Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 306/20

Uzasadnienie

Uzasadnienie:

Uchwałą nr XXXIII/861/20 z dnia 8 stycznia 2020 r. Rada Miasta Krakowa, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) podjęła uchwałę w sprawie ustalenia kierunków działań dla Prezydenta Miasta Krakowa mających na celu opracowanie programu budowy tzw. przydrożnych ogrodów deszczowych na terenie miasta Krakowa.

W §1 uchwały ustalono dla Prezydenta Miasta Krakowa kierunki działania polegające na podjęciu wszelkich możliwych, koniecznych i prawnie dopuszczalnych działań, mających na celu opracowanie programu budowy przydrożnych kanałów pochłaniających i odzyskujących wodę opadową do kanalizacji przy projektowaniu i remontach dróg- tzw. przydrożnych ogrodów deszczowych na terenie miasta Krakowa.

Ww. uchwała została przekazana do Wojewody Małopolskiego przy piśmie z dnia 9 stycznia 2020 r.

Pismem z dnia 24 stycznia 2020 r. organ nadzoru zawiadomił Radę Miasta Krakowa o wszczęciu postępowania nadzorczego dotyczącego kontroli legalności uchwały nr XXXIII/861/20 z dnia 8 stycznia 2020 r., zakreślając nieprzekraczalny termin do zajęcia stanowiska do dnia 29 stycznia 2020 r.

Pismem z dnia 29 stycznia 2020 r. do Przewodniczący Rady Miasta Krakowa zajął stanowisko wobec zawiadomienia o wszczętym postępowaniu nadzorczym. Pismem z tego samego dnia, w odpowiedzi na pismo o wszczęciu postepowania nadzorczego stanowisko swoje zajął również Prezydent Miasta Krakowa.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 11 lutego 2020r. (WN-II.4131.1.2.2020), na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) Wojewoda Małopolski stwierdził nieważność ww. uchwały Rady Miasta Krakowa.

Organ nadzoru podał, co następuje:

Treść uchwały wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego przyznanego organowi stanowiącemu gminy oraz narusza obowiązujące przepisy prawa w stopniu istotnym. Przywołany w podstawie prawnej uchwały przepis prawa nie przyznaje radzie gminy kompetencji do podjęcia uchwały w powyższym zakresie. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Przywołany przepis ustawy zawiera kompetencję dla rady gminy do podejmowania uchwał określających kierunki działania wójta w sprawach należących do właściwości tego organu. Uchwały organów stanowiących gminy podejmowane w tym przedmiocie należą do aktów wydawanych w sferze wewnętrznej działania organów gminy, zawierających wytyczne dla tego organu. Zarazem zastrzega się, że wytyczne te nie mogą przybierać charakteru polecenia konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy (por. II SA/Wr 504/06, II SA/Op 356/09).

W normie prawnej zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym nie mieści się zatem nakazanie stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też załatwienie konkretnej sprawy. W takim zakresie uchwała wykracza poza zakres określony powołanym wyżej przepisem. Ustawodawca upoważnił bowiem radę gminy do stanowienia o kierunkach działania wójta, a nie do określenia form działania (por. II GSK 3514/15).

W ramach kompetencji Rady Miasta Krakowa do określenia kierunków działania Prezydenta - o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym - nie mieści się wydawanie wiążących poleceń organowi wykonawczemu gminy co do sposobu załatwienia określonej sprawy. Rada Miasta na mocy ww. przepisu ustawy nie posiada kompetencji do kreowania zobowiązań i zlecania ich wykonania Prezydentowi Miasta. Za daleko idący zatem uznać należy taki sposób redagowania kierunków działania organu wykonawczego, który zmierza do nadania im charakteru wiążących ustaleń. Kierunki działania organu, a zatem wytyczne w zakresie postępowania ze swej istoty stanowić mają o rekomendacji dla określonych działań natomiast nie powinny przesądzać o ostatecznej ich treści. Zaprzeczeniem tego rodzaju rozumienia wytycznych, zaleceń kierowanych względem organu wykonawczego będzie taka ich redakcja, która wskazuje na obligatoryjną ich treść, a tym samym używanie w ramach uchwały zwrotów i słów wskazujących na ich wiążący charakter względem organu wykonawczego. Uchwały kierunkowe podejmowane przez organ stanowiący ze swej natury nie mają charakteru wiążącego, a jedynie wyznaczają postulowany (rekomendowany) sposób działania organu wykonawczego gminy.

Z treści ocenianej uchwały jednakże wynika jednoznaczny zapis wskazujący na oczekiwania Rady Miasta Krakowa względem Prezydenta Miasta Krakowa podjęcia działań w ściśle określonym przedmiocie tj. opracowanie programu budowy przydrożnych kanałów pochłaniających i odzyskujących wodę opadową do kanalizacji przy projektowaniu i remontach dróg - tzw. przydrożnych ogrodów deszczowych na terenie miasta Krakowa. Tym samym w ramach uchwały kierunkowej Rada Miasta Krakowa wypowiedziała się w materii należącej do kompetencji Prezydenta Miasta Krakowa.

Za nieuprawnione uznać należy formułowanie przez Radę Miasta Krakowa w ramach uchwały kierunkowej nakazów stosowania konkretnych zachowań Prezydenta Miasta Krakowa, a zatem taki sposób redakcji wytycznych, które narzucają organowi wykonawczemu gminy obowiązek podjęcia konkretnych działań. Nadto za niedopuszczalne uznać należy podejmowanie uchwał kierunkowych, których realizacja – tak jak w niniejszym przypadku - w istocie oznacza wkroczenie w kompetencję innych podmiotów. Zauważyć należy, że to do organu wykonawczego należy: określanie sposobu wykonywania uchwał, gospodarowanie mieniem komunalnym, jak również tworzenie i wykonywanie budżetu (art. 30 ust. 2 pkt 2, 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym). Zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi to organ wykonawczy, a zatem w omawianym przypadku Prezydent Miasta kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz wykonuje zadania gminy określone przepisami prawa (art. 30 oraz 31 ustawy o samorządzie gminnym).

Zatem to właśnie organ wykonawczy decyduje o sposobie wykonania zadań należących do jego właściwości. Obowiązujące unormowania prawne nie przewidują kompetencji rady gminy do wypowiadania się w powyższym zakresie. Nieuprawnionym zatem było takie działanie Rady Miasta Krakowa, które wkraczało w zakres zadań należących do kompetencji innych podmiotów, w tym przypadku Prezydenta Miasta Krakowa.

Uchwała Rady Miasta Krakowa Nr XXXIII/862/20 została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów prawa, w powyższym zakresie wykracza bowiem poza zakres upoważnienia ustawowego ujętego w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, a także w stopniu istotnym narusza przywołane powyżej przepisy ustaw, w tym art. 30 ust. 2 pkt 2, 3 i 4, oraz art. 31 ww. ustawy. Powyższe stanowi dodatkowo o naruszeniu zasady legalizmu nakazującej działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).

Rada Miasta Krakowa złożyła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie na rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 11 lutego 2020 r. Rozstrzygnięcie to zaskarżono w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów:

1. - art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym polegające na błędnym uznaniu, że Rada Miasta Krakowa podejmując uchwałę w sprawie ustalenia kierunków działania dla Prezydenta Miasta Krakowa działała z przekroczeniem ustawowo przyznanych jej kompetencji;
2. - art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego zastosowanie pomimo braku podstaw faktycznych i prawnych do jego zastosowania w przedmiotowej sprawie;
3. - art. 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 16 ust. 2, 163, 165 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez dokonanie przez Wojewodę Małopolskiego niezgodnej z prawem ingerencji w samodzielność Gminy Miejskiej Kraków oraz jej organów, w zastrzeżone ustawą zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej.

Wskazano, że zgodnie z art. 169 ust. 1 Konstytucji RP jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. Organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy, natomiast organem wykonawczym gminy jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Domniemanie właściwości rady "we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy" oznacza, że rada gminy - jako organ kolegialny - podejmuje działania związane ze stanowieniem (art. 15 ust.

1) lub kontrolą (art. 18a ust. 1); oczywistym jest, że organ ten nie może podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż stanowiłoby to naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze.

Przepisy ustawy o samorządzie gminnym pozwalają uznać, że do wójta, jako organu wykonawczego gminu, należy bieżące gospodarowanie jej mieniem polegające na podejmowaniu w tym zakresie czynności faktycznych i prawnych w imieniu i na rzecz gminy.

Zgodnie zaś z art. 18 ust. 2 pkt 2 usg do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Przepis ten wyznacza zakres delegacji ustawowej dla rady gminy. W orzecznictwie i doktrynie prezentowany jest pogląd, że uchwała rady w tej materii winna mieć wyłącznie charakter programowy, czyli intencyjny, wytyczający ogólne zasady postępowania. Prawdą jest również, iż przepis ten zezwala radzie gminy jedynie na stanowienie o kierunkach działania wójta, a więc stanowi upoważnienie do wydawania aktów w sferze wewnętrznej działania organów gminy, zawierających wytyczne, zalecenia lub wskazówki dla organu wykonawczego. Wytyczne określają cele i priorytety w działaniach wójta.

Podejmując wzmiankowaną uchwałę, Rada Miasta Krakowa uczyniła zadość wymaganiom stawianym przez przepisy prawa, wskazała jedynie na konieczność zajęcia się przez Prezydenta sprawami mieszczącymi się w zadaniach gminy, a nie wymienionymi wprost w zakresie działania poszczególnych organów gminy.

Zdaniem strony skarżącej przedmiotowa uchwała nie zawiera poleceń ani nakazów adresowanych do Prezydenta Miasta Krakowa, a regulacje zawarte w par. 1 określają jedynie cel podjęcia przedmiotowej uchwały, w sposób bardzo ogólny wyznaczają strategię działania dla organu wykonawczego. Rada Miasta Krakowa ustaliła tym samym jedynie kierunki działania dla Prezydenta Miasta Krakowa, polegające na podjęciu wszelkich możliwych, koniecznych i prawnie dopuszczalnych działań mających na celu, opracowanie programu budowy przydrożnych kanałów pochłaniających i odzyskujących wodę opadową skierowaną do kanalizacji przy projektowaniu i remontach dróg - tzw. przydrożnych ogrodów deszczowych na trenie miasta Krakowa. Rada Miasta Krakowa w żaden sposób nie narzuciła sposobu realizacji zamierzenia będącego przedmiotem uchwały, określając jedynie cel i intencje podjęcia przedmiotowej uchwały.

Ponadto przepis art. 18 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, upoważnia Radę Miasta Krakowa do podejmowania działań nie władczych o charakterze programowym, intencyjnym, pozostającym w granicach zadań gminy, przewidzianych przepisami prawa dotyczącymi tych zadań.

Uchwała wyznacza jedynie kierunek działań mających na celu zwiększenie ilości wody w krajobrazie, zapobieżenie obniżaniu poziomu wód gruntowych i lokalnym podtopieniom w trakcie opadów nawalnych. Użyta nomenklatura słowa nie może przesądzać o treści całości uchwały, w kontekście jej pozostałych zapisów mających na celu jedynie ukierunkowanie działań. Uchwała nie konkretyzuje koncepcji opracowania programu budowy przydrożnych kanałów pochłaniających i odzyskujących wodę opadową do kanalizacji przy projektowaniu i remontach dróg i w tym zakresie pozostawia pełną swobodę działania Prezydentowi Miasta Krakowa, co przesądza o jej kierunkowości.

Strona skarżąca wskazała, że granice możliwości interwencji organów nadzoru są ograniczone, a wyznacza je kryterium legalności, o czym mowa w art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, a co zostało powtórzone w art. 85 usg. Jakiekolwiek inne kryterium nadzoru sprawowanego przez wojewodę wobec działań organów samorządów terytorialnych niż kryterium legalności pozostaje w sprzeczności nie tylko z przywołaną normą rangi konstytucyjnej i art. 85 usg, ale także z zasadą wyrażoną w treści art. 91 ust 1, albowiem narusza gwarantowaną konstytucyjnie samodzielność gminy, którą gwarantuje zarówno Konstytucja RP (artykuły 16,164,165 i 171), jak i ustawa o samorządzie gminnym. Samodzielność ta podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Zgodnie z zasadą samodzielności, gmina realizuje zadania, kierując się wyłącznie swoją wolą, w granicach wynikających z ustaw, narzucanie organom samorządu szczególnych rozwiązań, zbyt daleko idąca ingerencja w relacje pomiędzy radę a prezydentem/wójtem narusza przyznaną im niezależność.

Co do zasady, wydany w ramach nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego akt powinien w sposób jednoznaczny określać przepisy prawa, które zostały naruszone poprzez uchwałodawcze działanie organu samorządu terytorialnego, a tego organ nadzoru nie dokonał. W ocenie skarżącego kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze ma charakter arbitralnego rozstrzygnięcia wkraczającego w samodzielność Gminy Miejskiej Kraków nadanej jej mocą ustawy zasadniczej, nie spełnia przesłanek wynikających z art. 91 ust.1 u.s.g, zatem winno być usunięte przez wysoki Sąd z obrotu prawnego jak akt naruszający prawo.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Podniesiono, że użycie w uchwale zwrotów warunkujących jej wykonanie od oceny Prezydenta Miasta co do możliwości, konieczności i prawnej dopuszczalności realizacji, potwierdza także z tego tytułu jej niezgodność z prawem. Obowiązujące regulacje prawne nie przewidują możliwości podejmowania uchwał warunkowych w znaczeniu przedstawionym w skardze. Powyższe stoi w sprzeczności z zasadami tworzenia prawa, które w ramach procesu legislacyjnego zakładają przeprowadzanie analiz prawnych podejmowanych działań celem wykluczenia tych z nich, które mogą narażać organy je tworzące na konsekwencje prawne i materialne. Przyjęcie wskazanej argumentacji prowadzi nadto do wniosku, że rada gminy niejako z premedytacją może podejmować uchwały kierunkowe niezgodne z prawem, a ocena co do zgodności z prawem ma rzekomo należeć jedynie do organu wykonawczego. Twierdzenie to jest ewidentnie sprzeczne z art. 7 Konstytucji RP oraz z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. póz. 2096 z późn.zm.).

Powyższe ma na celu wykluczenie oceny nadzorczej wojewody tego rodzaju uchwał, skoro zakłada się, iż ocena legalności uchwał kierunkowych ma należeć jedynie do organu wykonawczego, bowiem wojewoda kwestionując tego rodzaju uchwały ingeruje w samodzielność organów gminy oraz wpływa na ich wzajemną relację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2019/506) uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, a o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru (wojewoda) w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 ustawy. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 ustawy).

Przyczyną stwierdzenia nieważność uchwały organu gminy w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego może być wyłącznie naruszenie prawa mające charakter istotny. W jednolitym orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że organ nadzoru dokonujący oceny legalności uchwały, obowiązany jest ewentualne naruszenia wywieść z konkretnego przepisu prawa (materialnego czy procesowego), a stosowny wywód w tym zakresie uczynić elementem rozstrzygnięcia nadzorczego. Zgodnie z tą regułą w zaskarżonym rozstrzygnięciu jako podstawę prawną wskazano właściwe przepisy: przede wszystkim art. 91 ust. 1 oraz art. 18 ust. 2 pkt. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Ostatni z w/w przepisów stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należą: ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Stanowienie o kierunkach działalności prezydenta miasta obejmuje decydowanie przez radę gminy w formie uchwały o jego zadaniach i celach, które powinien poprzez swoją działalność osiągnąć, jak również o sposobach osiągania owych celów. Stanowienie o kierunkach działalności organu wykonawczego gminy nie obejmuje natomiast podejmowania przez radę gminy uchwał, w których to wydaje się polecenie dotyczące konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy przez prezydenta (por. wyrok WSA w Poznaniu z 8 marca 2018 r. IV SA/Po 1053/17, Lex nr 2466519). Uchwała rady gminy w powyższym zakresie powinna mieć wyłącznie charakter programowy (intencyjny). Przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy upoważnia gminę do wydawania aktów w sferze wewnętrznej działania organów gminy.

Akty te winny jednak zawierać wyłącznie wytyczne, zalecenia lub wskazówki dla organu wykonawczego (tak m.in. WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 10 listopada 2010 r. II SA/Bd 1200/10 oraz NSA w wyroku z dnia 11 sierpnia 2011 r. II OSK 925/11, CBOSA).

Sąd podziela stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 19 września 2017 r. (II GSK 3514/15, Lex nr 2404511), zgodnie z którym "podejmowana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy tzw. uchwała kierunkowa może wskazać priorytety, którymi organ wykonawczy powinien się kierować podczas wykonywania uchwały. Na podstawie tego upoważnienia ustawowego rada gminy nie może natomiast nakazywać organowi wykonawczemu stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też narzucać sposobu załatwienia konkretnej sprawy. Tego rodzaju uchwały nie mogą nakazywać organowi wykonawczemu określonych konkretnych zachowań, ani też obligować go do określonych konkretnych działań".

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 28 listopada 2019 w sprawie III SA/Kr 1002/19 "podejmowane przez radę gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy uchwały nie mogą wkraczać w zakres kompetencji należnych ustawowo wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) z mocy ustawy, naruszałoby to bowiem ustawowy podział kompetencji pomiędzy organami gminy. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy do zadań wójta należy w szczególności określanie sposobu wykonywania uchwał rady gminy. Określenie przez organ wykonawczy sposobu wykonania uchwały rady obejmować może wskazanie środków finansowych i rzeczowych koniecznych do wykonania uchwały, ustalenie harmonogramu jej realizacji, wyznaczenie osób odpowiedzialnych za wykonanie uchwały lub poszczególnych jej elementów itp. A zatem do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy podejmowanie decyzji przez kogo, w jakich terminach i za pomocą jakich środków oraz w jakim trybie mają być realizowane zadania wynikające z uchwały rady.

Na podstawie tego upoważnienia ustawowego rada gminy nie może natomiast nakazywać organowi wykonawczemu stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też narzucać sposobu załatwienia konkretnej sprawy. Tego rodzaju uchwały nie mogą zatem nakazywać organowi wykonawczemu podejmowania określonych, konkretnych działań".

Kryteriów tych nie spełnia uchwała, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na Prezydenta Miasta Krakowa został nałożony konkretny obowiązek, a mianowicie "opracowanie programu budowy przydrożnych kanałów pochłaniających i odzyskujących wodę opadową do kanalizacji przy projektowaniu i remontach dróg- tzw. przydrożnych ogrodów deszczowych na terenie miasta Krakowa". Tylko w sferze domysłu może pozostawać, że realizacja tego obowiązku ma sprzyjać podjęciu działań zmierzających do zwiększenia retencyjności wód opadowych i zapobieganiu podtopień na ternie miasta, ale taki cel nie został w uchwale nawet wskazany. Wbrew twierdzeniom Gminy "użyta nomenklatura słowa" przesądza właśnie o charakterze całej uchwały, bo brak w niej innych zapisów, których choćby kontekst pozwalał na pożądaną przez Gminę ocenę.

Ocenić więc należy, że uchwała wykracza poza zakres uchwały kierunkowej, o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Sąd nie podziela natomiast obaw Wojewody co do tego, że sformułowania zakwestionowanej uchwały mają na celu "wykluczenie oceny nadzorczej wojewody, skoro zakłada się, iż ocena legalności uchwał kierunkowych ma należeć jedynie do organu wykonawczego". Zawarte w uchwale zastrzeżenie, że organ wykonawczy gminy ma podjąć działania "możliwe, konieczne i prawnie dopuszczalne" nie odnoszą się wszak do istoty samej uchwały i nie czynią jej "warunkową": to działania wykonawcy uchwały mają wskazanym kryteriom odpowiadać. W ocenie Sądu zresztą omawiane zapisy nie mają żadnego prawnego znaczenia. To, że działania mają być możliwe, konieczne i zgodne z prawem wynika wprost z ustawy (w tym Konstytucji RP) i ich powtarzanie w uchwale może co najwyżej być ocenione jako nieistotny błąd w sztuce legislacyjnej.

Jako natomiast całkowicie bezzasadny należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 16 ust. 2, art. 163 i art. 165 Konstytucji RP. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego może bowiem doznawać ograniczeń. Zgodnie z art. 16 ust. 2 w związku z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego jest wartością chronioną, lecz nie absolutną. Samodzielność ta polega między innymi na działaniu samorządu w ramach ustaw, co należy rozumieć także i tak, że celem ustaw ograniczających samodzielność samorządu - w tym zwłaszcza gmin, jako jednostek podstawowych - musi być stworzenie ram prawnych, w których ta samodzielność w państwie by się realizowała (por. wyrok TK z dnia 4 maja 1998 r., sygn. K 38/97, OTK ZU 1998, poz. 31). Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego przejawia się w ich odrębnej osobowości prawnej oraz w swobodzie wykonywania uprawnień podczas realizacji zadań publicznych.

Przepis art. 165 Konstytucji RP przesądza, że jednostkom samorządu powinna być przyznana czynna legitymacja sądowa, a samodzielne jednostki samorządu terytorialnego muszą posiadać możliwość dochodzenia swych praw przed sądami.

Reasumując należy podnieść, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym nie może stanowić podstawy prawnej do wydania przez radę gminy aktu o treści takiej, jaką ma zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalono.