Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. T. (dalej PINB) decyzją nr [...] z dnia 18 stycznia 2019 r. (znak: [...]) wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego nakazał inwestorowi A. S. rozbiórkę obiektu budowlanego w postaci budowli konstrukcji drewnianej o wymiarze w rzucie 5,1 x 13,2 m zlokalizowanej na działkach nr [...] oraz [...] położonych w N. T. przy ul. [...] (pomiędzy budynkiem mieszkalnym nr [...] i budynkiem gospodarczym na tej samej posesji i bezpośrednio przy budynku na działce sąsiedniej nr [...]).
W uzasadnieniu tej decyzji organ l instancji wskazał, że przeprowadził w dniu 5 czerwca 2018 r. czynności kontrolne na wymienionych wyżej działkach. Ustalił, iż znajduje się tam nieukończony obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej, którego inwestorem jest A. S.. Inwestor przystąpił do robót nie dysponując pozwoleniem na budowę ani nie dokonując uprzednio zgłoszenia zamiaru budowy. Sporny obiekt usytuowany jest między budynkiem mieszkalnym, a budynkiem gospodarczym, obok zabudowy znajdującej się na działce sąsiedniej. Ma wymiary 5,1 x 13,2 m. Słupy drewniane obiektu posadowione zostały na nowych fundamentach betonowych zespolonych ze stopami za pomocą obejm stalowych i śrub wkręcanych w drewno. W dniu kontroli obiekt miał konstrukcję w układzie 8 słupów drewnianych o przekroju 19 x 19 cm z belkami stropowymi umieszczonymi w połowie wysokości obiektu oraz belkami okapowymi. Miał połać dachową jednospadową z nachyleniem w kierunku posesji inwestora.
PINB przyjął, że przedmiotowy obiekt to wiata o konstrukcji drewnianej i powierzchni zabudowy 67,32 m2. Podkreślił organ l instancji, że budowa wiaty o powierzchni większej niż 50 m2 wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.
Z uwagi na rozpoczęte i trwające roboty PINB postanowieniem z dnia 4.07.2018 r. wstrzymał "prowadzenie budowy" oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów koniecznych w procedurze legalizacji tego obiektu, wyznaczając termin do dnia 31.10.2018 r. Inwestor nie przedłożył tych dokumentów, jednak złożył pismo w którym wskazał, że dokonał rozbiórki części obiektu budowlanego. PINB przeprowadził w dniu 25.10.2018 r. kontrolę budowy. Wynikiem tej kontroli było ustalenie, że obiekt nie uległ znaczącym zmianom i nada! ma tę samą konstrukcję i powierzchnię zabudowy. Z uwagi na brak przedłożenia przez inwestora niezbędnej w procedurze legalizacyjnej dokumentacji - w ocenie PINB - zachodziła konieczność wydania decyzji o nakazie rozbiórki.
Odwołanie od opisanej wyżej decyzji wniosła A. S.. Wskazała, że kwestionowana decyzja jest niewykonalna (art. 156 par. 1 pkt 5 k.p.a.) gdyż nie istnieje obiekt o wymiarach 5,1 x 13.2 m, bowiem sporna wiata ma wymiary 5,23 x 8,3 m. Wskazała na naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego akcentując, że budowa wiaty o aktualnych parametrach nie wymagała pozwolenia na budowę.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej MWINB) decyzją z dnia 22.01.2020 r. ([...]) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 50a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane orzekł rozbiórkę obiektu budowlanego w postaci budowli konstrukcji drewnianej zlokalizowanej na działce [...] i nr [...] położonych w N. T. przy ul. [...] (pomiędzy budynkiem mieszkalnym nr [...] budynkiem gospodarczym na tej samej posesji i bezpośrednio przy budynku na działce
* sąsiedniej nr ewid. [...]).
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał m.in., że pierwszym krokiem w postępowaniu legalizacyjnym samowoli budowlanej jest wydanie przez organ nadzoru budowlanego postanowienia nakazującego inwestorowi wstrzymanie dalszego prowadzenia robót budowlanych. Na tym etapie konieczne jest także zobowiązanie inwestora do przedłożenia niezbędnych dokumentów, określonych w przepisach Prawa budowlanego. Następnym natomiast krokiem jest ocena spełnienia przez inwestora nałożonego obowiązku. W przypadku niespełnienia nałożonych na inwestora obowiązków organ nadzoru budowlanego ma obowiązek nakazać rozbiórkę obiektu (lub jego części) wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.,
MWINB zaakcentował, że w sprawie miała miejsce budowa obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej o wymiarach 5,m x 13,2m na działce nr [...] oraz nr [...] w miejscowości N. T.. Zwrócił uwagę na art. 29 ust. 1 pkt. 2c Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa:
(...) wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2powierzchni działki. Zarazem wskazał organ odwoławczy, iż wykładnia art. 30 ustawy Prawo budowlane wskazuje, że budowa wiaty o powierzchni zabudowy do 50 m2 nie wymaga również zgłoszenia zamiaru jej wykonania. Podkreślił MWINB, że [...] powierzchnia zabudowy sporej wiaty wynosi 67,32 m2 i wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, którym inwestor nie dysponował. Zasadne było więc prowadzenie postępowania zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego. Tryb ten przewiduje m.in'. obowiązek inwestora przedłożenia organowi nadzoru budowlanego określonych dokumentów koniecznych do legalizacji obiektu. Zwrócił uwagę organ odwoławczy, iż wydanie decyzji przez PINB poprzedzone było kontrolą nieruchomości (w dniu 25 października 2018r.), która wykazała, że inwestor nie dokonał zmian wymiarów przedmiotowego obiektu.
W ocenie organu odwoławczego, wydanie nakazu rozbiórki było więc prawidłowe. Organ ten zwrócił przy tym uwagę, że w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego przewidziano, że "organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych". Oznacza to zakaz podjęcia lub wznowienia robót budowlanych po wszczęciu postępowania. Wstrzymanie rob ' budowlanych w tym przypadku ma dwojakie znaczenie. Po pierwsze, wstrzymuje roboty budowlane, jeżeli są one obecnie prowadzone, a po drugie stanowi zakaz prowadzenia takich robót na przyszłość, do zakończenia postępowania z konsekwencjami wynikającymi z art. 50a pkt 1 ustawy Prawo budowlane. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż prowadząc postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowlanej, należy mieć na uwadze treść art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem o którym mowa w art. 48 ust. 2 oraz w art. 4Gb ust. 2 - nakazuje, w drodze decyzji,.rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części.
Aksjologią wprowadzenia tej sankcji był dążenie do ograniczenia praktyki nierespektowania postanowień o wstrzymaniu robót budowlanych wydanych w trakcie podjętej procedury legalizacyjnej samowoli budowlanej. Przepisy powyższego artykułu zobowiązują organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części zawsze, gdy zostanie stwierdzone kontynuowanie budowy pomimo wydania postanowienia o jej wstrzymaniu. To zaś [...] [...] oznacza, że jeśli właściwy w sprawie organ stwierdzi wykonanie jakichkolwiek robót budowlanych, które nie mają charakteru niezbędnych robót zabezpieczających, nie ma innej możliwości działania niż nakazanie rozbiórki zgodnie przywołanym powyżej przepisem.
W związku z powyższym, MWINB zwrócił uwagę że A. S. w piśmie z dnia 27 lipca 2018" r. wskazała, że postanowiła zrezygnować z legalizacji wiaty oraz, że..zamierza "zmniejszyć ją do wielkości zgodnej z przepisami czyli do powierzchni zabudowy mniejszej niż 50m2". Z pisma tego wynikało, iż inwestor w najbliższym czasie planuje rozpocząć roboty zmierzające do zmiany wymiarów obiektu. W piśmie z dnia 9 października 2018 r. inwestor oznajmił, że sporna budowla została częściowo rozebrana i obecnie ma wymiary 5,23m x 8,30m, zaś powierzchnia zabudowy wynosi 43,41 m2). Kontrola budowy przeprowadzona przez PINB w dnii 25 października 2018 r. wykazała, iż wymiary spornego obiektu nie uległy zmianie. Stwierdzono jednak demontaż części obiektu tj. konstrukcji dachu oraz belek pośrednich, w środku wysokości obiektu. MWINB podkreślił zarazem, że już w toku postępowania odwoławczego, inwestor pismem z dnia 2 marca 2019 r. poinformował że "przedmiotowa wiata (...) została ponownie częściowo rozebrana poprzez demontaż (odcięcie) drewnianych -belek". Załączone zdjęcie przedmiotowego obiektu wskazuje, że zmieniono (zmniejszono) wymiary tego obiektu.
Organ odwoławczy wskazał, że inwestor prowadził roboty budowlane, mimo ich wstrzymania postanowieniem PINB z dnia 4 lipca 2018r. Tym samym istnieją podstawy do zastosowania art. 50a ustawy Prawo budowlana. Zdaniem organu II instancji nie do zaakceptowania jest działanie inwestora, który dokonując budowy w warunkach samowoli, mimo wstrzymania robót budowlanych, wykonuje dalej te roboty budowlane celem obejścia przepisów prawa. Powyższe nakaz rozbiórki wybudowanego obiektu z powodu właśnie kontynuowania robót po ich wstrzymaniu (art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego).
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną wyżej decyzję MWINB z dnia 22.01.2020 r. wniosła A. S.. Zarzuciła naruszenie art. 156 par. 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wydanie niewykonalnej decyzji, gdyż nie istnieje obiekt budowlany o pow. 5,1 x 13,2 lecz obiekt ten ma wymiary 5,23 x 8,3
- m. Wskazała też na naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego poprzez nakazanie rozbiórki obiektu, który nie wymagał pozwolenia na budowę.
Wskazała, że istota sprawy sprowadza się do tego, czy strona mogła w trakcie
"; toczącego się postępowania pomniejszyć wykonany obiekt co wymiarów, którego wzniesienie wymaga zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę. Skarżąca akcentowała, że przed wydaniem decyzji rozbiórkowej przez organ l instancji dokonała rozbiórki części obiektu doprowadzając jego wymiary do takich, które nie wymagają pozwolenia na budowę lecz wymagają zgłoszenia. Skarżąca liczyła, że będzie możliwa legalizacja tego obiektu poprzez uiszczenie opłaty w wysokości 5 tyś. zł. W ocenie skargi, pozbawione logiki jest stanowisko MWINB, że naruszony został zakaz prowadzenia robót budowlanych przy obiekcie (postanowieniem PINB z 407.2018 r.) gdyż nie można inaczej wykonać prac rozbiórkowych.
W piśmie z dnia 25.05.2020 r. skarżąca zgłosiła zadnie zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę MWINB domagał się jej oddalenia, poć trzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zarówno zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 22.01.2020 r., jak i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji Decyzje te bowiem wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik kontrolowanej sprawy (art. 145 par. 1 pkt l lit. a ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. 2019 r., póz! 2325; dalej p.p.s.a.).
Zasadniczym motywem orzeczenia nakazu rozbiórki wiaty samowolnie realizowanej na dziadkach nr [...] oraz [...] położonych w N. T. przy ul. [...] - było uznanie przez organ odwoławczy, iż inwestor kontynuował roboty budowlane mimo funkcjonującego w obrocie prawnym postanowienia PINB w N. T. z dnia 4.07.2018 r. o wstrzymaniu wykonywania tych robót. W ocenie MWINB w K., powyższa okoliczność świadczy o wystąpieniu przesłanki wydania decyzji o nakazie rozbiórki określonej w art. 50 a pkt 1 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi bowiem, iż organ nadzoru budowlanego w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem o którym mowa w art. 48 ust. 2 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Przedstawione jednak w zaskarżonej decyzji jedynie literalne rozumienie powołanego przepisu jest nazbyt formalistyczne i uznać należy, że nie znajduje ono usprawiedliwienia w realiach w kontrolowanej sprawy.
Oceniając bowiem tę sprawę należy mieć na uwadze przede wszystkim cel któremu służy prowadzone przez organ nadzoru budowlanego postępowanie legalizacyjne samowoli budowlanej. Warto bowiem zauważyć i podkreślić, że nadrzędnym celem regulacji zawartej w art. 48 Prawa budowlanego nie jest stosowanie represji (temu służą przepisy karne - por. art. 90 i następne ustawy) ale dążenie do tego aby objęty tym postępowaniem obiekt budowlany doprowadzić do stanu zgodnego z prawem i aby mógł on legalnie
>."- funkcjonować w przestrzeni. Stosując art. 48 Prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego powinny mieć więc zawsze na uwadze wskazany wyżej cel. Nie można przy tym wykluczać sytuacji, że doprowadzenie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego do stanu nienaruszającego prawa nastąpi w wyniku działań inwestora podjętych jeszcze przed wydaniem przez organ nadzoru budowlanego stosownych nakazów. Brak jest bowiem podstaw prawnych do przyjmowania, że z momentem wszczęcia postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego (lub nawet wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzonych prac na podstawie art. 48 ust. 2 tej ustawy) inwestor nie może podejmować już żadnych działań przy samowolnie wzniesionym obiekcie, a w szczególności takich, która w istocie zmierzają do doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Przyjmując bowiem całkowity zakaz podejmowania prac (robót) przy takim obiekcie we wskazanej sytuacji, wykluczona byłaby też rozbiórka przez inwestora samowolnie wybudowanego obiektu przed wydaniem przez organ nadzoru budowlanego nakazu w tym przedmiocie. Takie rozumienie instytucji określonej w art. 48 Prawa budowlanego byłoby oczywiście niewłaściwe i nie służyłoby wskazanemu wyżej celowi postępowania opartego na tymże przepisie.
Mając na uwadze przedstawioną aksjologię wskazać należy zarówno na rodzaj, jak i zakres prac wykonywanych przez inwestora w tej sprawie po wydaniu przez organ nadzoru budowlanego wymienionego wyżej postanowienia z dnia 4.07.2018 r. Istotne jest też zwrócenie uwagi na wiążące się z tymi pracami skutki prawne odnoszone do stwierdzonej samowoli budowlanej. Podkreślić w tym miejscu należy, że nakaz wstrzymania prowadzenia robót budowlanych określony w postanowieniu przewidzianym w art. 48 ust. 2 - Prawa budowlanego nie może obejmować takich robót budowlanych, które zmniejszają zakres zaistniałej samowoli budowlanej lub które samowolę taką całkowicie usuwają. Wykonanie tego rodzaju robót, zwłaszcza w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie może stanowić podstawy nakazu rozbiórki, przewidzianego w art. 50a pkt 1 - Prawa budowlanego, mimo wcześniej wydanego postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych przy samowolnie wznoszonym obiekcie.
W sprawie ustalono, że po wszczęciu postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego i wydaniu przez PINB w ramach tegoż postępowania - postanowienia z dnia 4.07.2018 r. o wstrzymaniu prowadzonych prac - inwestcr dokonał modyfikacji samowolnie wybudowanego obiektu (wiaty). W wyniku bowiem podjętych przez inwestora robót budowlanych, zmniejszeniu uległy rozmiary spornego obiektu. Z akt sprawy wynika (k. 23-24, 27), że inwestor dokonał częściowej rozbiórki wiaty, poprzez odcięcie niektórych drewnianych belek stanowiących konstrukcję wiaty. W wyniku dokonanych prac, powierzchnia zabudowy wiaty ma obecnie wynosić 43,42 m2. Mając powyższe na uwadze należy zwrócić uwagę na treść art. 29 ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki.
Jednocześnie budowa takiego obiektu n e została także objęta obowiązkiem dokonania przez inwestora zgłoszenia zamiaru jej realizacji (wniosek taki wynika z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). W sytuacji więc, gdy w wyniku wykonanych przez inwestora robót powstał obiekt budowlany na wzniesienie którego nie jest wymagane zarówno pozwolenie na budowę, jak i nawet obiekt ten nie jest objęty reżimem koniecznego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej zamiaru jego budowy, to brak jest podstaw prawnych do orzekania nakazu jego rozbiórki. Skoro bowiem, w wyniku podjętych przez inwestora prac powstał obiekt, który - z uwagi na swoje rozmiary (<50 m2) i obowiązujące przepisy (art. 29 ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego w zw. z art. art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy) - nie jest poddany żadnej reglamentacji prawnobudowlanej, to należy przyjmować, że (przy braku innych naruszeń) obiekt taki doprowadzony został do stanu zgodnego 2: prawem.
Osiągnięcie zaś powyższego stanu jest zasadniczym celem postępowania, w którym zapadła kontrolowana obecnie decyzja o nakazie rozbiórki. Nadto, w realiach ocenianej sprawy, orzekanie nakazu rozbiórki jest dodatkowo nieuprawnione. Podkreślić bowiem trzeba, że nakazem rozbiórki objęty został obiekt budowlany, który inwestor może legalnie wznieść bez potrzeby uzyskiwania pozwolenia na budowę (zgłoszenia zamiaru jego wykonania). Orzekanie więc obecnie nakazu rozbiórki takiego obiektu w sytuacji, w której może on zostać legalnie wzniesiony - kłóci się nie tylko z celem postępowania legalizacyjnego i istotą spraw prowadzonych w trybie art. 48 Prawa budowlanego, ale również z poczuciem sprawiedliwości, której urzeczywistnianie jest obowiązkiem organów administracji publicznej (art. 2 w zw. z art 7 Konstytucji RP).
Mając powyższe na uwadze sąd uchylił obie zaskarżone w sprawie decyzje orzekające o nakazie rozbiórki, jako podstawę prawną przyjmując wskazany na wstępie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. W ponowienie prowadzonym postępowaniu, rzeczą organu nadzoru budowlanego będzie zweryfikowanie podawanych przez inwestora aktualnych wymiarów spornego obiektu oraz przesądzenie, czy obiekt ten wypełnia przesłanki określone w art. 29 ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego. W zależności od tych ustaleń, rzeczą organu nadzoru budowlanego będzie podjęcie dalszych, stosownych czynności w postępowaniu.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 par. 2 p.p.s.a. Z przepisów tych wynika, że w sytuacji uwzględnienia skargi, skarżącemu przysługuje od organu administracji zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do kosztów tych zalicza się także wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika reprezentującego stronę. To wynagrodzenie obliczone jest wg stawek określonych w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015 r., póz 1800) - por. paragraf 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) tego aktu.