Uzasadnienie
D. C. – W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego z 19 października 2020 r., znak: [...], którą umorzono postępowanie odwoławcze od decyzji wydanej przez Starostę Krakowskiego z 27 kwietnia 2020 r., znak: [...], nr [...] zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej pozwolenia na budowę. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Starosta Krakowski ww. decyzją z 27 kwietnia 2020 r. zatwierdził projekt budowalny i udzielił pozwolenia na budowę na rzecz M. P. i A. P., dla inwestycji: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem jednostanowiskowym, wraz z wewnętrznymi instalacjami (w budynku): wod-kan., c.o., gazu, enn. oraz wewnętrznymi instalacjami na działce: gazu, enn (kabel), kanalizacji wraz z proj. dojściami i dojazdami na działce nr [...] w m. K. gm. Liszki".
Od decyzji Starosty odwołanie wniosła skarżąca. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1/ art. 6 w zw. z art. 28 w zw. z art. 107 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej: "K.p.a.") przez wydanie decyzji, w której nie został określony w sposób prawidłowy krąg osób będących stronami postępowania; 2/ art. 7 K.p.a. przez niepodjęcie przez organ wszelkich możliwych działań celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy; 3/ art. 8 K.p.a. przez prowadzenie przez organ I instancji postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do działań podejmowanych przez organy administracji publicznej - bezkrytyczne uznanie twierdzeń inwestora, przy jednoczesnym pominięciu wniosków skarżącej składanych w toku postępowania; 4/ art. 77 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. przez oparcie decyzji na niekompletnym materiale dowodowym, 5/ art. 6 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. przez wydanie decyzji, w której nie został określony w sposób prawidłowy krąg osób będących stronami postępowania; 6/ art. 3 pkt 20 w zw. z art. 5 ust. 9 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186, dalej: "P.b.") przez prowadzenie postępowania w sposób, który nie daje gwarancji, że decyzja organu I instancji została wydana w sposób zapewniający poszanowanie uzasadnionych interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości - skarżąca została bowiem pozbawiona jakiegokolwiek wpływu na sposób procedowania w niniejszej sprawie, a tym samym nie miała możliwości obrony swoich interesów w toku prowadzonego postępowania. Z uwagi na ww. podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W piśmie z 4 września 2020 r. skarżąca wniosła nadto o przeprowadzenie dowodu z aktu notarialnego z 22 listopada 2017 r., Rep. A nr [...] – na okoliczność braku prawa do dysponowania przez inwestora działką nr [...] na cele budowlane.
Wskazaną na wstępie decyzją z 19 października 2020 r. Wojewoda Małopolski umorzył postępowanie odwoławcze z uwagi na to, że zostało zainicjowane przez osobę nie będącą stroną w sprawie. Zdaniem Wojewody organ I instancji prawidło określił obszar odziaływania ww. inwestycji i na tej podstawie dopuścił do postępowania osoby będące stronami, w rozumieniu art. 28 P.b. i art. 28 K.p.a. Zdaniem Wojewody skarżąca nie wykazała interesu prawnego w załatwieniu ww. sprawy dotyczącej projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a tym samym nie może przysługiwać jej status strony. Wojewoda podkreślił, że o istnieniu interesu prawnego w załatwieniu sprawy nie decyduje wewnętrzne przekonanie zainteresowanej osoby, lecz konkretny przepis prawa materialnego. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę jest nim art. 28 ust. 2 P.b. Zdaniem Wojewody, analiza obszaru oddziaływania planowanej inwestycji wskazuje na to, że inwestycja ta nie wprowadzi żadnych ograniczeń w zakresie oddziaływania na działkę nr [...], którą dysponuje skarżąca.
Wymieniona działka ma szerokości ok. 5 m i stanowi drogę dojazdową do nieruchomości położonych wzdłuż jej granicy. Ponadto jest ona również współwłasnością inwestora. Na działce tej nie zostały przewidziane żadne roboty budowlane. Wniosek o pozwolenie na budowę nie obejmuje przyłączy gazu, wody, kanalizacji i energii elektrycznej. Zdaniem Wojewody, wykazanie interesu prawnego nie może polegać na powołaniu się na ogólną normę prawa cywilnego - art. 144 Kodeksu cywilnego, bez wykazania, że okoliczności faktyczne sprawy uzasadniają jej stosowanie.
Ponadto wojewoda zaznaczył, że w świetle art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. do bycia uznanym za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie wystarczy tytuł prawny do nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, konieczne jest wykazanie, że inwestycja będzie oddziaływała na taką nieruchomość. Kwestia oddziaływania na sąsiednią nieruchomość wymaga przedstawienia konkretnych argumentów, które wskazywałyby, że takie oddziaływanie rzeczywiście będzie miało miejsce. Zdaniem Wojewody skarżąca nie wykazała oraz nie udokumentowała naruszenia własnego interesu prawnego polegającego na ograniczeniu lub utrudnieniu w możliwości korzystania z nieruchomości, które nastąpiłoby przez realizację przedmiotowej inwestycji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Decyzji zarzuciła naruszenie:
- 1. art. 3 ust. 20 w zw. z art. 28 ust. 2 P.b. przez pominięcie faktu, że w przypadku wykładni przepisów regulujących zakres oddziaływania obiektu winny zostać uwzględnione wszelkie regulacje prawne powszechnie obowiązujące, jak również przepisy prawa miejscowego, stąd o zakresie oddziaływania obiektu decydują wszelkie uciążliwości jakie powstaną w związku z budową obiektu, jak również po budowie, wobec czego winien zostać rozpatrzony wpływ planowanej inwestycji również na działkę nr [...] stanowiącą współwłasność skarżącej,
- 2. art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. przez wydanie zaskarżonej decyzji mimo, że nie zostało przeprowadzone w sposób należyty postępowanie wyjaśniające, a tym samym nie ustalono, czy rzeczona inwestycja nie wpływa na nieruchomości, której właścicielem bądź współwłaścicielem jest skarżąca, a powyższy wpływ wynika chociażby z dodatkowego obciążenia komunikacyjnego nieruchomości nr [...] będącej drogą dojazdową do innych zlokalizowanych w danym terenie działek budowlanych.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że Starosta nie czekając na upływ ustawowego terminu do wniesienia odwołania stwierdził prawomocność decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W związku z powyższym inwestor prowadzi roboty budowlane w oparciu o decyzję, która nie była wykonalna. Dalej skarżąca podniosła, że z definicji "obszaru oddziaływania obiektu" wskazanej w art. 3 ust. 20 P.b. jednoznacznie wynika, że nieruchomości sąsiadujące z terenem planowanej inwestycji winny zostać uznane za objęte obszarem oddziaływania, a tym samym ich właściciele bądź współwłaściciele winni zostać uznani za stronę prowadzonego postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej, katalog regulacji stanowiących podstawę określenia obszaru oddziaływania obiektu jest otwarty, stąd obejmuje wszelkie przepisy powszechnie obowiązujące, w tym regulacje wynikające z przepisów prawa miejscowego.
Wystąpienie zatem jakiejkolwiek uciążliwości czy ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości w związku z realizacja zamierzenia budowlanego uzasadnia uznanie, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. W tym zakresie skarżąca powołała się na orzeczenia NSA z 16 marca 2011 r., sygn. II OSK 472/10 i z 8 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 1296/10. W ocenie skarżącej nie powinno budzić wątpliwości, że realizacja ww. zamierzenia inwestycyjnego wpłynie wprost na obciążenie komunikacyjne będącej jej współwłasnością działki [...] stanowiącej drogę dojazdową do planowanej nieruchomości, jak i pozostałych działek graniczących z przedmiotową nieruchomością.
Tym samym skarżąca winna zostać uznana za stronę postępowania. Zdaniem skarżącej, skoro przepisami stanowiącymi o możliwości uznania za stronę postępowania są przepisy powszechne, w tym akty prawa miejscowego, to należy mieć na względzie również uchwałę z 28 sierpnia 2014 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Liszki w części wsi L., K., P. zgodnie z którą szerokość dróg dojazdowych dla zamierzeń inwestycyjnych występujących w danym terenie wynosi w przypadku dróg dojazdowych do 6 działek minimum 6 m, co w konfrontacji z faktem, iż wskazana powyżej działka stanowi drogę dojazdową o szerokości 5 m, to wprost sprzeciwia się dodatkowemu jej obciążaniu.
Dalej skarżąca podniosła, że Wojewoda naruszył art. 8 § 1 K.p.a., gdyż nie przeprowadził analizy regulacji wynikających chociażby z prawa miejscowego, które mają bezpośrednie znaczenie przy określeniu, czy dany podmiot ma interes prawny by uczestniczyć jako strona w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Nadto Wojewoda nie przeprowadził w sposób należyty postępowania wyjaśniającego, a tym samym wydał decyzję z naruszeniem zasady swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a zaskarżona decyzja ma charakter dowolny.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID -19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. 2020 r. poz. 875). Zgodnie z przywołanym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządzeniem skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu.
Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu.
Przedmiotem skargi była decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze, wydana na podstawie art. 138 §1 pkt 3 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.).
Ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę następuje na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. 2020 r. poz. 1333, dalej P.b.), zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei, stosownie do art. 3 pkt 20 P.b. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. nie należą jedynie przepisy techniczno-budowlane określające na podstawie art. 7 ust. 1 P.b. warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz warunki techniczne użytkowania innych obiektów budowlanych, ale wszelkie regulacje prawa powszechnie obowiązującego (w tym prawa miejscowego), które wyznaczają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu budowy w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego.
Należą do nich np. przepisy sanitarne, przepisy z zakresu ochrony środowiska, w tym dotyczące ochrony przed hałasem czy zanieczyszczeniami powietrza, a nadto przepisy z zakresu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, prawa wodnego itd. (por. wyroki NSA: z 28 marca 2007 r., II OSK 208/06; z 11 maja 2010 r., II OSK 774/09; z 26 stycznia 2012 r., II OSK 1398/10; z 15 lutego 2013 r., II OSK 1994/11). W orzecznictwie przyjmuje się również, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej rozumie się także istotne utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (por. wyroki NSA: z 8 czerwca 2011 r. II OSK 1296/10; z 28 marca 2007 r., II OSK 208/06; z 26 czerwca 2012 r., II OSK 1613/11; z 17 kwietnia 2014 r., II OSK 1899/13).
W ocenie Sądu działka nr [...], której współwłaścicielami są m.in. skarżąca i inwestorzy, nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego na działce nr [...]. Jak wynika z akt sprawy sporna działka nr [...], położona w K., o szerokości około 5 m, stanowi drogę dojazdową do nieruchomości z nią sąsiadujących, w tym do działki nr [...], zapewniając tej nieruchomości dostęp do drogi publicznej. Z projektu budowlanego wynika, że na spornej działce nie przewidziano prowadzenia żadnych robót budowlanych, również budowy przyłączy. Zdaniem Sądu realizacja inwestycji, której dotyczy pozwolenie na budowę, tj. budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, nie wiąże się z takim oddziaływaniem na działkę nr [...], który uzasadniałby uznanie jej właścicieli (w tym skarżącej) za strony przedmiotowego postępowania. Inwestor dysponuje tytułem prawnym do tej nieruchomości, uprawniającym go do korzystania z działki zapewniającej dostęp do drogi publicznej.
Potencjalne zwiększenie obciążenia komunikacyjnego na przedmiotowej działce wskutek realizacji przedmiotowej inwestycji (budynek mieszkalny jednorodzinny) nie stanowi dla pozostałych współwłaścicieli nieruchomości drogowej ograniczenia w sferze przysługujących im praw, które uzasadniałoby przyznanie im w tym postępowaniu przymiotu strony. Nie sposób również wywodzić ograniczeń, o których mowa w art. 3 pkt 20 P.b., z przepisów miejscowego planu określających wymagane parametry nowo wydzielanych dróg. Zauważyć należy, że sporna droga istnieje i w ocenie organu architektoniczno-budowlanego spełnia wymogi określone w przepisach § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Słusznie zatem organ I instancji uznał, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę dla opisanej wyżej inwestycji, a w konsekwencji zasadne było wydanie przez Wojewodę decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze od decyzji organu I instancji, stosownie do art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., skoro skarżąca nie posiadała statusu strony. Tym samym bezzasadne okazały się powołane w skardze zarzuty, w szczególności w zakresie naruszenia art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 P.b. Organy administracji nie naruszyły również przepisów postępowania, tj. art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. Wyjaśniono istotne dla sprawy okoliczności, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji spełniającym wymogi art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a.
W przedstawionych okolicznościach sprawy Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.