Uzasadnienie
Pismem z dnia 15 września 1998 r M.K. i J.K. wystąpili o zwrot działki nr [....] i części działki nr [....], położonych w obr. [....] jedn. ewid. [....], m. K. Decyzją z dnia 15 maja 2007 r. (.....) na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) Starosta K. orzekł o odmowie zwrotu działki nr [....] o pow. 0,0055 ha i części działki nr [....] o pow. 0,0806 ha, objętych księgą wieczystą [....], położonych w obr. [....] jedn. ewid. [....] m. K., na rzecz M.K. i J.K.
W uzasadnieniu decyzji organ administracji podał co następuje:
Ostateczną decyzją Urzędu Dzielnicowego [....] z dnia 13 sierpnia 1986 r. (....) zatwierdzono plan podziału nr [....] z dnia 6 sierpnia 1986 r. nieruchomości wchodzących w skład obiektu "[....] " i orzeczono o przejściu z mocy prawa na własność Skarbu Państwa działek wchodzących w skład projektowanej ulicy, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W wyniku dokonanego podziału działka nr [....] o pow. 533 m2 podzieliła się na działki nr [....] o pow. 533 m2 i nr [....] o pow. 55 m2, a działka nr [....] o pow 1522 m2 podzieliła się na działki: nr [....] o pow. 702 m2 i nr [....] o pow. 14 m2 i nr [....] o pow. 806 rn2. Działki nr [....] o pow. 55 m2 i nr [....] o pow, 14 m2 przeszły na własność Skarbu Państwa na podstawie decyzji Urzędu Dzielnicowego [....] z dnia 13 sierpnia 1986 r. (....), a działki nr [....], nr [....] i nr [....] pozostawiono jako własność dotychczasowych właścicieli.
Z art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że przez pojęcie "nieruchomość wywłaszczona" należy rozumieć wyłącznie nieruchomości w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia rozumianej sensu stricto, a więc na podstawie indywidualnej i konkretnej decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących przepisów, regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. Roszczenie obejmujące zwrot nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 i nast. w/w ustawy dotyczy również nieruchomości, których własność Skarb Państwa nabył na zasadach niemieszczących się konstrukcji wywłaszczenia sensu stricto. Przypadki te są enumeratywnie wyliczone w art. 216 ustawy.
Ponieważ Gmina K. nie nabyła prawa własności działek o nr [....] i [....] z zastosowaniem instytucji wywłaszczenia, brak jest podstaw do zwrotu działek na rzecz poprzedniego właściciela.
Decyzją z dnia 22 sierpnia 2007 r. (....) na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz 138§1 pkt 1 kpa Wojewoda [....] utrzymał w mocy w/w decyzję.
Postanowieniem z dnia 19 lutego 2008 r. (IISA/Kr 1105/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę M.K. i J.K. na decyzję Wojewody [....].
Pismem z dnia 11 lutego 2009 r. M.K. i J.K. wystąpili do Wojewody [....] z wnioskiem o zwrot działek nr [....], nr [....] i [....] położonych w obr. [....] jedn. ewid. P. m. K. Decyzją z dnia 31 maja 2010 r. (.....) na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1 i 2, art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) Starosta K. orzekł o zwrocie działek nr [....] o pow. 0,0055 ha, działki nr [....] o pow. 0,0806 ha i działki nr [....] o pow. 0,0242 ha, objętych księgą wieczystą [....], położonych w obr. [....] jedn. ewid[....] m. K., na rzecz M.K. w ½ części i J.K. w ½ części.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył Prezydent Miasta K. zarzucając, że sprawa zwrotu działki nr [....] i części działki nr [....] zakończyła się ostateczną i prawomocną decyzją Wojewody [....] z dnia 22 sierpnia 2007 r. (.....) utrzymującą w mocy decyzję Starosty K. z dnia 15 maja 2007 r. (....), zaś postanowieniem z dnia 19 lutego 2008 r. (sygn. akt II SA/Kr 1105/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę M.K. i J.K. na tę decyzję.
Decyzją z dnia 20 grudnia 2010 r. (...) na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 138§2 kpa Wojewoda [....] uchylił decyzję z dnia 31 maja 2010 r. [....] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia 12 września 2011 r. (....) na podstawie art.105 § 1 kpa w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) Starosta K. orzekł o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [....] o pow. 0,0055 ha i nr [....] o pow. 0,0806 ha.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że sprawa zwrotu działek nr [....] o pow. 0,0055 ha i nr [....] o pow. 0,0806 ha była już przedmiotem ostatecznego rozstrzygnięcia przez organy administracji i zakończyła się ostateczną decyzją z dnia 15 maja 2007 r. o odmowie zwrotu w/w nieruchomości. Co się zaś tyczy sprawy zwrotu działki nr [....] poł. w obr. [....], jedn. ewid. [....] m. K., to będzie ona przedmiotem odrębnej decyzji.
Wskazując na tożsamość sprawy organ wyjaśnił, iż powtórne rozpoznanie sprawy dot. zwrotu działek nr [....] i [....] naruszyłoby zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Zasada ta nie pozwala na powtórne prowadzenie postępowania w sprawie już zakończonej decyzją ostateczną bez uchylenia poprzedniego rozstrzygnięcia i prowadziłoby do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności, o której mowa w art. 156§1 pkt 3 kpa.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M.K. i J.K.. Podnieśli, że na przedmiotowych działkach nie została zrealizowana żadna inwestycja. Działki zostały zniszczone i dopiero po interwencji skarżących organy administracji poinformowały ich jaki jest stan sprawy. Nadto skarżący zarzucili organom administracji nieprzestrzeganie ustaw i zażądali "ponownego rozpatrzenia (...) odwołania i wniesienia sprawy do sądu administracyjnego".
Decyzją z dnia 23 grudnia 2011 r. (....) na podstawie art. 9 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 138§1 pkt 1 i § 2 kpa Wojewoda [....] utrzymał w mocy decyzję Starosty [....] z dnia 12 września 2011 r. w części orzekającej o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot działki nr [....], oraz uchylił zaskarżoną decyzję w części orzekającej o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot działki nr [....] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w tym zakresie.
Organ odwoławczy przytoczył zapadłe dotychczas w sprawie rozstrzygnięcia, a nadto podał co następuje:
Postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] i części działki nr [....], poł. w obr. [....] jedn. ewid. [....] m. K. toczyło się już przed Starostą K. i zostało zakończone decyzją z dnia 15 maja 2007 r. orzekającą o odmowie zwrotu działki nr [....] i części działki nr [....] poł. w obr. [....] jedn. ewid. [....]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [....] z dnia 22 sierpnia 2007 r., a postanowieniem z dnia 19 lutego 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę na decyzję Wojewody [....].
Zgodnie z art. 16 §1 kpa ostateczne decyzje administracyjne nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko w trybie i przypadkach określonych w kpa. Ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej ostateczną decyzją naruszałoby zasadę trwałości decyzji administracyjnych i skutkowałoby nieważnością decyzji. Aby stwierdzić powagę rzeczy osądzonej należy ustalić, iż zaistniała tożsamość sprawy administracyjnej. Ta ostatnia występuje wówczas, gdy w sprawie występują te same podmioty, ten sam przedmiot oraz ten sam stan prawny w niezmienionym stanie faktycznym.
Wątpliwości organu odwoławczego wzbudziła kwestia tożsamości przedmiotu postępowań zakończonych decyzjami Starosty K. z dnia 15 maja 2007 r. [....] i z dnia 12 września 2011 r. [....]. O ile w w/w decyzjach zachodzi tożsamość co do działki nr [....], o tyle wątpliwości budzi tożsamość sprawy jeśli chodzi o działkę nr [....]. Decyzją z dnia 15 maja 2007 r. Starosta K. orzekł o odmowie zwrotu części działki nr [....], podczas gdy decyzją z dnia 12 września 2011 r. organ ten orzekł o umorzeniu postępowania w stosunku do całej działki nr [....] o pow. 0,0806 ha, obr. [....] jedn. ewid. [....] m. K. Na decyzję Wojewody [....] z dnia 23 grudnia 2011 r. skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając jej naruszenie:
- - art. 16 § 1 zd. 1 kp. poprzez jego zastosowanie, mimo iż zachodziły w sprawie przesłanki do wzruszenia już zapadłej decyzji odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości,
- - art. 16 § 1 zd. 2 w zw. z art. 154 kpa poprzez ich niezastosowanie, mimo, iż słuszny interes strony uzasadniał zmianę decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, a zatem decyzji na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa,
- - art. 156 § 1 pkt 3 kpa poprzez odniesienie się do niego w uzasadnieniu decyzji, mimo, iż decyzja uprzednio zapadła winna zostać uchylona;
art. 163 kpa poprzez odniesienie się do niego w uzasadnieniu decyzji, mimo, że decyzja odmawiająca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie stanowi decyzji, na mocy której strona nabywa jakiekolwiek prawo;
- - art. 77 kpa, ponieważ organ administracji publicznej nie zebrał w stopniu wyczerpującym całego materiału dowodowego, a w konsekwencji nie rozpatrzył dowodów mogących mieć istotne znaczenie w sprawie,
- - art. 7 kpa, ponieważ organ wydający decyzję nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego, ani w dążeniu do załatwienia sprawy nie kierował się słusznym interesem obywateli,
- - art. 8 kpa, bowiem organ wydający decyzję nie kierował się zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa,
- - art. 9 kpa, bowiem organ wydający decyzję nie pouczył wnioskodawców działających bez profesjonalnego pełnomocnika jak należy formułować oświadczenia i żądania kierowane do organów administracji, a w szczególności nie poinstruował ich aby domagali się zmiany lub uchylenia decyzji.
Skarżący wnieśli o uchylenie pkt 1 decyzji oraz "poprzedzającej ją w tym zakresie decyzji Starosty K. z dnia 12 września 2011 r. [....] i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia".
Nadto podali co następuje:
Organy administracji nie zweryfikowały czy wniosek z dnia 11 lutego 2009 r. (błędnie podano rok 2008) nie jest wnioskiem o zmianę zapadłej już decyzji. Odmienne w swej treści decyzje z dnia 15 maja 2007 r. i 31 maja 2010 r. wskazywać mogą bądź na okoliczność, że Starosta dokonał ponownej interpretacji wniosku skarżących uwzględniając ich słuszny interes, bądź na okoliczność, że organ administracji dostrzegł konieczność zmiany poprzedniej decyzji z powodu jej wadliwości. I w jednym i w drugim przypadku słuszny interes skarżących, jak i praworządność Państwa i zasada zaufania obywateli do jego organów przemawiały za wykładnią opartą na art. 154 kpa. Skoro Starosta, który wydał decyzję z dnia 15 maja 2007 r., uwzględnił wniosek skarżących w całości, to znaczy, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znalazł art. 154 kpa.
Wojewoda [....] utrzymując część decyzji Starosty K. w mocy podtrzymał argumentację organu l instancji opartą na niewłaściwie interpretowanym art. 16 oraz art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Organ odwoławczy nie dokonał analizy przesłanek umożliwiających wzruszenie ostatecznej decyzji. Takie podejście organu stoi w sprzeczności z zasadami postępowania administracyjnego oraz brzmieniem art. 16 § 1 zd. 2 w zw. z art. 154 kpa.
Organ administracji dopuścił się nadto naruszenia przepisów art. 7, 8 i 9 kpa i obarczył strony postępowania ciężarem odpowiedzialności za praworządność postępowania i podejmowanie niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy. W trakcie postępowania organ administracji nie zadbał też o słuszny interes stron działających bez profesjonalnego pełnomocnika. Starosta K. nie wezwał wnioskodawców do sprecyzowania wniosku z dnia 11 lutego 2009 r. oraz nie uwzględnił możliwości domagania się przez nich wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi.
Dodał, że wnioskowana do zwrotu działka nr [....] nie była w całości przedmiotem uprzedniego postępowania, dlatego w tej części należało uchylić decyzję i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji winien ustalić co do jakiej części działki nr [....] zachodzi stan powagi rzeczy osądzonej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Wszystkie zarzuty skargi sprowadzają się do tezy, że wniosek skarżących z dnia 11 lutego 2009 r. (z błędnie podanym rokiem 2008) inicjował w istocie rzeczy postępowanie nadzwyczajne zmierzające do uchylenia (zmiany) decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości, a nie kolejne zwyczajne postępowanie o zwrot tychże nieruchomości. Zdaniem skarżących rzeczą organu było nadanie wnioskowi takiego właśnie znaczenia, a w każdym razie przekazanie stronom stosownych pouczeń i wyjaśnień co do możliwości i potrzeby prawidłowego sprecyzowania wniosku.
Zarzut ten nie był wcześniej przez skarżących prezentowany: wnioskujący nie kwestionowali postanowienia z dnia 26 lutego 2009 r. o przekazaniu ich wniosku organowi właściwemu, a ich odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia 12 września 2011 r. o innej niż przyjęta przez organy ich intencji, nie wspomina.
Podstawowym w sprawie problemem jest więc to, czy rzeczywiście organy dopuściły się uchybienia w zakresie ustalenia przedmiotu żądania wniosku, a w konsekwencji także to, czy przeprowadziły postępowanie we właściwym trybie.
Wniosek M.K. i J.K. z dnia 11 lutego 2009 r. jest dość lakoniczny, ale zawiera dane określające przedmiot i podstawę żądania. Brzmi on: "stosując się do przepisu art. 136 ust. 3 oraz art.137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (........) żądam zwrotu wywłaszczonej nieruchomości dotyczącej działek nr nr [....] przejętych na rzecz Skarbu Państwa decyzją (.....) z dnia 13 sierpnia 1986 r." We wniosku nie zasugerowano nawet, aby zmierzał on do weryfikacji poprzednio wydanych decyzji o odmowie zwrotu działki [....] i części działki [....], nie podano też żadnych okoliczności faktycznych, które weryfikację tę mogłyby uzasadniać. Jasno określono przedmiot żądania, który zresztą nie jest w całości identyczny z przedmiotem rozstrzygnięcia poprzedniego. Decyzją bowiem z dnia 15 maja 2007 r. Starosta K. odmówił zwrotu jedynie działki nr [....] i części działki [....], a Wojewoda decyzję te utrzymał w mocy.
Tak sformułowany wniosek nie budził żadnych wątpliwości co do jego przedmiotu, zakresu i oczekiwań. Organ I instancji nie miał więc podstaw do żądania uzupełnienia wniosku lub jego sprecyzowania. Powodem do nadawania wnioskowi innego znaczenia nie mogła być li tylko ta okoliczność, że podano w nim sygnaturę sprawy poprzedniej. Wbrew zaś sugestiom skargi Starosta K. decyzji z dnia 31 maja 2010 r. nie wydał po rozpatrzeniu wniosku o zmianę czy uchylenie decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości, lecz po rozpatrzeniu wniosku o zwrot nieruchomości. To, że decyzja ta, odmiennie niż poprzednia, uwzględniała żądanie skarżących, w żaden sposób nie wpływa na ocenę poprawności obecnie zaskarżonej do Sądu decyzji organu odwoławczego. Ta ostatnia nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, lecz jest wynikiem prawidłowo wyłożonej zasady trwałości decyzji administracyjnej i tzw. "powagi rzeczy rozstrzygniętej". W tych okolicznościach nie sposób zarzucić organom istotnego naruszenia zasad postępowania administracyjnego czy też innych przepisów procedury.
Jest rzeczą niewątpliwą, że decyzją ostateczną odmówiono zwrotu działki nr [....]. Bez wzruszenia tej decyzji nie jest możliwe ponowne merytoryczne orzeczenie w przedmiocie zwrotu tej działki. Sprawa w tym zakresie jest rozstrzygnięta, a ponowne postępowanie o zwrot jest bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania w tym wypadku znajduje pełne uzasadnienie w przepisie art. 105 § 1 kpa. Co do działki [....] rzeczywiście konieczne jest precyzyjne wyjaśnienie, czy i w jakim zakresie zgłoszone w dniu 11 lutego 2009 r. żądanie pokrywa się z ostatecznym rozstrzygnięciem o odmowie zwrotu jedynie części działki. Stąd też uchylenie decyzji organu I instancji w tej części i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzenia znajduje uzasadnienie w przepisie art. 138 § 2 kpa.
Wobec powyższego skargę, jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.