Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 14 września 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 323/20

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 12 sierpnia 2019 r. znak: [...] Starosta [...], na podstawie art. 136 ust.3, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1-3a, art. 142 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku L. C. orzekł:

1. - w pkt. 1 o zwrocie udziału wynoszącego 1/6 część w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0689 ha, powstałej z podziału działki nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., objętej księgą wieczystą nr [...], w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa części działki nr [...], obr. [...], na rzecz L. C.,
2. - w pkt. 2 o zobowiązaniu osoby wymienionej w pkt. 1 do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty 566,85 zł, odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości;
3. - w pkt. 3 o tym, że należność określoną w pkt. 2 należy wpłacić w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna;
4. - w pkt. 4 o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...] (działka nr [...] o pow. 0,0356 ha, na mapie z projektem podziału nieruchomości nr [...] z dnia 17 października 2018 r.) poł. w obr. [...]. ewid. K. m. K., w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa części działki nr [...], obr.
5. 2. na rzecz L. C..

W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek L. C. która pismem z dnia 25 października 2016 r. wystąpiła o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] poł. w obr. [...] jedn. ewid. K. m. K., powstałej z części działki nr [...] obr. [...]. Pismo to zostało złożone w związku z zawiadomieniem L. C. przez Wydział Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. pismem z dnia 16 września 2016 r. o zamiarze przeznaczenia wywłaszczonych nieruchomości na inny cel niż w decyzji wywłaszczeniowej.

Organ ustalił, że Skarb Pastwa nabył część działki nr [...] obr. [...] na podstawie zarządzenia nr 5 Naczelnika Dzielnicy K.-K. w K. z dnia 12 lutego 1979 r. w sprawie terenu budownictwa jednorodzinnego os. [...] i jego podziału na działki budowlane, w trybie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192). Jak wynika z treści Lwh [...] działka nr [...] stanowiła własność W. R.. W dacie wywłaszczenia W. R. już nie żył, jego następcami prawnymi byli: C. R., J. W., H. W., M. R., L. C. i J. R.. Działka została podzielona na dwie części: o powierzchni 0,1011 ha przeznaczoną pod budownictwo jednorodzinne oraz o powierzchni 0,1132 ha przeznaczoną pod drogi węwnątrzosiedlowe. Powstała w wyniku podziału działka nr [...] jako działka budowlana pozostała przy dotychczasowym właścicielu.

Następnie działka nr [...] wraz z innymi utworzyła działkę nr [...], która podzieliła się na działki nr [...], [...], [...]. Działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...] i [...].

W toku postępowania organ wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia braków we wniosku oświadczeniami pochodzącymi od pozostałych współwłaścicieli. Pomimo upływu zakreślonego terminu 14 dni nie uzupełniono braków przez przesłanie stosownych dokumentów.

Organ uznał, że z wnioskiem wystąpiła uprawniona osoba, jak również, że wniosek dotyczył wywłaszczonej nieruchomości. W odniesieniu do działki nr [...] organ uznał również że była zbędna na cel wywłaszczenia, albowiem nie zrealizowano na niej celu wywłaszczenia określonego jako budowa drogi. Cel ten został natomiast zrealizowany na działce nr [...], gdyż działka ta została zagospodarowana jako droga dojazdowa, teren zielony, a także powstał na niej ekran akustyczny.

Odwołanie od punktów 1-3 ww. decyzji Starosty [...] złożyła Gmina K., która podniosła, że zgodnie z przepisem art. 136 ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., dodanym ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r., Starosta [...] winien był zawiadomić pozostałych współwłaścicieli nieruchomości w dacie jej wywłaszczenia lub ich spadkobierców. Ponadto Gmina K. podała, że postanowieniem z dnia 9 maja 2019 r., sygn. akt I Ns [...], sprostowanym postanowieniem z dnia 30 lipca 2019 r., Sąd Rejonowy dla K. - K. w K. stwierdził, że P. H. nabył przez zasiedzenie z dniem 2 czerwca 2009 r. prawo własności nieruchomości stanowiącej między innymi działkę nr [...], powstałą z części działki nr [...], położonej w obrębie [...] jednostka ewidencyjna K. podzielonej na działki nr [...] o powierzchni 0,1045 ha i nr [...] o powierzchni 0,0071 ha, zgodnie z mapą z projektem podziału nieruchomości sporządzoną przez biegłego geodetę, przyjętą do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu 24 sierpnia 2018 r. pod nr [...] Od powyższego wyroku została złożona apelacja do Sądu Okręgowego w K.. Wobec powyższego istnieją dwa różne projekty podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].

Odwołanie od decyzji wniosła również L. C., domagając się zmiany zaskarżonej decyzji i orzeczenie o zwrocie całej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] poł. w obr. [...], jedn. ewid. K. która zgodnie z projektem podziału podzieliła się na działki: nr [...], nr [...] i nr [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Odwołująca zarzuciła między innymi, że organ pominął treść dokumentów z których wynika, że jedynie jej przysługuje prawo do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w całości.

Wojewoda decyzją z dnia 20 lutego 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 142 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz.

65) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256) w związku z art. 16 i 17 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W pierwszej kolejności organ wyjaśnił, że postępowanie dowodowe zostało uzupełnione w toku postępowania odwoławczego poprzez sporządzenie "nakładki" na zdjęcia lotnicze z lat: 1975, 1982, 1993, 1997 i 2003, tj. kompilacji planu podziału stanowiącego załącznik do zarządzenia nr [...] Naczelnika Dzielnicy K. K. z 12 lutego 1979 r. w sprawie terenu budownictwa jednorodzinnego Osiedla [...] i jego podziału na działki budowlane (przedstawiającej działkę nr [...], obr. [...] i "nową" działkę nr [...]) oraz mapy z projektem podziału sporządzonej w dniu 17 października 2018 r. przez geodetę uprawnionego, przedstawiającego podział działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...].

Organ przedstawił przebieg postępowania w sprawie. I tak wskazał, że w dniu 31 października 2016 r. L. C. wniosła o zwrot nieruchomości oznaczonej nr [...], obr. [...], jedn. ewid. K., powstałej z części działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. K.. Jak ustalił organ I instancji, w związku z zarządzeniem nr [...] Naczelnika Dzielnicy K. [...] z dnia 12 lutego 1979 r. w sprawie terenu budownictwa jednorodzinnego os. B. i jego podziału na działki budowlane, w trybie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, Skarb Państwa nabył z mocy prawa działkę nr [...], obr. [...], po upływie 2 miesięcy od wejścia w życie ww. zarządzenia, tj. w dniu 2 kwietnia 1979 r.

Na podstawie zgromadzonej dokumentacji geodezyjnej, w tym na podstawie porównania projektu podziału, sporządzonego w dniu 17 października 2018 r. przez geodetę uprawnionego, przyjętego do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 11 grudnia 2018 r pod nr. [...] (którym dla potrzeb postępowania zwrotowego działkę nr [...] podzielono na działki: nr [...], nr [...] i nr [...]) oraz aktualnej mapy ewidencyjnej z operatem pomiarowym parcelacji z 20 lutego 1979 r. nr [...], stanowiącym załącznik do ww. zarządzenia Naczelnika Dzielnicy K. - K., organ I instancji ustalił, że wnioskowanej do zwrotu przez L. C. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], w granicach dawnej działki nr [...], obr. [...] odpowiadają działki: nr [...] i nr [...].

W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, że nieruchomość oznaczona jako część działki nr [...], odpowiadająca wydzielonym ww. projektem podziału działkom: nr [...] i nr [...], stanowi nieruchomość w stosunku do której znajdzie zastosowanie instytucja zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Organ zaznaczył, że wywłaszczonej działce nr [...] nie odpowiada działka nr [...], która powstała z części dawnej działki nr [...]. W związku z powyższym, bez znaczenia dla postępowania pozostaje kwestia rozstrzygnięcia toczącego się przed Sądem Apelacyjnym w K. postępowania o zasiedzenie działki nr [...] o pow. 71 m2, które jak wynika z porównania obu projektów podziałów odpowiada wydzielonej działce nr [...] o pow. 71 m2.

Na podstawie Lwh [...] obejmującego działkę nr [...], w którym ujawniony był W. R. oraz postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku, organ I instancji ustalił, że legitymację do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości posiadają: C. R., J. W., H. W., M. R., L. C. i J. R., wszyscy po [...] cz.

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt SK 26/14. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że prawo zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ma nawet jedna osoba ze wszystkich uprawnionych i w takiej sytuacji zwracany jest udział w wywłaszczonej nieruchomości. Jednocześnie Trybunał nałożył jednak na organy obowiązek dołożenia starań zawiadomienia innych uprawnionych.

Ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r., poz. 801), która weszła w życie w dniu 14 maja 2019 r., ustawodawca dodał przepis art. 136 ust. 3a i ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami, uwzględniający ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego.

Organ I instancji pismem z dnia 28 lutego 2019 r. zawiadomił o toczącym się postępowaniu w sprawie zwrotu H. W., C. R., J. R. i J. W. (przy czym jak ustalił organ odwoławczy na podstawie bazy PESEL w tej dacie nie żyły już: H. W. i C. R.) Organ nie zawiadomił o toczącym się postępowaniu M. R. lub jej spadkobierców

W zaskarżonym orzeczeniu organ I instancji rozpatrzył sprawę z wniosku L. C. jedynie w zakresie zwrotu udziału 1/6 cz. wywłaszczonej nieruchomości (odnośnie działki nr [...]). Jednocześnie organ I instancji, w punkcie 4 zaskarżonej decyzji orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...] tj. działki nr [...] na rzecz L. C.. Organ I instancji nie rozpatrzył zatem całości żądania wnioskodawczyni w zakresie orzeczonym w punktach: 1, 2 i 3. Organ nie odniósł się w osnowie zaskarżonej decyzji do treści całego żądania wnioskodawczyni w przedmiocie działki nr [...], a tym samym nie rozpatrzył jej żądania w zakresie zwrotu pozostałego udziału w ww. nieruchomości.

Zaskarżona decyzja Starosty [...], w której organ nie rozpatrzył całego zgłoszonego żądania, jak również nie zawiadomił o toczącym się postępowaniu pozostałych osób, które w jego ocenie są uprawnione do ubiegania się o zwrot przedmiotowej nieruchomości, w ocenie organu II instancji narusza przepisy art. 136 ust. 3-3b u.g.n. w stopniu mającym wpływ na wynika sprawy. Ponadto organ I instancji nie ustosunkował się do znajdującej się w aktach umowy darowizny i pomimo pism strony nie wyjaśnił podstaw, na których oparł swoje ustalenia w zakresie stanu prawnego nieruchomości w dacie jej przejścia na własność Skarbu Państwa. Ponownie prowadząc postępowanie organ winien zawiadomić poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców o prowadzonym postępowaniu, celem zapewnienia im udziału w sprawie, a po przeprowadzonym postępowaniu, w osnowie decyzji wyrzec w stosunku do całości żądania.

Analizując zagadnienie zbędności w rozumieniu art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, organ odwoławczy podkreślił że zasadnicze znaczenie w postępowaniu zwrotowym ma ustalenie celu wywłaszczenia.

Na podstawie operatu parcelacyjnego można ustalić, że działce nr [...] (której w części odpowiadają znajdujące się w granicach dawnej działki nr [...], działki: nr [...] i nr [...]), miała być zrealizowana ulica [...], która nie powstała. Powyższe potwierdzają znajdujących się w aktach zdjęcia lotnicze, aktualna mapa ewidencyjna i oględziny nieruchomości. Organ I instancji nie zgromadził jednak wyczerpującego i kompletnego materiału dowodowego w sprawie. W aktach znajduje się bowiem pismo firma A z siedzibą w K. z dnia 28 lutego 2017 r., w którym poinformowano organ I instancji, że na działce nr [...] - w pobliżu działki nr [...] - znajduje się linia kablowa niskiego napięcia zasilająca szkołę, jak również pismo firma B z dnia 8 marca 2017 r., zawierające informację, że w bezpośrednim sąsiedztwie granicy przedmiotowej działki z działką nr [...] przebiega sieć gazowa średniego ciśnienia, wybudowana w latach 70-tych ubiegłego stulecia, awaryjnie wymieniona w istniejącej trasie w 2007 r. Organ I instancji nie uzupełnił powyższych informacji o ustalenia odnośnie okresu budowy linii energetycznej zasilającej szkołę oraz czy szkoła ta powstała w ramach budowy osiedla jednorodzinnego, jak również, czy zrealizowanie ww. sieci gazowej było związane z planowanym osiedlem jednorodzinnym.

W ocenie organu odwoławczego, w celu ustalenia, czy na wywłaszczonej w związku z planowaną budową osiedla jednorodzinnego została zrealizowana planowana na niej inwestycja, organ powinien również brać pod uwagę, że elementami osiedla mieszkaniowego są nie tylko budynki mieszkalne, ale również cała infrastruktura tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących jak również takie obiekty jak szkoły, przedszkola, żłobki, ośrodki zdrowia, ciągi komunikacyjne, parkingi, tereny sportowe, rekreacyjne, tereny zieleni osiedlowej, ale również sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze itp. Organ odwołał się do poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2013 r. sygn. akt I OSK 643/12, w którym stwierdzono, że budowa infrastruktury technicznej z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości, jednakże jedynie w sytuacji, gdy ta infrastruktura techniczna nie stanowi celu wywłaszczenia, a związana jest jedynie z realizacją innej inwestycji będącej celem wywłaszczenia.

Wojewoda konkludował, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji powinien zatem uzupełnić zgromadzony materiał dowodowy, celem ustalenia, czy na działce nr [...] oraz działce nr [...] lub ich częściach nie zrealizowano takich inwestycji, które stanowiłyby elementem osiedla i ponownie rozpatrzyć kwestię zbędności nieruchomości. Wojewoda nie podzielił przy tym stanowiska organu I instancji, że cała działka nr [...] stała zbędna na cel wywłaszczenia. Zrealizowanie drogi dojazdowej do drogi publicznej wg zatwierdzonego w latach 80 - tych projektu można uznać za element osiedla. Pomimo bowiem tego, że została ona zrealizowana przez osoby prywatne, to jednak należy mieć na względzie specyfikę tzw. parcelacji dokonywanej na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, która zakładała, że cel wywłaszczenia w znacznej części realizowany miał być przez osoby prywatne, którym nadawano bądź pozostawiano poszczególne działki celem wznoszenia domów jednorodzinnych.

Organ przytoczył stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaprezentowane w wyroku z 18 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1257/17 odnośnie dopuszczalnej modyfikacji celu wywłaszczenia.

Odnosząc się do zarzutu L. C. odnośnie zawartej umowy dzierżawy organ II instancji wyjaśnił, że zawarcie przez Gminę K. umowy dzierżawy z J. K. nie stanowi przeszkody do zwrotu tej nieruchomości, jeżeli organ administracji ustali jej zbędność na cel wywłaszczenia. Organ odwołał się do brzmienia art. 138 ust. 2 u.g.n. oraz postanowień umownych z których wynika, że dzierżawca miał wiedzę na temat toczącego się postępowania o zwrot.

L. C. wniosła sprzeciw od ww. decyzji Wojewody, zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 12, art. 77 i art. 138 § 2 kpa. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W ocenie skarżącej organ odwoławczy winien był merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, czego nie uczynił. Skarżąca zwróciła uwagę, że w aktach sprawy zalegają następujące dokumenty:

1. 1. pismo Urzędu Rejonowego w K. Oddział Geodezji i Gospodarki Gruntami znak RGG. [...] z dnia 18 grudnia 1992 r. skierowane do Adwokata A. B. - ówczesnego pełnomocnika C. R. oraz do C. R., w którym to Urząd wprost podał: "W związku ze złożonym wnioskiem o zwrot działki Nr [...] obr.[...] - Urząd Rejonowy w K., Oddział Geodezji i Gospodarki Gruntami uprzejmie informuje, że decyzja regulacyjna Nr [...] wydana została na L. C. jako jedyną właścicielkę działki. W związku z tym tylko L. C. jest władna do występowania z wnioskiem o zwrot działki wg obowiązujących przepisów".
2. 2. Decyzja Nr [...] wydana przez Urząd Dzielnicowy K.
3. - K. Wydział Gospodarki Komunalnej z dnia 10 marca 1981 r., w której już pierwsze zdanie brzmi: "Na podstawie art.. 8 ustawy z dnia 6 lipca 1972r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach /Dz. U. Nr 27 poz.192/ - po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] Ob.L. C. zamieszkałej w K. Os.

P. [...] właścicielki hipotecznej nieruchomości objętej Kw[...] działka

Nr [...] o pow.2143 m2 położonej w obrębie [...] na Oś. [...] - (...)".

Następnie w punkcie 1. cytowanej decyzji stwierdzono, że "zachowuje się prawo własności działki budowlanej Nr [...] o pow. 1011 m2 położonej w obrębie [...] na rzecz dotychczasowej właścicielki Ob. L. C. (...)". i dalej w pkt 3 Decyzji "Ustala się odszkodowanie w kwocie 16.980zł (...) za część nieruchomości o pow. 1132 m2 w związku z jej przejściem na rzecz Skarbu Państwa, płatne na rzecz Ob. L. C.. Uzasadnienie cytowanej Decyzji również nie budzi najmniejszych wątpliwości: "Zarządzeniem Nr [...] Naczelnika Dzielnicy K. - K. z dnia 12.ll.l979r. o ustaleniu terenów budowlanych i ich podziale na działki budowlane nieruchomość stanowiąca własność Ob. L. C. została włączona do terenu Oś. [...] i podzielona na działki. Część nieruchomości o pow. 1011m2 została przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne a część o pow. 1132 m2 pod drogi wewnątrzosiedlowe (...). Niniejsza decyzja wraz z obrysem z mapy ewidencji gruntów stanowi podstawę dla dokonania wpisu prawa własności działki w księdze wieczystej(...)".

1. 3. Umowa darowizny Repertorium A II Numer: [...] zawarta w dniu 22 stycznia 1981 r. pomiędzy J. W., H. W., J. R., M. R. i C. R. a L. C. na mocy której "własność nieruchomości opisanej w księdze wieczystej prowadzonej w tutejszym Biurze wykaz 434 /czterysta trzydzieści cztery/ kat. B. składającej się z jedynej działki nr [...] /sto czterdzieści dwa/ w obrębie [...], o obszarze 21 a 43m2 /dwadzieścia jeden arów czterdzieści trzy metry kwadratowe/ położonej w dzielnicy administracyjnej "Krowodrza" przeszła na wyłączną własność Wnioskodawczyni L. C.."
2. 4. Decyzja Urzędu Dzielnicowego [...] Wydziału Gospodarki

Komunalnej z dnia 1 lutego 1983 r., Nr [...], na mocy której organ zarządził przedłużenie terminu rozpoczęcia i zakończenia budowy domu jednorodzinnego na działce nr [...] o pow. 1041m2. W uzasadnieniu organ wówczas podał: "Decyzją z dnia 10.11.1981r. Urzędu Dzielnicowego

K. Wydziału Gospodarki Komunalnej Nr [...] która stała się ostateczna dnia [...] oraz aktem notarialnym zawartym w Państwowym Biurze Notarialnym w K. została nadana na własność działka budowlana nr [...] opisana na wstępie, na rzecz ob. L. C. pod budowę domu jednorodzinnego".

5. Zawiadomienie Urzędu Miasta K. Wydziału Skarbu Miasta z dnia 16 września 2016 r. skierowane do Wnioskodawczyni L. C. zawiadamiające wyłącznie Wnioskodawczynię jako jedynie uprawnioną, o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Skarżąca podała, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w 2016 r. i wszystkie dokumenty potwierdzające wyłączne prawo skarżącej do ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zalegają w aktach sprawy. Ponadto autentyczność przedłożonych przez skarżącą dokumentów ani ich moc prawna (w drodze odpowiedniego postępowania cywilnego czy administracyjnego), nie została zakwestionowana ani przed wszczęciem postępowania ani też na żadnym jego etapie.

Niezrozumiałym jest dla skarżącej, dlaczego organ odwoławczy występując o uzupełnienie materiału dowodowego do organu l instancji nie zwrócił się także o uzupełnienie informacji odnośnie okresu budowy linii energetycznej oraz sieci gazowej. Zarówno pismo firma A z dnia 28 lutego 2017 r. zalegające w aktach sprawy, jak i pismo firma B z dnia 8 marca 2017 r., skierowane zostały do organu l instancji już w 2017 r. Ponadto w obu tych pismach wskazano, że linia energetyczna i sieć gazowa przebiega w bezpośrednim sąsiedztwie granicy z działką nr [...], która to nie stanowi przedmiotu postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem kryterium zgodności z prawem. Zakres kontroli decyzji organu drugiej instancji uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji przez Sąd wyznacza art. 64e p.p.s.a. Zgodnie z nim Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie zaś do art. 151a p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.").

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja kasatoryjna nie narusza art. 138 § 2 k.p.a., wobec czego sprzeciw został oddalony.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a., który to przepis został powołany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tylko w przypadku zaistnienia tej przesłanki organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach k.p.a. wymaga wydania decyzji merytorycznej tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw.

W doktrynie wskazuje się, iż z uwagi na to, że podjęcie rozstrzygnięcia kasatoryjnego jest wyjątkiem od merytorycznego załatwienia sprawy przez organ II instancji, niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca powołanego przepisu. Może on znaleźć zastosowanie np. w przypadku zaniechania przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji albo przeprowadzenia go w sposób powierzchowny, selektywny bądź z pominięciem obowiązujących zasad i rygorów czynności dowodowych (tak m.in. Z. Kmieciak [w:] Z. Kmieciak, J.P. Tarno, Postępowanie..., s. 98, lub B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 729–730).

Organ odwoławczy odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a. Jednocześnie zaakcentować należy, że organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku, więc od nowa należy ustalić stan faktyczny, jak i prawny, badanej sprawy.

Badając – w świetle powyższych kryteriów – zasadność wydania w niniejszej sprawie decyzji kasatoryjnej, Sąd stwierdził, że okoliczności jakimi kierował się Wojewoda, na tym etapie postępowania uzasadniały uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda trafnie wskazuje, że organ pierwszej instancji nie odniósł się w osnowie zaskarżonej decyzji do treści całego żądania wnioskodawczyni w przedmiocie działki [...], a tym samym nie rozpatrzył jej żądania w zakresie zwrotu pozostałego udziału w wyżej wymienionej nieruchomości.

W punkcie pierwszym decyzji organu pierwszej instancji Starosta [...] orzekł o zwrocie na rzecz L. C. udziału wynoszącego 1/6 części w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0689 ha, powstałej z podziału działki nr [...] w obr. [...] jedn. Ewid. K. m. K., objętej księgą wieczystą nr [...], w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa części działki nr [...], obr. [...]. We wniosku o zwrot L. C. żądała zwrotu całej nieruchomości. Organ I instancji w ogóle nie wypowiedział się co do kwestii zwrotu wnioskodawczyni udziału 5/6 nieruchomości. Zgodnie z art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, przy czym decyzja może załatwiać sprawę w całości lub części albo w inny sposób kończy postępowanie w danej instancji. W niniejszej sprawie brak jest jednak podstaw dla przyjęcia, że decyzja Starosty [...] jest decyzją częściową. Przede wszystkim, organ nie stwierdza tego w treści decyzji ani w treści uzasadnienia.

Analiza uzasadnienia decyzji prowadzi do wniosku, że organ zwrócił Skarżącej udział w wysokości 1/6 nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0689 ha, powstałej z podziału działki nr [...] w obr. [...] jedn. Ewid. K. m. K., objętej księgą wieczystą nr [...], ponieważ przyjął, że w dacie wywłaszczenia współwłaścicielami w częściach równych byli C. R., J. W., H. W., M. R., J. R. i wnioskodawczyni, a w konsekwencji – wszyscy oni są uprawnieni do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w udziale po 1/6 każdy. Tym samym przyczyną, dla której zwrot nieruchomości ograniczono do udziału w wysokości 1/6, jest uznanie bezzasadności dalej idących roszczeń Skarżącej. Organ jednak o tym nie orzekł, przemilczając w osnowie decyzji kwestię dalej idących żądań Skarżącej.

Jak już o tym wspomniano, stosownie do regulacji art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej, decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy postępowanie w danej instancji. Zatem decyzja administracyjna powinna rozstrzygać o istocie sprawy (w całości lub w części) lub stwierdzać niedopuszczalność takiego rozstrzygnięcia, co również kończy postępowanie w sprawie przed organem administracyjnym w danej instancji bez orzekania odnośnie do interesu prawnego lub obowiązku, ale otwiera drogę do weryfikacji tego rozstrzygnięcia w trybie administracyjnym lub sądowym. W tym wyraża się znamię jurysdykcyjności decyzji administracyjnej podejmowanej w postępowaniu administracyjnym ogólnym unormowanym w k.p.a. Organ załatwiając sprawę przez wydanie decyzji wykonuje tzw. proceduralny nakaz podjęcia decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Wydawnictwo C.H.

Beck, Warszawa 2005, str. 473). Skoro zaskarżona decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia o całości wniosku strony, który był podstawą wszczęcia postępowania, a brak jest podstaw do stwierdzenia, że jest to decyzja częściowa przewidująca wydanie odrębnej decyzji dla części nierozstrzygniętej to należy stwierdzić, że została ona wydana z istotnym naruszeniem przepisu art. 104 k.p.a.

Podstawową zasadą postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności. Organ drugiej instancji nie jest uprawniony do rozstrzygania o sprawie w zakresie, w jakim nie rozstrzygnął o niej organ pierwszej instancji (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 października 2015 r., sygn.. I SA/Lu 766/18; wyrok NSA z dnia 27 października 2015 r., sygn. I OSK 677/14). Tym samym Wojewoda nie był uprawniony do oceny sprawy, odnośnie zasadności zwrotu udziału nieruchomości w pozostałym zakresie. Nie mógł w drugiej instancji badać, czy zasadne jest żądanie zwrotu nieruchomości w całości (pozostałej części) ponieważ zagadnienie to nie było przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Tylko na marginesie należy wskazać, że gdyby organ odwoławczy doszedł do wniosku, że żądanie skarżącej jest zasadne tylko w części z uwagi na to, że w sprawie nie występują inni uprawnieni do zwrotu tej samej nieruchomości, zaskarżona decyzja także byłaby trafna. Jeżeli bowiem organ odwoławczy dochodzi do wniosku, że w postępowaniu nie brała udziału którakolwiek ze stron (a taki status przysługuje innym uprawnionym do zwrotu, stosownie do art. 136 ust. 3a-3b u.p.n.), jedyną możliwą decyzją staje się decyzja kasatoryjna, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Pozbawienie strony obrony jej praw jest bowiem fundamentalną wadą postępowania, która co do zasady nie może być sanowana dopiero na etapie postępowania odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn.. II OSK 3880/19).

Tym samym zaskarżona decyzja jawi się jako trafna. Równocześnie stwierdzona i wskazana wyżej wadliwość decyzji organu I instancji pociągająca za sobą konieczność jej uchylenia powoduje, że pozostałe argumenty podniesione w skardze nie mogą zmienić wyrażonej oceny.

Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu od decyzji sprowadza się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd I instancji kontrolując taką decyzję nie powinien wyrażać oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Zasadniczo więc, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (wyrok NSA z dnia 10 września 2019 r., sygn..

I OSK 1932/19). Sąd tym samym nie przesądza, jakie rozstrzygnięcie powinno zapaść w niniejszej sprawie. Organ pierwszej instancji (i ewentualnie organ odwoławczy) przeprowadzi postępowanie dowodowe – zgodne z wytycznymi zawartymi w zaskarżonej decyzji – i wyda decyzję rozstrzygającą w całości niniejszą sprawę.

W świetle powyższego sprzeciw na zasadzie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalono.