiadała aktualnemu stanowi faktycznemu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 12 grudnia 2014 r. znak [...], na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 u.p.z.p., § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że co do zasady ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Taka mieszana sytuacja ma miejsce w nin. sprawie.

Powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że budowa obiektu budowlanego lub wykonanie robót budowlanych w przypadku braku planu miejscowego zagospodarowania (taka sytuacja prawna występuje w niniejszej sprawie) wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy, natomiast łączne spełnienie wszystkich przesłanek zawartych w art. 61 u.p.z.p. i zgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego daje podstawę do pozytywnego załatwienia wniosku inwestora. Tymi przesłankami są: możliwość określenia dla nowej zabudowy zasad kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy, intensywności wykorzystania terenu; dostępu do drogi publicznej; istnienie uzbrojenia terenu, który nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zgodność decyzji z przepisami odrębnymi.

Oprócz wymienionych warunków wymagane jest ustalenie parametrów inwestycji w sposób określony przepisami wykonawczymi - przepisami rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia dotyczą linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Organ administracji na zasadzie art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami.

Poza sporem pozostaje - zdaniem organu odwoławczego - że w sprawie istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. u.p.z.p. Prawidłowo wyznaczono obszar poddany analizie architektoniczno-urbanistycznej. Odnosząc się do spełnienia przez planowaną inwestycję warunków określonych zapisami art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym także spełnienia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, stwierdzono w oparciu o zgromadzone w aktach sprawy dowody: dokumenty tekstowe i graficzne (analizę architektoniczno-urbanistyczną, wypisy z ewidencji gruntów, z ksiąg wieczystych, materiał mapowy, zdjęciowy, opinie i uzgodnienia), że istnieje co najmniej jedna działka sąsiadująca z terenem inwestycji, dostępna z tej samej drogi publicznej zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy (znajduje się na niej zabudowa usługowa, w tym mieszcząca usługi hotelarskie, oraz infrastruktura techniczna), teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej (zgodnie z oświadczeniem zarządcy drogi - Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 22.11.2012, nr [...]), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (co zostało stwierdzone w oparciu zarówno o w/w oświadczenie zarządcy drogi, jak i znajdujące się w aktach sprawy oświadczenia dostawców poszczególnych mediów), teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia, gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (stanowi grunt budowlany wyłączony z klasyfikacji), a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Została zbadana kwestia charakteru wnioskowanej inwestycji, jej zakresu i parametrów w aspekcie położenia nieruchomości obszarze wpisanym do rejestru zabytków, stanowiącym część układu urbanistycznego uznanego za pomnik historii Zarządzeniem Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994r. Zalecenie opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. znak [...], [...], postanowienia [...] z 7.11.2012 r i postanowienia z dnia 6.08.2014 r zostały implementowane do decyzji w załączniku nr 1 pkt. II.1.3.

Mając na względzie treść ostatecznego uzgodnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 6.08.2014 r wydanego w oparciu o przepis art. 53 ust.4 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy za właściwie należy uznać parametry kształtujące wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu na poziomie znacząco niższym, niż średnia dla analizowanego obszaru oraz utrzymanie istniejącej powierzchni biologicznie czynnej jako wnętrza zielonego, istniejącego ogrodu w tylnej części działki. Zostało uwzględnione przez inwestora stanowisko konserwatorskie odnośnie parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu poprzez rezygnację z nadbudowy istniejącego budynku o 2 kondygnacje, wyznaczenie tego parametru na dotychczasowym poziomie. Odstąpiono także od budowy garażu podziemnego.

Kwestionowana decyzja z dnia 30.09.2014 r. w części tekstowej i graficznej (załączniki [...] i [...]) wyznacza linie zabudowy w oparciu o § 4.1 rozporządzenia, w granicy działki drogowej nr [...] z dz. nr [...]. W wynikach analizy podkreślono, że linię zabudowy jednoznacznie wskazują elewacje frontowe budynków, pokrywają się w większości z liniami rozgraniczającymi tereny pasów drogowych.

W odniesieniu do przedstawionych w odwołaniu zarzutów organ stwierdził, że ujawnienie w lipcu 2014 r. na terenie planowanej inwestycji istnienia zabytkowej – zdaniem odwołującego - budowli podziemnej (kanału blokowego) pozostaje bez wpływu na zapisy decyzji ustalającej warunki zabudowy i nie wyklucza możliwości jej realizacji.

Wbrew zarzutowi odwołania przed wydaniem kwestionowanej decyzji, a wcześniej kwestionowanych postanowień w przedmiocie wznowienia postępowania i zawieszenia postępowania, został rozeznany stan faktyczny sprawy, związany z odkryciem istnienia kanału podziemnego. Została przeprowadzona kontrola na miejscu z udziałem przedstawicieli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Stwierdzono wystąpienie uszkodzenia kanału, potrzebę jego zabezpieczenia oraz dopuszczono docelowo możliwość zasypania tego kanału.

Zarówno organ uzgadniający, jak i organ I instancji rozstrzygający sprawę, rozważyli okoliczności opisanego przez odwołującego odkrycia istnienia kanału blokowego na działce stanowiącej teren inwestycji, przeprowadzając kontrolę na miejscu. Wszystkie wnioski odwołującego w przedmiocie zabezpieczenia kanału blokowego, objęcia go nadzorem konserwatorskim, wreszcie wpisania tej budowli do rejestru zabytków są przedwczesne na etapie orzekania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Organ stwierdził, że samo wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie niesie za sobą, jak to podnosi odwołujący w jednym z pism, ryzyka zniszczenia zabytkowej budowli. Kwestia zabezpieczenia tego obiektu będzie bowiem szczegółowo rozpatrywana na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego, poprzedzających uzyskanie przez inwestora prawomocnego pozwolenia na budowę.

Organ podkreślił, że w postanowieniu z dnia 6.08.2014 (znak [...]) Wojewódzki Konserwator Zabytków określił warunek, przeniesiony następnie do zapisów przedmiotowej decyzji, zastrzegający konieczność sporządzenia spisu elementów zabytkowych, których utrzymanie winno zostać uwzględnione w projekcie budowlanym (i w którym może zostać poruszona kwestia wspomnianego kanału blokowego), a także nakładający na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na realizację inwestycji oraz zapewnienia przy pracach ziemnych nadzoru archeologicznego. W każdym razie sformułowane zastrzeżenia nie stanowią przeszkody dla wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Wskazano, że wniosek J. B. z dnia 19.08.2014 r o wznowienie postępowania w przedmiocie uzgodnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków został rozpatrzony negatywnie postanowieniem tego organu z dnia 18.09.2014 r., znak [...].

Zaskarżona decyzja posiadała niezbędne uzgodnienia, w tym opisane wyżej ostateczne uzgodnienie konserwatorskie. Organ I instancji nie miał więc żadnych powodów do zawieszenia postępowania, o co wnioskował odwołujący. Postępowanie uzgodnieniowe Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. zostało ostatecznie zakończone, a to uprawniało Prezydenta Miasta do kontynuowania i zakończenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W chwili wydawana decyzji WZ (tj. w dniu 30.09.2014r) organ I instancji dysponował wymaganym prawem ostatecznym postanowieniem uzgodnieniowym. Nie można zgodzić się z twierdzeniem odwołania, iż orzeczono w tym względzie bez odpowiedniego rozpatrzenia sprawy, a także z pominięciem okoliczności zgłoszonej przez J. B..

Organ odwoławczy zaznaczył, że wszelkie szczegółowe rozwiązania architektoniczne i urbanistyczne, związane m.in. z geologią i geotechniką terenu planowanej inwestycji oraz problemem jej oddziaływania na otaczającą zabudowę będą badane i kontrolowane pod kątem zgodności z przepisami odrębnymi i zapisami przedmiotowej decyzji na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, przy czym ewentualna niezgodność przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań z obowiązującymi przepisami może skutkować sytuacją, w której pozwolenie na budowę nie zostanie udzielone.

J. B. wniósł na powyższą decyzję z dnia 12 grudnia 2014 r., znak [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której domagał się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Skarżonym decyzjom zarzucił naruszenie:

1. a) przepisu prawa materialnego, tj. art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że możliwe jest wydanie decyzji w oparciu o uzgodnienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków pomimo wyjścia na jaw istotnych dla kwestii jego wydania nowych okoliczności faktycznych oraz złożenia co do tego uzgodnienia wniosku o wznowienie postępowania,
2. b) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 97 § 1 K.p.a. w zw. z art. 106 § 1 K.p.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania w sprawie, a w konsekwencji
3. c) naruszenie przez organy obu instancji art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez niewystarczające zebranie i rozważenie materiału dowodowego i błędne ustalenie stanu faktycznego.

W uzasadnieniu zarzutów skargi powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu.

Dodatkowo podniósł, że organ odwoławczy wskazał, iż przesłanką pozytywną dla wznowienia postępowania jest zgodnie z art. 145 § 1 K.p.a. istnienie decyzji ostatecznej. Wznowienie postępowania dotyczy także w pewnych wypadkach postanowień. Przepis art. 126 K.p.a. stanowi, iż do postanowień, na które przysługuje zażalenie stosuje się odpowiednio m. in. przepisy art. 145 - 152 oraz art. 156 -159 K.p.a..

W przekonaniu skarżącego, organ błędnie utożsamia możliwość wznowienia postępowania jedynie z działaniami inwestora, jako podmiotu legitymowanego do jego wszczęcia w ogóle, jak również wniesienia zażalenia od postanowienia uzgodnieniowego.

Skarżący wskazał na treść przepisu art. 126 K.p.a. i podniósł, że wyżej wymieniony artykuł w zakresie mającym dla sprawy znaczenie traktuje o postanowieniach, od których przysługuje zażalenie. Innymi słowy przepis odwołuje się do całego katalogu postanowień, od których ustawodawca przewidział możliwość wniesienia zażalenia, a ich zaskarżalność uczynił cechą wyróżniającą. Redakcja przepisu wskazuje jedynie na możliwość wniesienia środka odwoławczego, nie precyzując, kto ma to uczynić. Stąd też – zdaniem skarżącego - wznowieniem mogą być objęte wszystkie postępowania zakończone postanowieniem, pod warunkiem, że są one zaskarżalne. Wykładnia językowa przepisu w żadnej mierze nie prowadzi do stwierdzenia, że tylko podmiot uprawniony do wniesienia zażalenia może wznowić postępowanie. Taka interpretacja jest nieuprawniona i nie posiada fundamentu prawnego, tym bardziej, że inwestor może nie wiedzieć o zaistnieniu podstawy wznowieniowej, wiadomej podmiotowi trzeciemu.

Takie stanowisko można odnaleźć również w literaturze przedmiotu: "Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów art. 145 - 152 oraz art. 156 - 159 do postanowień, na które przysługuje zażalenie, oznacza dopuszczalność wznowienia postępowania w sprawach zakończonych takimi postanowieniami oraz stwierdzenia ich nieważności" (A. Wróbel, Komentarz do art.126 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 188954) oraz "Instytucja wznowienia postępowania administracyjnego oraz stwierdzenia nieważności znajduje zatem zastosowanie tylko do tych postanowień, co do których kodeks przewiduje w sposób wyraźny prawo wniesienia zażalenia"(G. Łaszczyca, Komentarz do art.126 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEK 85063).

W związku z powyższym dla wznowienia postępowania istotnym jest spełnienie przesłanki przedmiotowej w postaci możliwości zaskarżalności postanowienia. W konsekwencji ustawodawca nie ogranicza katalogu podmiotów uprawnionych do wnioskowania o wznowienie postępowania jedynie do tych, którym służy postanowienie. Z funkcjonalnego punktu widzenia koniecznym jest odróżnienie grupy podmiotów uprawnionych do kwestionowania rozstrzygnięcia przy użyciu środka zwyczajnego od grupy podmiotów legitymowanych do wniesienia środka nadzwyczajnego. Są to odrębne postępowania, dla których wszczęcia i uczestnictwa konieczne jest podsiadanie przymiotu strony ustalanego odrębnie i na potrzeby li tylko tego postępowania (tych postępowań).

Mając na uwadze, że skarżący był legitymowany do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, organ powinien zawiesić postępowanie w sprawie wydania decyzji do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia jego wniosku. Po wniesieniu zażalenia od odmownego postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. postępowanie toczy się przed Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego, a zatem nie zostało prawomocnie zakończone, a jego wyniki mogą naświetlić nowe okoliczności, rzutujące na treść wydanej decyzji.

Ewentualne błędne ustalenia warunków zabudowy zawarte w zaskarżonej decyzji dotyczące inwestycji, która wprost będzie oddziaływać na nieruchomość skarżącego i budynek na niej posadowiony, będą wiążące dla organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę dla inwestycji objętej zaskarżoną decyzją o warunkach zabudowy.

Zdaniem skarżącego wydanie decyzji w sprawie z pominięciem wyników postępowania w przedmiocie zażalenia na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania w sprawie uzgodnienia skarżonej decyzji w oczywisty sposób wpływa na zakres informacji, jakimi dysponował organ w dniu jej wydania. Niewystarczające zebranie i rozważenie materiału dowodowego i błędne ustalenie stanu faktycznego w oczywisty sposób mogły doprowadzić do rozdźwięku stanu faktycznego ze stanem prawnym, istotnym czy też w ogóle umożliwiającym ustalenie warunków dla inwestycji o charakterze, rozmiarze i lokalizacji, jak w zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując ustalenia faktyczne i wywody prawne zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wskazało ponadto, że podstawę materialnoprawną postanowienia stanowi przepis art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. (art. 53 ust. 4 pkt 5). Organ zajmujący stanowisko w trybie art. 106 K.p.a. nie rozstrzyga sprawy głównej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a wyraża jedynie stanowisko co do sprawy niemającej bytu samodzielnego, bo związanej ze sprawą główną. Organ współdziałający, w granicach swej właściwości i kompetencji, ocenia dopuszczalność rozstrzygnięcia sprawy głównej co do istoty, mając na uwadze jedynie właściwe dla siebie specjalistyczne aspekty merytoryczne. Organ może więc wydać decyzję rozstrzygającą wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy dopiero po uzyskaniu stanowiska organu współdziałającego (zob.: J. Borkowski, B. Adamiak Kodeks postępowania administracyjnego komentarz, Warszawa 2005, wyd. C.H. Beck).

Odnośnie zarzutu dopuszczalności kwestionowania postanowień uzgadniających, wydanych w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, przez inny podmiot niż inwestor, wskazuje się na jednoznaczną treść przepisu art. 53 ust.5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p..

W orzecznictwie trafnie zauważono, że ustawodawca w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. świadomie i celowo pozbawił inne (poza inwestorem) strony postępowania możliwości zaskarżenia postanowienia. Celem tych przepisów jest całkowite wyłączenie instancyjnej kontroli postanowień uzgadniających zgodnych z żądaniem inwestora, a nie przeniesienie kontroli tych postanowień na inny etap postępowania, tj. na etap odwołania od decyzji I instancji. W tym drugim przypadku mielibyśmy do czynienia ze zmianą właściwości rzeczowej organów administracji, a uzgodnienia dokonywane przez wyspecjalizowane organy w ramach ich szczególnych kompetencji byłyby kontrolowane przez organ niewyspecjalizowany, właściwy do rozpoznania odwołania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 30 czerwca 2011 r., II SA/Kr 675/11, LEX nr 1086170). W praktyce przeto wyłączona jest możliwość kontroli przez organ prowadzący postępowanie główne postanowień podejmowanych w trybie art. 106 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. przez organy współdziałające.

Wadliwość postępowania uzgodnieniowego prowadzonego przez organ współdziałający nie skutkuje wadliwością postępowania głównego, gdyż możliwe jest wzruszenie postanowienia wydanego w postępowaniu uzgodnieniowym w trybie wznowienia postępowania (II OSK 239/08, LEX nr 515197).

Postępowanie uzgodnieniowe Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. zostało ostatecznie zakończone, a to uprawniało Prezydenta Miasta do kontynuowania i zakończenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W chwili wydawana decyzji WZ (tj. w dniu 30.09.2014 r.) organ I instancji dysponował wymaganym prawem ostatecznym postanowieniem uzgodnieniowym. Kwestia ostateczności wznowienia postępowania nie ma w ustalonych okolicznościach znaczenia dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Nie jest to zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt. 4 K.p.a., gdyż wniosek nieuprawnionego podmiotu o wznowienie postępowania w kwestii istniejącego uzgodnienia konserwatorskiego nie jest przeszkodą w wydaniu decyzji o warunkach zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - dalej P.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonana w powyższym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów prowadzi do wniosku, że jest ona prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.

Wbrew stanowisku skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeprowadziło postępowanie odwoławcze w pełnym zakresie, w tym również szczegółowo rozważyło zarzuty podniesione w odwołaniu. Prawidłowo oceniło decyzję organu I instancji i słusznie utrzymało ją w mocy, uznając zarzuty odwołania za nieuzasadnione.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze należy w pierwszej kolejności wskazać na funkcję decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

Z przepisów tych wynika, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma w sposób ogólny określić parametry nowej zabudowy w taki sposób, aby planowana zabudowa zapewniła istnienie ładu przestrzennego na danym terenie. O ile bowiem w pozwoleniu na budowę chodzi o ustalenie konkretnych rozwiązań technicznych, w szczególności zaś o zgodność planowanych robót budowlanych z przepisami techniczno - budowlanymi, to na etapie ustalania warunków zabudowy analizuje się dopuszczalność danego obiektu w kontekście już istniejącej na danym terenie zabudowy, z punktu widzenia zarówno gabarytów, jak i funkcji planowanej zabudowy.

Należy przy tym cały czas pamiętać o ogólnej dyrektywie wynikającej z art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazującej, by w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy przyjmować ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, mocą której w zakresie terenu objętego Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru "Stare Miasto" umorzono postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a w pozostałym zakresie ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "Nadbudowa i rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na hotel z restauracją na działkach nr [...] i [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] przy ul. S. w K.".

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

1. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
2. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
3. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
4. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Powołana wyżej regulacja wraz z przepisem art. 59 u.p.z.p. określa przesłanki, których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Badanie spełnienia wszystkich powyższych przesłanek następuje na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z treści skargi wniesionej w niniejszej sprawie wynika, że skarżący nie kwestionuje samych warunków zabudowy określonych szczegółowo w załączniku nr 1 do decyzji organu pierwszej instancji, a zarzuca, że decyzja akceptująca decyzję ustalającą warunki zabudowy została wydana przedwcześnie, wobec ujawnienia się istotnych nowych okoliczności w postaci wyjścia na jaw istnienia zabytkowej – zdaniem skarżącego - budowli podziemnej (kanału blokowego), co winno skutkować zawieszeniem postępowania zmierzającego do ostatecznego ustalenia warunków zabudowy.

Z zarzutami skargi nie sposób się jednak zgodzić. Na wstępie należy podkreślić, że oczywistym jest, że w celu wydania rozstrzygnięcia co do złożonego przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy organy prowadzące postępowanie zobowiązane są wyjaśnić wszystkie okoliczności sprawy zgodnie z zasadami zawartymi w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a także prawidłowo sformułować uzasadnienie decyzji z uwzględnieniem wymogów z art. 107 § 3 K.p.a.. W ocenie Sądu w kontrolowanym postępowaniu zasady te nie zostały naruszone, a wszystkie kluczowe dla wydania decyzji o warunkach zabudowy przesłanki zostały przez organy zbadane, na co wskazują uzasadnienia decyzji obu instancji, w których odwołano się do analizy urbanistyczno – architektonicznej. Dotyczy to również oceny spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W pełni trafnie, ustosunkowując się do zarzutów odwołania, tożsamych z zarzutami skargi, organ odwoławczy zaprezentował stanowisko, że ujawnienie w lipcu 2014 r. na terenie planowanej inwestycji istnienia budowli podziemnej (kanału blokowego) pozostawało bez wpływu na treść decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Należy zaakcentować, że wbrew zarzutom skargi, przed wydaniem kwestionowanej decyzji, a wcześniej kwestionowanych postanowień w przedmiocie wznowienia postępowania i zawieszenia postępowania, został przez organy rozeznany stan faktyczny sprawy, związany z odkryciem istnienia kanału podziemnego. Została przeprowadzona kontrola na miejscu z udziałem przedstawicieli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Stwierdzono wystąpienie uszkodzenia kanału, potrzebę jego zabezpieczenia oraz dopuszczono docelowo możliwość zasypania tego kanału. Zarówno organ uzgadniający – Konserwator Zabytków, jak i organ I instancji rozstrzygający sprawę, rozważyli wszystkie wnioski skarżącego w przedmiocie zabezpieczenia kanału blokowego, objęcia go nadzorem konserwatorskim, czy też wpisania tej budowli do rejestru zabytków i doszły do przekonania, że są one przedwczesne na etapie orzekania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Jak wskazano wyżej w niniejszym uzasadnieniu, mając na względzie charakter i funkcję decyzji ustalającej warunki zabudowy, określającej wyłącznie sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu objętego wnioskiem inwestora, samo jej wydanie nie niesie za sobą – wbrew obawom skarżącego - ryzyka zniszczenia zabytkowej budowli. Kwestia zabezpieczenia tego obiektu będzie bowiem szczegółowo rozpatrywana na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego, poprzedzających uzyskanie przez inwestora prawomocnego pozwolenia na budowę.

Właściwy z zakresie ochrony konserwatorskiej organ - Wojewódzki Konserwator Zabytków - w postanowieniu z dnia 6.08.2014 (znak [...]) określił warunek, przeniesiony następnie do zapisów przedmiotowej decyzji, zastrzegający konieczność sporządzenia spisu elementów zabytkowych, których utrzymanie winno zostać uwzględnione w projekcie budowlanym (i w którym może zostać poruszona kwestia wspomnianego kanału blokowego), a także nakładający na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na realizację inwestycji oraz zapewnienia przy pracach ziemnych nadzoru archeologicznego. Wniosek skarżącego J. B. z dnia 19.08.2014 r o wznowienie postępowania w przedmiocie uzgodnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków został rozpatrzony negatywnie dla skarżącego postanowieniem tego organu z dnia 18.09.2014 r., znak [...]. Przedmiotem zaś kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest trafność i legalność orzeczeń i uzgodnień wydanych przez organ konserwatorski.

Inwestycja określona decyzją organu pierwszej instancji posiadała wszelkie niezbędne uzgodnienia, w tym ostateczne uzgodnienie konserwatorskie i organ pierwszej instancji nie miał powodów do zawieszenia postępowania, o co wnioskował odwołujący. Postępowanie uzgodnieniowe Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. zostało ostatecznie zakończone, a to uprawniało Prezydenta Miasta do kontynuowania i zakończenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W chwili wydawana decyzji o warunkach zabudowy organ I instancji dysponował wymaganym prawem ostatecznym postanowieniem uzgodnieniowym.

Nie można więc zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że orzeczono w tym względzie bez odpowiedniego rozpatrzenia sprawy, a także z pominięciem nowej okoliczności przez niego zgłoszonej. Brak było też podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego przez organ odwoławczy, pomimo złożenia przez skarżącego zażalenia do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego - Generalnego Konserwatora Zabytków. Sąd w pełni podziela zaprezentowane w odpowiedzi na skargę stanowisko organu co do kwestii wpływu postępowań organów współdziałających na postępowanie główne.

Jak wynika z powyższego zarzuty skargi okazały się bezzasadne. Sąd dokonał również kontroli zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie, nieobjętym zarzutami skargi i nie stwierdził podstaw do jej uchylenia. Treść analizy urbanistyczno - architektonicznej nie budzi zastrzeżeń, nie jest z resztą kwestionowana przez skarżącego. Przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy uzyskano stosowne uzgodnienia. Postępowanie było prowadzone zgodnie z wymogami kodeksu postępowania administracyjnego, a wydana decyzja zawiera rozstrzygnięcie we wszystkich określonych przepisami kwestiach oraz zawiera załączniki wymagane przez § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wobec powyższego skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a..