Uzasadnienie
Decyzją z dnia 15 października 2019r. nr [...] Wójt Gminy C. ustalił M. S. jednorazową opłatę na rzecz Gminy C. w wysokości [...] zł, z tytułu wzrostu wartości zbytej nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], której wartość wzrosła na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania miejscowości N. W. S..
Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez M. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 stycznia 2020r., znak [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. poz. 1945 z 2018r.), uchwały Rady Gminy C. z dnia 28 sierpnia 2017r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości N. W. S. (Dziennik Urzędowy Województwa [...]) oraz w związku art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce gruntami (tekst jedn. Dz.U. z 2018r., poz. 2204) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że w myśl przepisu art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. poz. 1945 z 2018r.), w sytuacji gdy wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz, prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, przy czym wysokość tej opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.
Według art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowainu przestrzennym wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3 oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. W przedmiotowej sprawie, teren, w którym położona jest przedmiotowa działka, nie był objęty ustaleniami żadnego planu zagospodarowania przestrzennego i w tej sytuacji organ I instancji miał obowiązek ustalić i pobrać opłatę z tytułu wzrostu wartości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości został natomiast ustalony przez rzeczoznawcę majątkowego T. B. i obecnie przeznaczeniem działki nr [...] są: tereny rolnicze (symbol planu 06R), tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami (symbol planu 06 MN/U); tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych (symbol planu 03 RU) oraz tereny dróg publicznych (symbol planu 02 KD-G, 02 KD-L).
Wzrost wartości działki nr [...] został w niniejszej sprawie ustalony, jak to już wskazano, przez rzeczoznawcę majątkowego T. B., który stwierdził w operacie szacunkowym, że wartość działki nr [...] w N. W. S. przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyniosła kwotę [...]zł (po 7,43 zł za 1m2 powierzchni), natomiast po uchwaleniu planu miejscowego wartość tej działki wyniosła kwotę [...]zł (po 8,95 zł za 1m2 powierzchni). Należy wskazać, że autor operatu szacunkowego, zgodnie z uprawnieniem przysługującym według postanowień art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonał wybory podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości: podejścia porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Zgodnie z § 3 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207 z 2004r., poz. 2109) określanie wartości nieruchomości polega na określaniu wartości prawa własności lub innych praw do nieruchomości.
Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W metodzie korygowania ceny średniej wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Jednocześnie stwierdzić należy, że w przedstawionej wycenie (elaborat szacunkowy w aktach sprawy) porównano reprezentatywną dla lokalnego rynku grupę nieruchomości. Dla dokonania porównania rzeczoznawca majątkowy przedstawił ceny grupy 21 nieruchomości reprezentatywnych (próbkę reprezentatywną), występujących na lokalnym rynku w okresie badania cen, czyli od kwietnia 2016r. do kwietnia 2018r. Ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego średnia cena nieruchomości podobnych wyniosła 4,33 zł za 1m2 powierzchni, zaś suma współczynników korygujących, uwzględniających takie atrybuty (cechy rynkowe) jak: lokalizacja, sąsiedztwo i otoczeniem kształt i topografia, dojazd, uzbrojenia oraz ograniczenia i atuty, wyniosła 1,716 i stąd też otrzymana wartość rynkowa nieruchomości wycenianej, stanowiąca korektę ceny średniej, wyniosła 7,43 zł za 1 m2 powierzchni (4,33 zł x 1,716), przy uwzględnieniu przeznaczenia działki nr [...] według faktycznego sposobu wykorzystywania, bowiem działka ta położona w N. W. S. nie była objęta żadnym planem zagospodarowania przestrzennego.
Natomiast próbka reprezentatywna, przy uwzględnieniu przeznaczenia w aktualnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, pod rządami którego nieruchomość została zbyta i zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy w C. z dnia 28 sierpnia 2017r., nr [...], to ceny 17 nieruchomości reprezentatywnych, występujących na lokalnym rynku w okresie badania cen. Ustalona średnia cena nieruchomości podobnych wyniosła 7,60 zł za 1 m2 powierzchni, zaś suma współczynników korygujących wyniosła 1,177 i stąd też otrzymana wartość rynkowa nieruchomości wycenianej wyniosła 8,95 za 1 m2 powierzchni (7,60 zł x 1,177).
W rezultacie analizy porównawczej stwierdzono, że nastąpił wzrost wartości co do wycenianej nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C. i różnica wartości wynosiła [...] zł, co przy 25% stawce procentowej, obowiązującej zgodnie z uchwałą, daje kwotę [...]zł należnej opłaty planistycznej. Kolegium stwierdza też, że przyjęte transakcje miały miejsce na rynku lokalnym, biorąc pod uwagę Gminy: C., L. oraz A.. Należy dodać, że autor operatu wykazał, że uchwalenie planu miejscowego spowodowało wzrost wartości wycenianej nieruchomości, posługując się, jako porównawczymi, nieruchomościami podobnymi, wyselekcjonowanymi z szerszej bazy oraz doświadczeniem zawodowym. Kolegium wskazuje, mając na uwadze operat szacunkowy, że faktyczny sposób użytkowania przedmiotowej nieruchomości to sposób rolniczy, bowiem przed uchwaleniem nowego planu, nie została wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, która wskazywałaby na inny sposób wykorzystywania nieruchomości.
Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. S., zarzucając jej naruszenie art. art. 7, 7a, 8, 9 i 10 § 1 i art. art. 75 § 1, 77 § 1, 80, 81 i 89 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.) i wnosząc o jej uchylenie w całości wraz z poprzedzającą decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego odnosi się więc tylko do powierzchni 700 m2 na 1 2700 m2 powierzchni całej sprzedanej działki. Dla potrzeb opracowania operatu szacunkowego Urząd Gminy w C. sporządził wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wypisie podano, że działka nr [...] położona w miejscowości N. W. S. znajduje się w:
< "06R" - tereny rolnicze
< "06MN/U" - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami,
< "03RU" - tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych,
< "02KD-G" tereny dróg publicznych,
< "01KD-G" - tereny dróg publicznych
< "02KD-L" - tereny dróg publicznych.
Zarówno dołączony wypis jak i cały operat szacunkowy z dnia 16 września 2019 roku nie podaje ile obszaru w metrach kwadratowych przypada danemu symbolowi, ani tez w ujęciu procentowym. Dla wyceny biegły rzeczoznawca przyjmuje jednak tylko średnią cenę za jeden metr kwadratowy powierzchni, a przecież ceny porównywalne z aktów notarialnych nie wskazywały jakich terenów dotyczą.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
W ocenie Sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu była w niniejszej sprawie decyzja w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego, zwaną opłatą (rentą) planistyczną, czy też opłatą z tytułu ulepszenia planistycznego. Zasady jej ustalania określają przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.).
Zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Stosownie do art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.
Stosownie do art. 37 ust. 4 w zw. z ust. 3 u.p.z.p. roszczenia dotyczące opłaty planistycznej można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Organem właściwym do ustalenia opłaty w drodze decyzji jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, przekazanego przez notariusza, w terminie 7 dni od dnia sporządzenia umowy, której przedmiotem jest zbycie nieruchomości, w formie aktu notarialnego (art. 37 ust. 5 i 6 u.p.z.p.). Stosownie natomiast do art. 37 ust. 12 u.p.z.p. w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami.
W świetle przywołanych przepisów ustalenie opłaty planistycznej jest dopuszczalne przy spełnieniu następujących warunków:
- 1. uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub uchwalona została zmiana miejscowego planu;
- 2. w miejscowym planie ustalona została stawka opłaty planistycznej;
- 3. w związku z uchwaleniem miejscowego planu lub jego zmiany doszło do wzrostu wartości nieruchomości;
- 4. doszło do zbycia nieruchomości zlokalizowanej na obszarze objętym ustaleniami uchwalonego planu miejscowego lub zmiany planu miejscowego;
- 5. właściwy organ "zgłosił roszczenie" w okresie 5 lat od wejścia w życie miejscowego planu lub jego zmiany.
W ocenie Sądu przesłanka wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu w niniejszej sprawie nie została należycie udowodniona i wyjaśniona.
Organy obu instancji przyjęły słusznie, że w przedmiotowej sprawie powinno się uwzględniać faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości - działki nr [...], która poprzednio nie była objęta żadnym planem miejscowym oraz jej przeznaczenie w planie uchwalonym w 2017 r. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym wskazano, że: "W świetle ww. art. 37 ust. 1 Upzp wzrost wartości całej nieruchomości lub jej części stanowi różnicę między wartością nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego a wartością nieruchomości przed jego uchwaleniem. Określając wartość nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego, należy uwzględnić przeznaczenie terenu wynikające z nowego planu miejscowego. Określając natomiast wartość nieruchomości lub jej części przed uchwaleniem planu miejscowego, należy brać pod uwagę przeznaczenie terenu wyznaczone w zmienionym planie miejscowym lub w przypadku jego braku faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości." (wyrok NSA z dnia 19 marca 2019 r., sygn. II OSK 954/18, CBOSA).
Dalej wskazać należy, że ustalenie wartości nieruchomości następuje na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204) i przepisów wykonawczych do tej ustawy.
Utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych jest pogląd, zgodnie z którym operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Równocześnie ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.
Zasady sporządzania operatu szacunkowego reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U.2004.207.2109, zmiana Dz. U.2011.165.985). Zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia określenie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1). W podejściu porównawczym stosuje się między innymi metodę korygowania ceny średniej (§ 4 ust. 2). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.
Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4).
Wątpliwości Sądu nie budzi ta część operatu, która odnosi się do określenia wartości nieruchomości według faktycznego sposobu jej wykorzystywania, albowiem w całości była ona wykorzystywana rolniczo i takie też nieruchomości biegły przyjął do porównania tworząc zbiór 21 nieruchomości podobnych.
Natomiast nie poddaje się kontroli Sądu zbiór 17 nieruchomości "podobnych" przyjętych do porównania dla określenia wartości nieruchomości według przeznaczenia po uchwaleniu planu, w tabeli na str. 18 operatu. W tabeli tej podano wyłącznie datę transakcji, lokalizację działek (jednostka ewidencyjna i obręb), powierzchnię oraz cenę transakcyjną. Operat nie zawiera uzasadnienia dlaczego nieruchomości te przyjęto za nieruchomości podobne do działki nr [...].
W niniejszej sprawie jest to niezwykle istotna okoliczność, albowiem działka [...] posiada obszar 1.2700 ha, jest długa i wąska, skutkiem czego znajduje się w kilku różnych terenach planu, o całkowicie różnym przeznaczeniu. Na k. 10-12 akt administracyjnych znajduje się wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości N. W. S. dla działki o nr [...], zgodnie z którym znajduje się ona w następujących terenach: "06R" - tereny rolnicze; "06MN/U" - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami; "03RU" - tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych; "02KD-G" tereny dróg publicznych; "01KD-G" - tereny dróg publicznych; "02KD-L" - tereny dróg publicznych.
Nie wydaje się, aby ceny wszystkich wyżej wymienionych kategorii gruntów nie były zróżnicowane, a taki wniosek można wysnuć z operatu stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji.
Z wyrysu wynika, że znakomita większość tej działki znajduje się w terenach rolniczych, a zatem prawdopodobnie nie zmieniła przeznaczenia w stosunku do tego w jaki sposób była wykorzystywana przed uchwaleniem planu, zatem powstaje pytanie czy wzrosła wobec tego jej wartość. Kwestia nie została w operacie wyjaśniona.
Przede wszystkim jednak nie wiadomo, czy nieruchomości przyjęte do porównania są "podobne" do działki [...], tzn. czy również są to działki o takim właśnie "mieszanym" przeznaczeniu, a nadto czy te rożne przeznaczenia planistyczne w ramach jednej działki mają podobne proporcje procentowe (obszarowe), co działka [...] i czy wobec tego rzeczoznawca zróżnicował wycenę w stosunku do poszczególnych przeznaczeń i ją uśrednił czy też może przyjął inny sposób obliczeń. Jeśli jednak zmiany przeznaczenia dotyczą części gruntu, wartość renty oblicza się wyłącznie dla tej części nieruchomości, którą objęta jest zmianą, wynikającą z postanowień planu. Uwzględnienie w jakikolwiek sposób wartości nieruchomości, której przeznaczenie nie zmieniło się po uchwaleniu planu, oznacza bezpodstawne obciążenie właściciela obowiązkiem uiszczenia opłaty nienależnej, nie wynikającej z normy art. 36 ust. 4 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. II SA/Łd 152/19)
Rację ma skarżąca, że zarówno wypis i wyrys z planu, jak i operat szacunkowy nie podaje ile obszaru w metrach kwadratowych przypada danemu symbolowi; a do wyceny biegły rzeczoznawca przyjmuje nieruchomości o niewiadomym przeznaczeniu, w szczególności nie wiadomo czy są to również nieruchomości o tak różnorodnym przeznaczeniu jak działka [...], czyli do niej "podobne".
Rzeczoznawca majątkowy powinien w sposób jednoznaczny kwestię tę wyjaśnić. Podobieństwo przyjętych do porównań nieruchomości nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne, a także i to, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania.
W oparciu o powyższe jako zasadne ocenić należy zarzuty skargi, że brak opisu cech nieruchomości ujętych w tabeli nieruchomości przyjętych do porównań powoduje, że nie można stwierdzić podobieństwa tych nieruchomości z nieruchomością wycenianą. Dokonanie wyceny na podstawie niewłaściwie dobranych nieruchomości podobnych mogło mieć istotny wpływ na końcowy wynik wyceny, a co ta tym idzie na treść decyzji.
Reasumując, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. Z naruszeniem tych przepisów organy uznały sporządzony w postępowaniu administracyjnym operat szacunkowy za prawidłowy. Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzeczono jak pkt. I sentencji wyroku.
Uchyleniu podlega jedynie decyzja organu II Instancji, albowiem nie ma przeszkód aby okoliczności wskazane powyżej wyjaśniło Kolegium we własnym zakresie, zwłaszcza, że w zaskarżonej decyzji nie odniesiono się w żaden sposób do zarzutów skarżącej formułowanych w odwołaniu, a jedynie streszczono stan faktyczny oraz operat szacunkowy, co narusza art. 107 § 3 Kpa.
O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 193 zł składa się kwota uiszczonego przez skarżącą wpisu.