Uzasadnienie
W dniu 19 maja 2004 r. Prezydent Miasta K. wydał dwie decyzje dotyczące tego samego zamierzenia inwestycyjnego; jedną o umorzeniu postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, drugą - decyzję Nr [....], którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił Towarzystwu [....] sp. z o.o. z siedzibą w K. pozwolenia na budowę, tj. na wykonanie robót "dokończeniowych" dla inwestycji pod nazwą: budynek mieszkalny wielorodzinny z infrastrukturą techniczną na działkach nr nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K. Zamierzenie budowlane objęte drugą decyzją dotyczyło wykonania kotłowni gazowej, infrastruktury zewnętrznej (przyłącza gazu, wjazdu, oświetlenia, ukształtowania terenu), robót wykończeniowych (elewacje, instalacje wewnętrzne, daszek nad balkonem).
Postanowieniem z dnia 19 października 2004 r. znak: [....] Prezydent Miasta K., po rozpoznaniu wniosku R.J. i B.J. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, wznowił postępowanie w sprawie zakończonej wskazaną decyzją.
Postanowieniem z dnia 25 października 2004 r. znak: [....] Prezydent Miasta K., po rozpoznaniu wniosku R.J. i B.J. na podstawie art. 152 § 1 w zw. z art. 123 kpa odmówił wstrzymania wykonania powyższej decyzji.
Na powyższe postanowienie wspólne zażalenie wnieśli R.J. i B.J. oraz uczestnicy J.J., K.J., J.T., H.M. i A.B., zaskarżając postanowienie w całości i zarzucając mu błąd w ustaleniach faktycznych oraz błędną wykładnię prawa.
W dniu 6 stycznia 2005 r. Wojewoda [....] działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa wydał postanowienie znak: [....],którym utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
Na postanowienie Wojewody [....] R.J. i B.J. wnieśli wspólną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając organom szereg uchybień o charakterze proceduralnym, w tym prowadzenie dwóch równoległych postępowań w tej samej sprawie oraz brak zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] podtrzymał w całości stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wyrokiem z dnia 14 maja 2007 r., o sygn. akt: II SA/Kr 153/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody z dnia 6 stycznia 2005 r. znak: [....] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji i poprzedzające je postanowienie organu I instancji.
W dniu [....] sierpnia 2008 r. do Prezydenta Miasta K. wpłynęła skarga R.J. i B.J. - skierowana bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - na niewykonanie przez Prezydenta Miasta K. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt: II SA/Kr 153/05. W treści skargi skarżący podali, iż wnoszą o nakazanie Prezydentowi Miasta K. podjęcia działań w trybie art. 81 i nast. Prawa budowlanego, poprzez wystąpienie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wszczęcie postępowania w sprawie doprowadzenia budynku mieszkalnego położonego w K. przy ul. [....] do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, iż Prezydentowi Miasta K. znana była treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt: II SA/Kr 153/05, jednak wyrok nie został wykonany.
Skarżący wielokrotnie występowali do Prezydenta Miasta K. o realizację orzeczenia, bez jakiejkolwiek reakcji. Organ nie skorzystał zwłaszcza z możliwości, jakie daje art. 81 i następne Prawa budowlanego, tj. z możliwości kierowania do organów nadzoru budowlanego wniosków o podjęcie działań mających na celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - Powiat Grodzki w K. prowadzi postępowanie administracyjne wszczęte w dniu 12 czerwca 2008 r. na wniosek skarżących w sprawie doprowadzenia inwestycji przy ul. [....] do stanu zgodnego z prawem (znak sprawy......). Postępowanie to nie zostało zakończone wydaniem decyzji rozstrzygającej w sprawie.
W piśmie procesowym z dnia [....] września 2008 r. - stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę - skarżący podnieśli po raz kolejny zarzut prowadzenia dwóch równoległych postępowań w tej samej sprawie, których przedmiotem była ta sama inwestycja, a także bezczynność organów w przedmiocie wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt: II SA/Kr 153/05.
Powyższe zarzuty i argumentacja zostały powtórzone w piśmie procesowym skarżących z dnia [....] października 2008 r. Do pisma skarżący załączyli kserokopie bogatej korespondencji prowadzonej z Prezydentem Miasta K. Postanowieniem z dnia 4 listopada 2008 r., sygn. akt: II SA/Kr 889/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę R.J. i B.J. na niewykonanie przez Prezydenta Miasta K. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt: II SA/Kr 153/05. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że skarga jest niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002, Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - dalej "ppsa"), albowiem - mimo kierowanej do Prezydenta Miasta K. licznej korespondencji - skarżący nie wezwali organu do wykonania orzeczenia Sądu.
Na postanowienie powyższe skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli R.J. i B.J., wnosząc o jego uchylenie w całości. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przepisów art. 63 § 2 i art. 64 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. 2000, nr 98, poz. 1071 z późn. zm. - dalej "kpa") poprzez uznanie, że kierowane przez skarżących pisma, z których treści w sposób oczywisty wynikało domaganie się realizacji wyroku, nie spełniają wymogów "wezwania". Skarżący wskazali, że w pismach tych zawarto wyraźne i jednoznaczne żądanie wykonania orzeczenia, zaś w razie powzięcia przez organ wątpliwości powinnością organu było kierowanie treścią pisma, a nie jego tytułem.
Postanowieniem z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt: II OSK 149/09 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że o istocie i charakterze środka prawnego rozstrzyga treść pisma, a nie jego tytuł. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż pismo skarżących z dnia [....] marca 2008 r. nazwane "skargą na urzędnika" należy uznać za wezwanie do wykonania wyroku, o którym mowa w art. 154 § 1 ppsa, bowiem z jego treści wyraźnie wynika, że strony dokonują interwencji w celu doprowadzenia do realizacji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt: II SA/Kr 153/05.
Na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2009 r. skarżący wnieśli o wymierzenie organowi grzywny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga jest zasadna.
Stosownie do art. 154 § 1 ppsa w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. W powołanym przepisie sformułowano dwie pozytywne przesłanki jego zastosowania. Po pierwsze, wymagana jest aktywność strony przejawiająca się w konieczności skierowania do właściwego organu pisemnego wezwania do wykonania orzeczenia. Wezwanie takie musi poprzedzać ewentualną skargę na niewykonanie orzeczenia. Po drugie, właściwy organ musi pozostawać w bezczynności po wydaniu przez Sąd orzeczenia uchylającego.
Wyrokiem z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt: II SA/Kr 153/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił postanowienie Wojewody [....] z dnia 6 stycznia 2005 r. znak: [....] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta K. Przesłanka uprzedniego do wniesienia skargi wezwania organu w formie pisemnej do wykonania wyroku została spełniona, gdyż jako wezwanie należało potraktować pismo skarżących z dnia [....] marca 2008 r., skierowane do Prezydenta Miasta K., nazwane "skargą na urzędnika". W przedmiotowym piśmie skarżący zwrócili uwagę na niewykonywanie przez Prezydenta Miasta K. orzeczeń Sądów Administracyjnych, w tym wyroku z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt: II SA/Kr 153/05. Z treści pisma wynika jednoznacznie, iż skarżący domagali się zrealizowania przez Prezydenta Miasta K. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt: II SA/Kr 153/05.
Kwestią wymagającą oceny pozostaje bezczynność Prezydenta Miasta K. w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt: II SA/Kr 153/05.
W uzasadnieniu powołanego wyroku Sąd wskazał, iż postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 19 maja 2004 r. Nr [....] zostało wznowione postanowieniem z dnia 19 października 2004 r. na wniosek złożony m. in. przez skarżących, którzy powołali się na brak uczestnictwa w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 19 maja 2004 r. Nr [....] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na wykonanie robót "dokończeniowych", tj. na naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 maja 2007 r. Sąd uznał, że nie tylko odmowa wstrzymania wykonania decyzji NR [....] z 19 maja 2004 r. była niezasadna ze względu na błędne założenie, że skarżący nie mieli interesu prawnego w uczestniczeniu w postępowaniu poprzedzającym wydanie ww. decyzji, ale Sąd podkreślił przede wszystkim bezprzedmiotowość oraz brak podstaw do prowadzenia przez Prezydenta Miasta K. postępowania administracyjnego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy prace były w wysokim stopniu zaawansowane oraz wskazał, że co do dalszych losów inwestycji władne były podejmować stosowne decyzji jedynie organy nadzoru budowlanego.
Sąd wskazał, że rola Prezydenta Miasta K., jako organu administracji architektoniczno - budowlanej, winna była się zakończyć na wydaniu w dniu 19 maja 2004 r. decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę dla całej inwestycji. Pomimo tego, w dniu 19 maja 2004 r. wydał on decyzję Nr [....] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, tj. na wykonanie robót "dokończeniowych". Decyzja ta objęła pewien wycinek robót budowlanych, które w istocie nie mogły być traktowane oddzielnie od całego procesu inwestycyjnego. Roboty "dokończeniowe" miały być wykonane w obiekcie stanowiącym jedną, kompletną inwestycję budowlaną, dlatego też postępowanie zakończone decyzją z dnia 19 maja 2004 r. Nr [....] było częścią całego procesu inwestycyjnego i jego przedmiot był tożsamy z przedmiotem postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę dla całej inwestycji.
Sąd ocenił ponadto, iż już samo wszczęcie i prowadzenia postępowania, które doprowadziło do wydania decyzji z dnia 19 maja 2004 r. Nr [....] stanowiło obejście prawa, zwracając uwagę, iż decyzja ta - pomimo swojej ułomności - nadal funkcjonuje w obiegu prawnym. Ponieważ przedmiotem postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 19 maja 2004 r. Nr [....] była budowa obiektu traktowanego jako jedna inwestycja, a nie oderwane od procesu inwestycyjnego "roboty dokończeniowe", przy badaniu interesów prawnych poszczególnych osób, szczególnie skarżących, należało zastosować te same kryteria, które posłużyły do ustalenia kręgu uczestników postępowania prowadzonego w sprawie pozwolenia na budowę, w którym skarżący posiadali przymiot strony zgodnie z art. 28 kpa.
Biorąc pod uwagę wskazania i oceny zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt: II SA/Kr 153/05, uznać należy, iż Prezydent Miasta K. pozostaje w bezczynności. Stanowiska tego nie zmienia okoliczność, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - Powiat Grodzki w K. prowadzi postępowanie administracyjne wszczęte w dniu 12 czerwca 2008 r. na wniosek skarżących w sprawie doprowadzenia inwestycji przy ul. [....] do stanu zgodnego z prawem (znak sprawy......).
Istotne jest to, że pomimo wskazań zawartych w wyroku z dnia 14 maja 2007 r. decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 19 maja 2004 r. Nr [....] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę na wykonanie robót "dokończeniowych" nadal, do dnia złożenia skargi i jej rozpoznania, funkcjonuje w obrocie prawnym i nie została z niego wyeliminowana.
Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o nakazanie Prezydentowi Miasta K. podjęcia działań w trybie art. 81 i nast. Prawa budowlanego, poprzez wystąpienie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wszczęcie postępowania w sprawie doprowadzenia budynku mieszkalnego położonego w K. przy ul. [....] do stanu zgodnego z prawem, podnieść należy, że stosownie do art. 134 § 1 ppsa Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a zgodnie z treścią art.154 ppsa w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym akt administracyjny Sąd może wymierzyć temu organowi grzywnę.
Powołanie się przez Prezydenta Miasta K. na postępowanie prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego - Powiat Grodzki w K. na uzasadnienie żądania oddalenia skargi, jest irrelewantne dla rozstrzygnięcia nin. skargi i nie zasługuje na uwzględnienie. Z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 14 maja 2007 r. wynikają bowiem konkretne wiążące wskazówki dla Prezydenta Miasta K..
Mając powyższe na względzie orzeczono jak w sentencji na zasadzie art. 154 § 1oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz.1270 z późn. zmianami).