Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 8 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 33/11

Uzasadnienie

Postanowieniem nr [...] z dnia [...].06.2005 r., (znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo Budowlane (t.j.Dz. U. z 2003 r., Nr 207, póz. 2016 - obecnie tj. Dz.U. z 2010 r. nr.243poz. 1623 z późn.zm. - zwanej dalej Prawem Budowlanym z 1994 r.) art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (DZ. U. Nr 93 póz. 888) po rozpatrzeniu sprawy robót budowlanych prowadzonych w części obiektu budowlanego - mieszkań na II piętrze oraz mieszkania na III piętrze od strony zachodniej budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w Z., przez inwestora M.Z.M. w - w sposób odbiegający od zakresu objętego zgłoszeniem robót, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych w części budynku mieszkalnego, a ponadto nałożył na inwestora M.Z.M. (po sprostowaniu postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005r., nr [...], znak: [...]) obowiązek przedłożenia: dla części obiektu budowlanego - mieszkań na II piętrze oraz mieszkania na III piętrze od strony zachodniej budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w Z. - opinii technicznej obejmującej wszystkie roboty budowlane wykonane w trakcie przebudowy mieszkań na II i III piętrze budynku ul. [...] w Z. w branży budowlanej, instalacyjnej wod-kan i elektrycznej pod względem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, spełnienia podstawowych wymagań dotyczących bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa użytkowania i bezpieczeństwa pożarowego - w terminie 30 dni licząc od dnia doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu podniesiono co następuje.

1. 1. M.M. w dniu 25.10.2004r. oraz J.M.T. w dniu 24.11.2004r, właściciele części budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Z., wystąpili do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Z. w sprawie wykonywania przez współwłaścicielkę budynku M.Z.M., na podstawie zgłoszenia robót budowlanych wykraczających poza zgłoszony zakres oraz mogących stanowić zagrożenie nadmiernym obciążeniem dla konstrukcji budynku.
2. 2. w dniu 03.03.2004 r. przeprowadzono kontrolę przedmiotowej nieruchomości w trakcie której ustalono w zakresie przeprowadzonych robót że:
3. - pełnomocnik inwestora,.E.W. potwierdziła fakt prowadzenia robót budowlanych w mieszkaniach [...] na II i III piętrze na podstawie zgłoszenia robót złożonego w Starostwie Powiatowym w Z. w dniu 10.09.2004r. oraz wydanej w dniu 08.10.2004r.odpowiedzi nie wnoszącej sprzeciwu na wykonanie zgłoszonych robót budowlanych;
4. - zakres modernizacji mieszkań na II i III piętrze jest zgodny z załączonymi do złożonych w Wydziale BiA rysunków "inwentaryzacji wstępnej do koncepcji" pomieszczeń mieszkalnych na II i III piętrze budynku;
5. - na II piętrze inwestor wykonał roboty budowlane nie objęte złożonym zgłoszeniem, w tym wymianę 6 szt zewnętrznych okien, balustrady balkonów od strony ul.[...]j podwórka, wykonanie podwieszonych sufitów we wszystkich pomieszczeniach, wymianę grzejników żeliwnych na stalowe, założenie 2 nowych grzejników, adaptację powstałych pomieszczeń na 2 dodatkowe łazienki z natryskami, przebudowę instalacji wod-kan, CO, ZW i CW oraz wykonanie wentylacji nowych łazienek;
6. - na III piętrze roboty budowlane wykraczające poza zakres zgłoszenia obejmują wymianę stolarki zewnętrznej - 6 szt, balustradę balkonu od strony podwórka, wykonanie podwieszonych sufitów we wszystkich pomieszczeniach, wymianę grzejników żeliwnych na stalowe, założenie 2 nowych grzejników, adaptację powstałych pomieszczeń na 1 dodatkowej łazienki z natryskiem, przebudowę instalacji wod-kan, CO, ZW i CW oraz wykonanie wentylacji nowych łazienek.
7. 3. w dniu 07.06 2005r. wpłynęły rysunki inwentaryzacji powykonawczej lokali mieszkalnych nr [...], to jest obejmującej II i II kondygnację budynku [...] w Z. (w zakresie własności inwestora M.Z.M., wykonaną prze firmę A. Sp. z o.o. z siedzibą w K;
8. 4. z zebranych w postępowaniu dokumentów wynika jednoznacznie, iż inwestor uzyskał zgodę na wykonanie robot budowlanych objętych złożonym zgłoszeniem robót sygn. [...] z dnia 10.09.2004r. Zakres ten został przez inwestora znacznie przekroczony, co zostało stwierdzono w trakcie przeprowadzonych oględzin. Takie przypadki Prawo Budowlane traktuje jako wykonywanie robót budowlanych bez pozwolenia i zgłoszenia i nie ma tutaj znaczenia prawnego fakt, iż roboty budowlane były wykonywane na podstawie zgłoszenia z przekroczeniem jego zakresu oraz skutkują wszczęciem postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 48 lub 50 ustawy Prawo Budowlane, w zależności od rodzaju prowadzonych robót budowlanych (tj wykonanie obiektu budowlanego lub jego przebudowa, rozbudowa lub nadbudowa bądź też roboty budowlane nie będące budową a więc przebudowa, montaż, remont lub rozbiórka).W prowadzonym postępowaniu wykonana przebudowa pomieszczeń mieszkalnych może zostać zakwalifikowana wyłącznie jako roboty budowlane i w związku z powyższym rozstrzygnięta w oparciu o art. 50 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Na wyżej opisane postanowienie zażalenie złożyli A.B.-T. i J.T. a Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...].10.2010 r. (znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 i 144 kpa umorzył postępowanie zażaleniowe podnosząc w uzasadnieniu co następuje.

I. W świetle art. 50 ust. 4 Prawa Budowlanego z 1994 r., postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, jeżeli w tym terminie nie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 tego prawa. Przedmiotowe postanowienie zostało doręczone inwestorowi w dniu 21 czerwca 2005r.

II. Na podstawie rozmowy telefonicznej z pracownikiem Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Z. przeprowadzonej w dniu 15 kwietnia 2010 r. ustalono, iż PINB w Z. nie wydał decyzji w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane przed upływem dwóch miesięcy od dnia doręczenia niniejszego postanowienia to jest do dnia 21 sierpnia 2005r. Zatem postanowienie z dnia [...] czerwca 2005r., straciło ważność.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł J.M.T. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji podniósł, że:

1. 1. W postanowieniu [...] z dnia [...].00.2004 Starostwo Powiatowe w Z. nałożyło na M.Z.M. obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o szereg informacji dot. Planowanych robót, a wśród nich uzgodnienie z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków zmian w ścianach elewacyjnych budynku - w terminie do dnia 11.10.2004 r Według wiedzy skarżącego uzgodnienie takie nie zostało dołączone - (w każdym razie nie znajdowało się w aktach sprawy) a więc, zgodnie z pouczeniem zawartym w postanowieniu bieg terminu zostaje zawieszony do daty uzupełnienia zgłoszenia. Wobec faktu, że roboty o których mowa w postanowieniu dotyczące elewacji - czyli jednak współwłasności powinny zostać uzgodnione ze skarżącym jako współwłaścicielem - a przynajmniej powinienem zostać o takim uzgodnieniu powiadomiony - co nie nastąpiło. W tej sytuacji skarżący uważa, że całe dalsze postępowanie jest nieważne jako, że zostało zawieszone do daty uzupełnienia zgłoszenia.
2. 2. wykonane roboty naruszyła prawo skarżącego jako współwłaściciela
3. 3. zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o formalne aspekty sprawy (dot. terminów - ale działa to wyłącznie w jedną stronę - na niekorzyść skarżącego) i całkowicie pomija merytoryczny aspekt sprawy narusza w istotny sposób prawo własności do nieruchomości oraz zmusza skarżącego do ponoszenia opłat przymusowych (podatku od nieruchomości) za część własności "podarowaną, przez Organ wydający decyzję osobie trzeciej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu dodatkowo podnosząc, że wszelkie kwestie sporne pomiędzy współwłaścicielami obiektu pozostają poza kompetencjami organów administracji publicznej i rozstrzygane być powinny w postępowaniach cywilnych przed sądami powszechnymi. Fakt przekroczenia terminu ustawowego na rozpatrzenie zażalenia spowodowany dużą ilością spraw rozpatrywanych przez organ, nie ma żadnego wpływu na zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: p.o.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Trzeba też wskazać, że zgodnie z art. 134 p.o.p.s.a. Sąd nie jest związany granicami skargi i zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie.

Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. umarzające postępowanie zażaleniowe na postanowienie wydane przez organ l instancji a oparte na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 50 ust. 3 Prawa Budowlanego z 1994 r. W ocenie organu odwoławczego postępowanie zażaleniowe stało się bezprzedmiotowe bowiem organ l instancji nie wydał w terminie 2 miesięcy decyzji o której mowa w art. 51 Prawa Budowlanego z 1994 r.

Poglądu tego nie można podzielić. Zacząć należy od pewnych ogólnych stwierdzeń. Otóż postępowanie administracyjne prowadzone jest w sprawie, której przedmiot i granice wynikać muszą z prawa materialnego. W sprawie niniejszej takim przedmiotem jest prowadzenie postępowania w sprawie wykonywanych robót budowlanych. Wstrzymanie robót budowlanych, o którym mowa w art. 50 ust.1 Prawa Budowlanego z 1994 r., nie jest odrębną sprawę administracyjną. Regulowana przepisem art. 50 Prawa budowlanego instytucja wstrzymania robót budowlanych stanowi tylko jeden z elementów sprawy, która z założenia ma zakończyć się decyzją wydaną na podstawie art.

51. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych ma jedynie charakter "wpadkowy" w sprawie o szerszych granicach, w ramach której badana jest "legalność" budowy i w której zapada rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej. Także taką formę musi przyjąć rozstrzygnięcie w przypadku stwierdzenia braku podstaw do podjęcia interwencji nadzorczej, a więc braku przedmiotu postępowania. Ta decyzja jednak odnosić musi się do sprawy, a nie do kwestii "wpadkowej".

Tak więc Sąd nie podziela poglądu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że "Wobec utraty, z mocy prawa, ważności postanowienia PINB w Z. stwierdzić należy, że postępowanie w przedmiotowej sprawie stało się bezprzedmiotowe".

Wbrew temu co twierdzi organ odwoławczy postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania (art. 105 k.p.a.) mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w wyżej opisanym znaczeniu, w niniejszym przypadku sprawy wykonywania robót budowlanych.

Przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze treść art. 105 k.p.a

Skutkiem prawnym decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego jest pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonego postanowienia o wstrzymaniu. Fakt prawidłowości wstrzymania jest istotny w toku dalszego postępowania w sprawie prowadzonych robót budowlanych bowiem np. prowadzenie robót budowlanych w trakcie wstrzymania może spowodować bardzo rygorystyczne skutki wynikające z treści art. 50 "a" Prawa Budowlanego z 1994 r., albo zastosowanie dyspozycji z ust. 7 art. 51 Prawa Budowlanego z 1994 r.

Upływ terminu 2 miesięcy o którym mowa w ust. 4 art. 50 Prawa Budowlanego z 1994 r., ma ten skutek, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych - nie może on oznaczać, że inwestor zwolniony jest z obowiązku prowadzenia robót zgodnie z udzielonym pozwoleniem czy zgłoszeniem jak i w sposób określony w przepisach. Kontrola tego stanu rzeczy może nastąpić w trybie określonym w ust. 7 art. 51 Prawa Budowlanego z 1994 r.

Trafnie w odpowiedzi na skargę podniesiono, że kwestie sporne pomiędzy współwłaścicielami obiektu pozostają poza kompetencjami organów administracji publicznej i mogą być rozstrzygane na gruncie prawa cywilnego. Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji, naruszają prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. "a" i art. 200 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.