Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 18 września 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 352/20

Uzasadnienie

Burmistrz Miasta i Gminy M. decyzją z dnia 29 października 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 K.p.a. po ponownym rozpatrzeniu wniosku M. T. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w J. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, iż teren objęty wnioskiem nie został objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następnych ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedstawiono przebieg dotychczasowego postępowania, w tym zwrócono uwagę, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozpoznania Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które decyzją z dnia 14.11.2018 r. (znak: [...]) uchyliło poprzedzającą decyzje organu I instancji z dnia 15.05.2018 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

Wyjaśniono, że stosownie do zaleceń organu odwoławczego przeprowadzono ponownie postępowanie wyjaśniające, w tym m.in. ustalono strony postępowania (następców prawnych po zmarłych dotychczas stronach postępowania), została ponownie wykonana analiza urbanistyczno- architektoniczna zgodnie ze wskazaniami Kolegium, a następnie prawidłowo sporządzono i podpisano projekt decyzji. Wskazano, że przeprowadzone postępowanie pozwoliło na stwierdzenie, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz inwestycja uzyskała uzgodnienia wynikające z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji sporządzony został przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia, stosownie do treści art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Do przedmiotowej decyzji zostały dołączone, stanowiące jej integralną część: załącznik nr 1a – wyniki analizy architektoniczne - urbanistycznej oraz warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy (załącznik nr 1b), część graficzna wyników analizy oraz część graficzna warunków zabudowy.

Od tej decyzji odwołanie wniósł J. B., zarzucając obrazę przepisów prawa materialnego, a to art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 106 § 4 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez dokonanie uzgodnienia warunków zabudowy, bez wszechstronnych konsultacji, mających na celu ustalenie, czy inwestycja nie narusza prawa własności najbliższych sąsiadów. Ze względu na ww. zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Strona wskazała, że nadal pozostają aktualne, poprzednio przez nią formułowane zarzuty, dotyczące niepełnego ustalenia kręgu uczestników i osób zainteresowanych. Po raz kolejny zakwestionowała wszechstronność i prawidłowość analizy urbanistyczno - architektonicznej.

Podanie średnich parametrów w analizie, bez określenia maksymalnych powierzchni budowli, rodzi w ocenie strony, uzasadnione obawy o immisje (sąsiedzkie, czyli spływanie na teren jej działki wód opadowych i zacienienie działki. Strona zarzuciła, że w sprawie nie uwzględniono, że w przeszłości doszło, w jej ocenie, do niezgodnego z prawem podziału jednej z działek sąsiednich do zasiedzenia (wadliwości w ramach czynności geodezyjnych). Strona przyznała, że nie jest to wprawdzie działka objęta wnioskiem, ale sposób regulowania własności przez najbliższych sąsiadów może mieć wpływ na granice także działki objętej wnioskiem.

Odwołujący wyraził obawę, że planowany budynek wybudowany będzie zbyt blisko jego posesji, w granicy z jego działką, na co nie wyrażała zgody. Ponadto ponownie podniesiono kwestię nieprecyzyjnego w ocenie strony określenia elementów składowych domu, jakimi jest "infrastruktura techniczna".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23 grudnia 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podniósł, że dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, konieczne jest spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust l ustawy. Zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1); teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2); istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3); teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 4); decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5).

Dla realizacji celów tego postępowania, oraz w myśl przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "rozporządzeniem", analizator wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie ww. warunków z art. 61 ust. 1-5 ustawy. Na podstawie sporządzonej analizy sporządza się projekt decyzji wz. ustalającej warunki zabudowy. Dlatego też, analiza sporządzona w oparciu o stosowne przepisy planowania i zagospodarowania przestrzennego powinna stanowić spójny, rzetelnie sporządzony dokument, obiektywnie przedstawiający zastany układ zagospodarowania przestrzennego w obszarze analizowanym.

Celem przeprowadzanej analizy urbanistyczno - architektonicznej jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy w obszarze objętym badaniem istnieje, co najmniej jedna działka sąsiednia, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Po rozpoznaniu sprawy Kolegium nie znalazło podstaw, aby zakwestionować prawidłowość głównego dowodu w sprawie tj. analizy urbanistyczno - architektonicznej autorstwa mgr. inż. arch. M. W. - B.. Wyznaczone granice obszaru analizowanego, zobrazowane na załączniku graficznym do analizy odpowiadają wymaganiom rozporządzenia, a to treści § 3 ust. 2 tj. ustalone zostały w odległości ok. 70,00 m, a więc większej niż 50,00 m od granic terenu inwestycji (jest to minimalna długość promienia, w sytuacji gdy 3-krotna szerokość frontu działki jest wąska i mniejsza niż 50 m). W przedmiotowej sprawie już poprzedni skład Kolegium, w decyzji wydanej w dniu 14.11.2018 r. (znak: [...]),nie kwestionował tak ustalonych granic obszaru analizy, wskazując na prawidłowość przyjęcia, że szerokość frontu działki tj. tej jej części, z której odbywać się będzie wjazd na teren inwestycji wynosi 23 m oraz przyznając, że tak ustalona szerokość frontu może stanowić podstawę do ustalenia granic obszaru analizy.

Takiego wyznaczenia granic obszaru analizy dokonała analizatorka także w ponownie sporządzonej analizie, datowanej na dzień 9.09.2019 r. tj. przyjmując, że za front działki przyjęto wschodnią granicę nieruchomości - fronton - ok. 23 m (a jego trzykrotność wynosi ok. 70 m). Kolegium również nie kwestionuje przyjętego w analizie sposobu wyznaczenia granic analizy, bowiem nie narusza on minimalnych granic wynikających z ustawy, a jednoczesne pozwala na objęcie granicami analizy dostatecznej próby zabudowy o podobnej funkcji i rodzaju zabudowy co planowana, tworzącej dający się wyodrębnić jeden układ urbanistyczny, do którego niewątpliwie zaliczyć można także teren objęty wnioskiem. W ramach tak wyznaczonych granic analizatorka poprawnie ustaliła, że istnieją działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej -drogi powiatowej (poprzez drogę wewnętrzną gminną - działkę nr [...] oraz drogę prywatną nr [...]), które zabudowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Wśród takich działek należy wymienić np. działki o nr: [...],[...],[...],[...],[...]. Kolegium stwierdza też, że analizatorka dokonała szczegółowej charakterystyki badanego obszaru analizy. Uwzględniła, że działka inwestycyjna nr [...] w J. położona jest w zespole dawnej zabudowy mieszkaniowej - jednorodzinnej i zagrodowej. Planowana zaś budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z infrastrukturą techniczną na działce jest zgodna z funkcją istniejącą w tym terenie. Kolegium stwierdziło, że w dokumencie analizy jej autorka szczegółowo przybliżyła formę architektoniczną oraz poszczególne parametry występujące na badanym obszarze. Szczegółowo zbadała ukształtowanie linii zabudowy na poszczególnych działkach, ze wskazaniem odległości poszczególnych budynków od krawędzi drogi. Na podstawie tych danych ustaliła, że linia zabudowy ma charakter nieregularnej. Opisała też skrupulatnie, jak kształtuje się w badanym obszarze, na poszczególnych działkach wskaźnik powierzchni zabudowy oraz parametry szerokości elewacji frontowej poszczególnych budynków, a także wysokości elewacji frontowej.

W odniesieniu do każdej z tych cech zabudowy ustaliła średnie wartości na podstawie wszystkich wartości zaobserwowanych w granicach analizy, tym samym zrealizowała wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Równie skrupulatnie i szczegółowo analizatorka przestawiła niezbędne cechy pozwalające zobrazować dostatecznie geometrię istniejących dachów (tj. w zakresie wymaganym przepisami rozporządzenia: kierunku kalenicy, kąta nachylenia połaci dachowych, wysokości głównej kalenicy.). Załączone do decyzji wyniki analizy odzwierciedlają jasno i czytelnie efekty przeprowadzonej analizy w terenie, co do elementów, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Znajdujący się w aktach sprawy dokument należycie obrazuje istniejący ład przestrzenny i stanowić może podstawę wyznaczenia poszczególnych warunków zabudowy nowej zabudowy, po myśli treści art. 61 ust. l pkt l ustawy.

Również zawarte w decyzji warunki zabudowy nie budzą zastrzeżeń Kolegium. Warunki te znajdują odzwierciedlenie w wynikach analizy, brak zatem podstaw do kwestionowania ich prawidłowości. Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania przyjętego przez organ I instancji sposobu wyznaczenia w sprawie linii nowej zabudowy. Linię tę ustalono jako linię nieprzekraczalną - w odległości 4 m od granicy działki nr [...] z granicą wewnętrznej działki drogowej nr [...] - ul. [...] - stosując zasadę określoną w § 4 ust. 4, rozporządzenia tj. na zasadzie odstępstwa od reguł określonych w § 4 ust. 1-3 rozporządzenia. W sprawie nie zaktualizowała się możliwość ustalenia obowiązującej linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia, a to ze względu na uskokowe ukształtowanie linii zabudowy oraz położenie terenu inwestycji w oddaleniu od drogi publicznej. Zasadnie też zrezygnowano z reguły określonej w § 4 ust. 3 rozporządzenia, regulującej sposób wyznaczenia linii zabudowy, w sytuacji wystąpienia uskoku w linii zabudowy na działkach sąsiednich.

Organ I instancji uwzględnił tutaj, że badana zabudowa znajdująca się w obszarze analizy nie spowodowała wykształcenia się jednorodnej, czytelnej linii zabudowy wzdłuż ww. działki drogowej wewnętrznej, nakazującej zachowanie jej bezwzględnej kontynuacji oraz i to, że na terenach sąsiednich występują budynki w rozproszeniu tworząc luźny układ zabudowy. Odnotowany uskok na działkach sąsiednich jest wynikiem takiego, dość swobodnego ukształtowania zabudowy, nie eksponowanej na drogę publiczną, ale na drogę prywatną wewnętrzną, a przez to też przybierającej postać ww. rozproszonego układu zabudowy. Jak słusznie zauważył analizator, a w ślad za nim organ I instancji, przyjęcie w myśl reguły z § 4 ust. 3 dowiązania do linii zabudowy tego budynku sąsiedniego, który znajduje się w dalszej odległości od krawędzi drogi wewnętrznej (ok.22 m), uniemożliwiłoby realizację inwestycji. W takich zaś sytuacjach ustawodawca wprowadził możliwość zastosowania odstępstwa od tej sztywnej reguły, jeżeli pozwalają na to wyniki analizy.

W sprawie stosując się do treści § 4 ust. 4 rozporządzenia, uwzględniono, że jest to najczęściej występująca odległość dla zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej zlokalizowanej w ramach dróg wewnętrznych w miejscowości J.. Ponadto, jak przedstawia część graficzna wyników analizy, podobną odległość od ww. drogi wewnętrznej nr [...] prezentuje zabudowa na działce nr [...]. Planowany budynek także w tym kontekście przestrzennym będzie kontynuował zasadę kontynuacji. Stwierdzić należy, że wyniki analizy zezwalają na przyjęty sposób wyznaczenia powyższego parametru, nie prowadząc do naruszenia ładu przestrzennego, a zatem zawarte w decyzji rozstrzygnięcie, pozostaje w tym zakresie prawidłowe. Prawidłowo wyznaczono dla planowanej inwestycji wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji. Wskaźnik ten ustalono w sposób konkretny na poziomie współczynnika 0,2 - w nawiązaniu do ustalonego średniego wskaźnika zabudowy dla obszaru analizowanego wynoszącego: 0,16.

Tu wyjaśnić należy odwołującemu, że jakkolwiek organ I instancji oparł się tutaj na ustalonej w toku analizy średniej wartości parametrów zauważonych w badanym obszarze analizy, (bo na to zezwalają przepisy rozporządzenia - § 5 ust. 1 i 2), to sam warunek w treści decyzji ustalony został bardzo konkretnie, poprzez wskazane jednej wartości, którą inwestor będzie musiał zrealizować. Zrezygnowano w tym przypadku z wprowadzania przedziału dopuszczalnych możliwości w formie tzw. widełek "od -do", choć i takie wyznaczenie warunku jest dopuszczalne przez doktrynę i orzecznictwo (o ile przedział ten nie przewiduje zbyt znacznej rozpiętości). Stwierdzić należy, że ustalony w decyzji ww. warunek jest wynikiem dążności organu do pogodzenia uwarunkowań ładu przestrzennego z żądaniem inwestora, (który domagał się w tym przypadku ustalenia możliwości ww. warunku na nieco wyższym poziomie wskaźnika 0,22).

Kolegium nie neguje takiego wyznaczenia warunku. Wskazać należy, że tak ustalony warunek nawiązuje bezpośrednio do wskaźników powierzchni zabudowy występujących na działkach sąsiednich, m.in. na działce nr [...], [...]. Nie wprowadza zaś na tym terenie zabudowy o parametrach obcych, nie znanych dotychczas istniejącemu ładowi przestrzennemu, nie narusza zatem zasady dobrego sąsiedztwa. Jako pożądane należy uznać działanie organu polegające na wprowadzeniu na terenie inwestycji konieczności zachowania minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 30 %. Organ tym samym wykonał zalecenie poprzedniego składu Kolegium, orzekającego w nin. sprawie, o konieczności wyznaczenia w decyzji także tego wskaźnika. Kolegium nie dostrzegło też uchybień w zakresie ustalonej w decyzji szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy. Organ I instancji zastosował treść § 6 ust. l rozporządzenia, tj. wyznaczył warunek w oparciu o ustaloną dla całego obszaru analizy średnią wartość elewacji frontowych istniejącej zabudowy, a także z zastosowaniem, dopuszczonej w tym przepisie 20 % tolerancji.

Średnia wartość szerokości elewacji frontowej ustalona dla całego obszaru analizowanego wyniosła 10,9 m, co przy zastosowaniu 20 % tolerancji (+ - 20 % tj. 2,2m) dało możliwość wyznaczenia ww. warunku w przedziale od 8,7 m do 13,1 m. Przy czym za elewację frontową, prawidłowo, bo w ślad za ustaleniami co do frontu działki -przyjęto - elewację wschodnią budynku. Jak wskazują wyniki analizy, w badanym obszarze większość budynków charakteryzuje się szerokościami elewacji frontowych o podobnych wartościach (tak m.in. budynek na działce nr [...] -12 m,, nr [...] - 9 m, [...] - 8m, [...] - 10 m). Takie ustalenie w decyzji warunku, a następnie realizacja na tej podstawie inwestycji nie będzie więc prowadzić do naruszenia ładu przestrzennego. Kolegium nie kwestionuje decyzji organu I instancji w zakresie, w jakim dotyczy ona wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy. W oparciu o wyniki analizy organ I instancji prawidłowo ustalił granice, do jakich możliwa jest realizacja inwestycji, a których przekroczenie stanowiłoby naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa oraz ładu przestrzennego.

Organ ustalił wysokość górnych krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki planowanego budynku w oparciu o § 7 ust. 3 rozporządzenia tj. w nawiązaniu do średniej wartości występującej w obszarze analizowanym - ustalonej na poziomie 4,6 (do wysokości gzymsu), co po zaokrągleniu pozwoliło na ustalenie wartości tego warunku na poziomie 5m. Jest to wartość konkretna i jednocześnie maksymalna. Nie wprowadzono w tym zakresie dla Inwestora żadnego luzu decyzyjnego w przedmiocie realizacji inwestycji. Wyniki analizy (w tym przedstawione w dokumencie analizy zestawienie dot. poszczególnych działek) dowodzą, że taka wysokość elewacji frontowej nowej zabudowy, znajduje dowiązanie w parametrach zabudowy istniejącej w obszarze analizy (podobnie np. na działce nr [...] - 5,5 m, działka nr [...] - 4 m.). Planowana zabudowa nawiązuje więc do ww. budynków znajdujących się w bliskim sąsiedztwie, tworząc wraz z nimi funkcjonalną i przestrzenną całość.

Różnice między wysokością tych sąsiednich budynków jednorodzinnych, a wysokością elewacji frontowej planowanego, są w odbiorze przestrzennym nieznaczne. Nie są to różnice nie do pogodzenia z punktu widzenia ładu przestrzennego. Stwierdzić należy, że planowana zabudowa swą wysokością, nie będzie zatem godzić w ten ład przestrzenny, gdyż nie wprowadza weń elementów obcych, nieznanych dotąd na tym terenie, przeciwnie wpisuje się w wytyczone istniejącą zabudową ramy przestrzenne. Kolegium nie neguje prawidłowości ustalenia warunków w zakresie geometrii dachu planowanej inwestycji. Jak wskazują wyniki analizy, w badanym obszarze występują dachy połaciowe o różnym układzie połaci i kącie ich nachylenia. Wyniki analizy precyzyjnie obrazują istniejące wysokości kalenic dachów, kątów nachylenia ich połaci, kierunków kalenic. Organ I instancji dopuszczając dla planowanego budynku dach spadzisty o kącie nachylenia połaci dachowych od 25 ° do 40 ° oraz o kalenicowym układzie połaci dachowych względem frontu działki, nawiązał do form istniejących w obszarze analizowanym, zwłaszcza tych, które znajdują się bliskim kontekście przestrzennym i funkcjonalnym z terenem inwestycji.

Również w zakresie dopuszczonej całkowitej wysokości planowanego budynku wyznaczanej przez wysokość do kalenicy w przedziale od 8,5 m do 10 m, nawiązano do zabudowy znajdującej się w bliskim sąsiedztwie. Podobnie ukształtowana jest geometria dachów budynków na działkach nr [...] i [...]. Spełniono tym samym zarówno zapisy § 8 rozporządzenia. Reasumując Kolegium nie dopatrzyło się tym samym naruszenia przez organ I instancji wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zasady dobrego sąsiedztwa, a decyzja w swej treści, w zakresie, w jakim wyznacza poszczególne parametry architektoniczne, odpowiada wymogom tego przepisu, jak również wyżej wskazanym przepisom rozporządzenia. W tym miejscu odpowiadając na zarzuty odwołania o koniczności ochrony jego uprawnień właścicielskich przed nadmiernym zacienieniem działki, czy naruszeniem stosunków wodnych wskutek nadmiernej zabudowy działki, lub nieuprawnionej zabudowy w granicy działki, Kolegium wyjaśnia, że na obecnym etapie procesu inwestycyjnego, to jest w toku administracyjnego ustalania warunków zabudowy organy administracyjne nie są uprawnione do wprowadzania dodatkowych wymogów, precyzyjnych warunków w zakresie dokładnego usytuowania budynku na działce (poza usytuowaniem względem krawędzi drogi - co reglamentuje wyznaczona w decyzji linia nowej zabudowy).

W pkt. II decyzji ppkt. 2 organ zawarł ogólny wymóg, zgodnie z którym zagospodarowanie wód na terenie objętym wnioskiem nie może naruszać stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz powinno zapewniać ochronę wód. Zaś w pkt. 2 decyzji pt: wymagania dot. ochrony interesów osób trzecich, zawarł zastrzeżenie, że ustalenia decyzji nie stanowią przeszkód lub ograniczeń w tych uprawnieniach w tym zakresie dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, nie pozbawiają możliwości korzystania z niezbędnych mediów, a także nie powodują uciążliwości i zakłóceń oraz zanieczyszczeń otoczenia. Wymogi te podlegać będą dalszej konkretyzacji na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego tj. w toku badania zgodności projektu inwestycji z przepisami ustawy o pozwoleniu na budowę i wygadanymi na jej podstawie aktami wykonawczymi, precyzyjnie regulującymi warunki techniczne, jakim odpowiadać mają budynki.

Wówczas to przed organami stosującym prawo budowlane badane będzie, czy na etapie projektowym inwestycja spełnia w dalszym ciągu wymogi w powyższym zakresie. Wówczas też nastąpi konkretyzacja ww. warunków decyzji wz i zaktualizuje się uprawnienie właścicieli działek sąsiednich do szerszej ochrony ich uprawnień właścicielskich. Wyjaśnić też należy, że na obecnym etapie, to jest w postępowaniu o wydanie decyzji wz, kwestia zgody właścicieli działek sąsiednich (a nawet właścicieli działki objętej wnioskiem) pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia o możliwości realizacji inwestycji. Dla planowanej inwestycji spełniono również pozostałe kryteria wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, zdefiniowane w art. 61 ust. 1 pkt. 2- 5 ustawy. W sprawie nie budzi wątpliwości, że teren inwestycji posiada pośredni dostęp do drogi publicznej, drogi powiatowej, poprzez projektowany zjazd na drogę wewnętrzną prywatną, pozostającą we współwłasności Inwestora a następnie przez drogę wewnętrzną gminną - ogólnodostępną.

Zatem spełniony został warunek z art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy. Nie budzi też wątpliwości, że inwestycja jest dostatecznie uzbrojona w drogę. Wyżej wymieniona droga wewnętrzna prywatna urządzona na działce nr [...], a następnie droga wewnętrzna gminna, prowadzące do drogi powiatowej, zapewnią należytą obsługę komunikacyjną dla planowanej inwestycji. Planowana inwestycja nie będzie generować wzmożonego ruchu komunikacyjnego przekraczającego możliwości komunikacyjne ww. dróg. Nie budzi wątpliwości dostateczne uzbrojenie inwestycji w media, co wynika ze znajdujących się w aktach oświadczeń dysponentów odpowiednich sieci wodociągowej, sanitarnej, energetycznej, o możliwości przyłączenia inwestycji do ww. sieci. Odpowiadając na wyrażone w odwołaniu wątpliwości, co do zakresu realizacji infrastruktury technicznej w ramach inwestycji, Kolegium wyjaśnia, że został on określony w treści wniosku inicjującego postępowanie.

W ramach inwestycji realizacja infrastruktura technicznej obejmuje budowę przyłącza wodociągowego z miejskiej sieci wodociągowej, przyłącza kanalizacji sanitarnej do gminnej kanalizacji sanitarnej - znajdujących się w działce drogowej nr [...] stanowiącej współwłasność inwestora oraz przyłącza elektroenergetycznego - ze słupa na działce nr [...] (należącej do rodziców inwestora). Również w tym zakresie ewentualny brak zgody odwołującego na wykonanie inwestycji, pozostaje bez wpływu na kierunek rozstrzygnięcia. Teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy Decyzja ta pozostaje także zgodna z przepisami odrębnymi. Tu odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 53 ust. 4 ustawy, poprzez nieprzeprowadzenie w ramach prowadzonych postępowań uzgodnieniowych szerokich procedur konsultacyjnych.

Kolegium wyjaśnia, że nie dopatrzyło się w tym zakresie naruszenia przez organ ww. przepisów art. 53 ust. 4 ustawy. Regulacja ta wprowadza obowiązek uzgadniania przez organ prowadzący niniejsze postępowanie projektu decyzji w trybie art. 106 k.p.a. Obowiązek ten aktualizuje się wówczas, gdy inwestycja znajduje się w obszarze o cechach i właściwościach wskazujących na konieczność zbadania przez organ uzgadniający zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi - w przypadkach określonych w art. 53 ust.

4. W przedmiotowej sprawie organ I instancji na podstawie przeprowadzonej analizy ustalił, że na terenie inwestycji nie znajdują się tereny lub obiekty podlegające ochronie na podstawie przepisów odrębnych, w tym teren inwestycji nie znajduje się w obszarach chronionego krajobrazu, w obszarach szczególnego zagrożenia po wódzią, ani w obszarach i terenach górniczych, ani nie występują złoża naturalne, działka nie znajduje się w strefie objętej ochrona konserwatorską. Nie zachodziła potrzeba ubiegania się o uzgodnienia w tym zakresie przez odrębnych organy określone w art. 53 ust. 4 ustawy. W zakresie w jakim dostrzeżono konieczność uzgodnienia projektu decyzji ze Starostwem Powiatowym w M. - organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych (na podstawie art. 53 ust. 4 pkt. 6 ustawy) przeprowadzono należycie procedurę uzgodnieniową, uznając na podstawie art. 53 ust. 5 ustawy, że nie zajęcie stanowiska przez organ uzgadniający we właściwym terminie - stanowi tzw. milczące pozytywne uzgodnienie. Kolegium wskazało, że przepisy ustawy nie przewidują prowadzenia w ramach takich postępowań uzgodnieniowych tzw. poszerzonych konsultacji - np. społecznych. To na organie uzgadniającym, posiadającym wiadomości specjalne w zakresie przepisów odrębnych ciąży obowiązek zbadania zgodności inwestycji z badaną materią szczególną. Ustawa nie dopuszcza w tym zakresie udziału społeczeństwa w postaci konsultacji społecznych. Kolegium podtrzymało także stanowisko wyrażone przez poprzedni skład orzekający w niniejszej sprawie, że przywoływane przez odwołującego kwestie nieprawidłowości w procesie zasiedzenia jednej z działek z nim sąsiadujących, która to działka, jak sam on przyznaje, nie jest działką objętą terenem inwestycji, pozostają bez wpływu na prawidłowość ustaleń faktycznych w mniejszej sprawie, w tym na prawidłowość rozstrzygnięcia o możliwości realizacji inwestycji na terenie objętym wnioskiem. Wreszcie, odnosząc się do zarzutu odwołującego, dotyczącego nieprawidłowości w ustaleniu kręgu stron postępowania, Kolegium wskazuje, że pozostaje on chybiony, jako powielenie treści poprzedniego odwołania, bez przeprowadzenia przez Stronę analizy zebranych w sprawie dokumentów, będących wynikiem przeprowadzonego przez organ uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Akta sprawy dowodzą, że organ I instancji, stosownie do wskazań poprzedniego składu organu odwoławczego, przeprowadził poszukiwania następców prawnych zmarłych stron postępowania, ustalając także ich adresy zamieszkania.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J. B. zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 53 ust. 4 ustawy, art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodatkowo zarzucił naruszenie art. 106 § 4 K.p.a. w związku z art. 53 ust. 4 i ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu podniósł, że organ nie zbadał w sposób wszechstronny wpływu inwestycji na otoczenie sąsiedzkie. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszym postępowaniu jest ocena legalności decyzji, ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W ocenie sądu decyzja jest prawidłowa

Tytułem wstępu wskazać należy, iż zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej ustawa) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Przepis art. 61 ust. 1 mówi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. 4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;
5. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wynika z wyżej przytoczonych przepisów, każda zmiana zagospodarowania terenu lub zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego czy jego części, wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzja ustalająca te warunku jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego – po ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne lub projektowany sposób użytkowania obiektu spełnia warunki określone w art. 61 ustawy, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy poprzedzać musi postępowanie wykazujące, iż wnioskowane zamierzenie spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, to znaczy, że będzie nawiązywało do funkcji, jaka na danym obszarze występie tj. funkcji zabudowy mieszkaniowej, usługowej przemysłowej itp., oraz parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Organ ustala też czy działka obejmująca zamierzenie inwestycyjne ma dostęp do drogi publiczne, oraz czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego oraz czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne a także czy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zaznaczyć przy tym należy, iż zgodność decyzji ustalającej warunki zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów techniczna budowlanych, gdyż organ administracji wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyroki NSA: z 5 kwietnia 2016 r., II OSK 2151/12; z 7 lutego 2014 r. II OSK 2151/12 z 7 sierpnia 1998 r., IV SA 1584/96, ONSA 2000, Nr 1, poz. 15; z 19 stycznia 2007 r., II OSK 200/06, z 15 marca 2010 r., II OSK 1512/08; z 18 stycznia 2012 r. II OSK 2065/10, z 8 listopada 2013 r., II OSK 1302/12). Jak zasadnie podkreśla Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 16 stycznia 2020 r. II SA/Kr 1177/19 przepisy odrębne, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. stanowią wszelkie normy prawa powszechnie obowiązującego, które dotyczą planowanego zamierzenia ze względu na jego cechy lub lokalizację. Pojęcie to obejmuje w szczególności przepisy dotyczące zabytków, przyrody, środowiska, wód, dróg etc.

Dokonując oceny decyzji organu I instancji a utrzymanego w mocy orzeczeniem organu odwoławczego, sąd nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością eliminacji skarżonej decyzji z obrotu prawnego. Jak wynika z decyzji funkcja terenu planowanej zabudowy będzie funkcją zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, Funkcja ta stanowi kontynuację funkcji, jaka dominuje tak w obszarze analizy jak i występuje na innych działkach dostępnych do tej samej drogi publicznej tj. funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Spełniony został zatem warunek, o którym mowa w art. 61 ust 1 pkt 1 w zakresie kontynuacji przez planowaną inwestycje funkcji jaka w obszarze objętym analizą występuje a nawet jest dominująca. Z decyzji też wynika, że działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym ma dostęp do drogi publicznej, projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego a teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze.

Odnośnie zaś parametrów zamierzenia inwestycyjnego, to jak wynika z decyzji oraz poprzedzającej ją analizy urbanistyczno-architektonicznej, linia zabudowy wyznaczona w odległości 4 m. od pasa drogowego nawiązuje do odległości zabudowy już istniejącej na działkach w miejscowości J.. Organ właściwie uzasadnił fakt odstąpienia od ogólnej zasady ustalania linii zabudowy, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich faktem, że działka sąsiednia nr. [...] ma zabudowę zbliżoną do działki drogowej na odległość zaledwie 2 m. natomiast działka nr [...] ma powierzchnię kilkukrotnie większą niż działka objęta postępowaniem. Zabudowa zaś znajduje się w jej centrum w odległości 22 m. od działki drogowej. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki określony to średni wskaźnika tego parametru, jaki występuje w obszarze analizy tj. 0,2.

Z kolei szerokość elewacji frontowej wyznaczono, także jako wartość średnią z obszaru analizy z tolerancją do 20% tj. zgodnie z § 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Dz. U. Nr 164, poz. 15889 (dalej; rozporządzenie), który to przepis, jako zasadę ustanawia wyznaczenie tego parametru jako wartości średniej z obszaru analizy z tolerancją do 20%. Tylko odstępstwo od tej zasady wymaga uzasadnienia urbanistycznego zawartego w analizie. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono na także, jako średnią z obszaru analizy – 5 m. Geometrię dachu ustalono odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Zarzuty skargi w ocenie sądu są bezzasadne. Decyzję o ustaleniu warunków zabudowy organ wydaje na zasadzie związania administracyjnego. Po stwierdzeniu, że zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone przepisem art. 61 ust. 1 ustawy organ ma obowiązek decyzję taką wydać. Organ nie bada przy tym aspektów techniczno-budowlanych a także wpływu wód opadowych na działki sąsiednie czy innych immisji, jakie w związku z przyszłą zabudową mogą być kierowane na działki sąsiednie. Organ w postępowaniu tym nie może określać innych parametrów niż te, o których mowa w art. 61 ust 7 ustawy, w szczególności nie może określać parametrów infrastruktury technicznej.

Dopiero na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę, organ administracji urbanistyczno-architektonicznej bada czy zamierzenie inwestycyjne oddziałuje na obszary sąsiednie a jeżeli tak, to czy to oddziaływanie jest prawnie dopuszczalne. Ustalenie, że projekt budowlany oddziałuje w sposób niedopuszczalny na działkę sąsiednia (narusza prawo własności niezgodnie z prawem) jest podstawą do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, niezależnie od tego, że na to zamierzenie wydana została decyzja ustalająca warunki zabudowy. W tym sensie wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie jest bezwzględną promesą, że pozwolenie na budowę dla tego zamierzenia będzie wydane, przynajmniej w kształcie sprecyzowanym w projekcie budowlanym. Dopiero na etapie oceny przez organ administracji czy projekt zagospodarowania działki lub terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane możliwa jest ocena oddziaływania dozwolonego (w tym znaczeniu dozwolonej ingerencji w prawo własności względem działek sąsiednich) lub oddziaływania niedozwolonego a więc pozaprawnej ingerencji w prawo własności terenów sąsiednich.

W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie uwzględnia się ochrony interesów osób trzecich - brak na to bowiem podstawy prawnej. Podstawa taka istnieje dopiero na etapie udzielania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego (art. 5 ust 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane).

Mając na uwadze powyżej wskazane okoliczności sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.