Uzasadnienie
IISA/Kr 3583/01
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia 14.05.2001r, wydaną na podstawie art.art.103 ust.2 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994r i art.40 ustawy z dnia 24 października 1974r Prawo budowlane oraz art.104 kpa, nakazał J.D. i M.D. likwidację otworu okiennego istniejącego w ścianie granicznej północnej budynku garażowego usytuowanego w narożniku północno-wschodnim działki oznaczonej nr ew. [....] położonej w O. przy ul. [....] do dnia 31 maja 2001 r.
W uzasadnieniu decyzji wskazał, że przedmiotowy budynek został wybudowany bez pozwolenia na budowę w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974r., niezgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 14 grudnia 1994r, jak również z warunkami technicznymi poprzednio obowiązującymi - rozporządzeniem z dnia 3 lipca 1980r.
Budynek usytuowany jest w granicy działki a w jego ścianie północnej (granicznej) znajduje się otwór okienny. Dlatego też należało wydać decyzję nakazującą wykonanie czynności, które doprowadzą obiekt do stanu zgodnego z przepisami.
W odwołaniu od tej decyzji J.D. i M.D. zarzucili, że narusza ona prawo materialne przez błędną wykładnię art.103 w związku z art.48 prawa budowlanego, bowiem art.48 dotyczy rozbiórki a sprawa dotyczy zamurowania otworu okiennego.
Podnieśli również, że organ nie wyjaśnił istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy przez pominięcie, że w dacie budowy garażu działka sąsiednia nr ew. [....], która jest własnością E.M. była własnością odwołujących się.
Podali, że przysługuje im "ochrona praw słusznie i prawidłowo wcześniej nabytych", że "legalnie nabyte prawa właścicieli działki nr [....] mogłyby być zakwestionowane wyłącznie przez sąd powszechny na podstawie przepisów kodeksu cywilnego a nie przez organ administracji".
Decyzją z dnia 17 października 2001 r znak [....], na podstawie art. 138 § l pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania, [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej treści rozstrzygnięcia i nakazał J.D. i M.D. likwidację otworu okiennego istniejącego w ścianie granicznej północnej budynku garażowego usytuowanego w narożu północno-wschodnim działki nr ew. [....] w terminie do dnia 30 listopada 2001 r. W uzasadnieniu wskazał, że ustaleń co do usytuowania budynku organ I instancji dokonał na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu [....].2000r. Datę wykonania obiektu ustalono na podstawie oświadczeń świadków. Postanowieniem z dnia 13.12.2000r wezwano inwestorów do przedłożenia zaświadczenia o zgodności lokalizacji inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy O. oraz o dostarczenie inwentaryzacji wraz z orzeczeniem technicznym o możliwości bezpiecznego użytkowania obiektu.
Przedłożona przez inwestorów inwentaryzacja powykonawcza wymienia istniejące okno w ścianie północnej garażu. Opinia Burmistrza Miasta i Gminy O. stwierdza, że lokalizacja budynku nie jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie z art.103 Prawa budowlanego z 1994r, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy ustawy z zastrzeżeniem ust.2. Przepisu art.48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.
Organ I instancji przeprowadził prawidłowo postępowanie wyjaśniające w trybie art.37 Prawa budowlanego z 1974r, a następnie nakazał wykonanie czynności na podstawie art.40 Prawa budowlanego z 1974r. Powyższy nakaz jest słuszny, gdyż ściana będąca w granicy działki jest ścianą oddzielenia pożarowego i konieczne jest, ze względu na § 234 rozporządzenia z dnia 14.12.1994r w sprawie warunków technicznych, doprowadzenie jej do stanu zgodnego z prawem poprzez jej zamurowanie.
Nadto organ odwoławczy stwierdził, że fakt wybudowania garażu w okresie, gdy działka nr [....] i [....] należała do J.D. i M.D. jest nieistotny w sprawie. Nowe okoliczności jakie zaszły, tj. zmiana właściciela działki oraz inne usytuowanie granic działki stwarzają nową sytuację prawną i narzucają konieczność doprowadzenia budynku garażowego do stanu zgodnego z prawem.
Uwagi E.M. w kwestii rozbudowania przedmiotowego garażu przez J.D. i M.D. w części wybudowanej w lipcu 1998r powinny być wyjaśnione w odrębnym postępowaniu przez organ I instancji.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję J.D. i M.D. zarzucili "zupełne nie wyjaśnienie zasadniczych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy przez pominięcie mającej w sprawie znaczenie daty powstania obiektu, jego zgodności z przepisami obowiązującymi w dacie jego powstania oraz faktu, że obiekt w czasie jego powstania mógł nie odpowiadać nawet wtedy obowiązującym przepisom, ponieważ nie naruszał żadnych interesów właścicielskich i interesów sąsiada, gdyż z woli właściciela mógł być wybudowany tak jak powstał".
Nadto powołali się na naruszenie art.107 § 3 kpa przez sporządzenie uzasadnienia nie na temat. Podstawowy argument odwołania zbyto stwierdzeniem, że nie jest istotny. Bezpodstawnie również przyjęto, że zmiana właściciela jest okolicznością nową i działa wstecz.
Absolutnie niedopuszczalnym było natomiast nakazanie dokonania czynności z powołaniem się na przepis § 234 rozporządzenia z dnia 14 12.1994r, skoro w dacie powstania garażu przepis ten jeszcze nie istniał.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Sąd zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art.97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.
Zgodnie z treścią art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu niedoszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi / art.134 ustawy/.
Stosownie do art.103 ust.2 prawa budowlanego z 1994r, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli art.37 i art.40 prawa budowlanego z 1974r.
Skoro przedmiotowy budynek został wybudowany.w latach osiemdziesiątych, na podstawie powyższej regulacji organ winien zastosować więc przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1974r.
Art. 37 ust. l tej ustawy stanowił, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państ\vowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:
- 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub
- 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Nadto, zgodnie z ustępem 2 tego artykułu organ administracji państwowej może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. l.
Z przyczyn określonych w ust. l i 2 obiekty budowlane i urządzenia, określone w art. 28 ust. 3, podlegaj ą przymusowej rozbiórce.
Przepisami obowiązującymi w dacie budowy obiektu były przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki z dnia 7 lipca 1980r.
W myśl § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. l mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m. Przepis § 13 rozporządzenia dopuszczał sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W wypadkach takich ściany budynku gospodarczego, graniczące z działką sąsiednią, nie powinny mieć okien i drzwi.
Prawidłowe jest zatem ustalenie organu, że usytuowanie budynku narusza powyższe przepisy.
Stosownie natomiast do przepisu § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z dnia 14.12.1994r usytuowanie budynku na działce budowlanej powinno być dostosowane do linii i gabarytów zabudowy, określonych w planie miejscowym lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zapewniać zachowanie odległości między budynkami i urządzeniami terenowymi oraz odległości budynku i urządzeń terenowych od granic działki i od zabudowy na działkach sąsiednich, określonych w rozporządzeniu, a także w przepisach odrębnych i szczególnych, w tym sanitarnych i o ochronie przeciwpożarowej.
Zgodnie z §226 rozporządzenia z dnia 14.12.1994r strefę pożarową może stanowić m.in. budynek albo jego część oddzielona od innych budynków lub innych części budynku elementami oddzieleń przeciwpożarowych bądź też pasami wolnego terenu o szerokości nie mniejszej niż dopuszczalne odległości od innych obiektów budowlanych, określonych w § 270-272. W myśl § 270 rozporządzenia budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych, ze ścianami i dachami nie rozprzestrzeniającymi ognia, mogą być sytuowane w odległościach od granicy działki określonych w § 12 ust.
6. Budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć ścianę oddzielenia przeciwpożarowego od strony sąsiedniej działki, o odporności ogniowej określonej w § 233, a dla budynków wymienionych w § 213 - o odporności ogniowej 60 min.
Przepis § 234, zastosowany przez organ, reguluje inne kwestie związane z budową ściany oddzielenia przeciwpożarowego.
Jak z kolei wynika z treści art.40 prawa budowlanego z 1974r w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.
Odpowiedzieć należy na pytanie, które z tych warunków winny znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie, a co za tym idzie, o zgodności z którymi przepisami /obowiązującymi w dacie budowy, czy też w dacie wydawania decyzji/, mowa jest w przepisie art.40 prawa budowlanego z 1974r, który stanowi: "...organ... wyda decyzję nakazującą wykonanie określonych zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego... do stanu zgodnego z przepisami".
Podkreślić przy tym należy, że zakresy stosowania przepisów art.3 T ust. l pkt 2 i art.40 prawa budowlanego z 1974r nie są identyczne.
Nie każdy bowiem stan niezgodności z przepisami /art.40/ musi powodować niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia /art.37 ust. l pkt 21.
Nie sposób nie dostrzec, że niespójność między tymi przepisami może prowadzić do takiej sytuacji, że samowolnie wybudowany obiekt budowlany będzie niezgodny z przepisami, ale nie będzie jednocześnie powodował niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, a co za tym idzie, nie zostaną spełnione przesłanki do nakazania jego rozbiórki z art.37 ust. l pkt 2 prawa budowlanego z 1974r.
Możliwa jest więc sytuacja, że sprawca samowoli budowlanej /w przypadku jej zalegalizowania/ będzie w sytuacji lepszej niż inwestor, który spotka się z odmową uzyskania pozwolenia na budowę obiektu budowlanego nie spełniającego warunków technicznych.
Jest to jednak konsekwencja niespójności przepisów art.37 ust. l pkt 2 i art.40 omawianej ustawy.
Dla udzielenia odpowiedzi na powyższe pytanie, należy dokonać analizy przepisów § 2 ust. l i 2, § 207 ust.3 i § 330 rozporządzenia z dnia 14.12.1994r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Brzmienie przepisu § 2 ust. l warunków było następujące: Przepisy rozporządzenia stosuje się przy budowie, odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie, modernizacji oraz zmianie sposobu użytkowania budynków i budowli podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 3.
Ten ostatni przepis stanowił:
Przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego stosuje się również, z uwzględnieniem § 2 ust. 2, do budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi.
Z powyższego wynika, że przepisy omawianego rozporządzenia znajdowały, co do zasady, zastosowanie do robót budowlanych wykonywanych pod rządami tego rozporządzenia, a nie do obiektów już istniejących, przy których, po wejściu w życie tego rozporządzenia, żadnych robót budowlanych już nie wykonywano.
Wyjątkiem od tej zasady było zastosowanie przepisów rozporządzenia z dnia 14.12.1994r do istniejących budynków dla zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego, i to z uwzględnieniem § 2 ust.2 rozporządzenia, który przewidywał spełnienie wymagań wymienionych w § l ust.2 rozporządzenia w inny sposób niż podany w rozporządzeniu.
Zarzuty skarżących, że "obiekt w czasie jego powstania mógł nie odpowiadać nawet wtedy obowiązującym przepisom, ponieważ nie naruszał żadnych interesów właścicielskich i interesów sąsiada, gdyż z woli właściciela mógł być wybudowany tak jak powstał" nie są zasadne.
Po pierwsze, z akt sprawy nie wynika, aby skarżący byli poprzednimi właścicielami działki nr [....]. Po drugie, nawet, gdyby tak było, inwestorzy nie mogli dowolnie sytuować garażu na swojej nieruchomości. Działki nr [....] i [....], jak wynika z twierdzeń samych skarżących były odrębnymi działkami, a przepisy prawa budowlanego i rozporządzenia wykonawczego są przepisami bezwzględnie obowiązującymi i ograniczają właściciela działki w możliwości dowolnej jej zabudowy.
Rację należy natomiast przyznać skarżącym, że organy administracji niedokładnie wyjaśniły tę kwestię w uzasadnieniach decyzji. Nadto, niezrozumiałe jest twierdzenie organu, że nowe okoliczności jakie zaszły, tj. zmiana właściciela działki oraz inne usytuowanie granic działki stwarzają nową sytuację prawną i narzucają konieczność doprowadzenia budynku garażowego do stanu zgodnego z prawem.
O konieczności doprowadzenia budynku garażowego do stanu zgodnego z prawem stanowi fakt wybudowania go bez pozwolenia na budowę, sprzecznie z przepisami obowiązującymi w dacie jego budowy, bez spełnienia warunków wynikających z aktualnie obowiązujących przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej.
Organy administracji obydwu instancji, zastosowały przepis art.40 Prawa budowlanego z 1974r przedwcześnie, nie wyjaśniły bowiem, czy nie zachodzą wszystkie okoliczności wymienione w art.37 tej ustawy, ograniczając się do ustalenia, że nie zachodzi sprzeczność z ustaleniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego.
Jak już wcześniej przedstawiono, okoliczność ta jest tylko jedną z wymienionych w art.37 prawa budowlanego z 1974r.
Nakazy, których wykonanie mogłoby pozwolić na doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, można wydać tylko wówczas, gdy zostanie ustalone, że nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r.
Nadto, decyzje zostały wydane na podstawie opinii urbanistycznej, a w aktach brak jest ustaleń planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy O. Wobec powyższego uznać należy, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszone zostały przepisy prawa procesowego /art.7 i 77 kpa / oraz art.34 i 35 prawa budowlanego.
Stosownie do treści art. 145 § l pkt a i c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Dlatego też, na podstawie powołanego wcześniej przepisu i art.135 ustawy orzeczono jak w punkcie I wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 ustawy.