Uzasadnienie
Przedmiotem skargi B. J. (dalej: skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 25 stycznia 2023 r. znak SKO.ZP/415/580/2022 utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 18 listopada 2022 r. nr AU-2/6730.2/767/2022 w przedmiocie odmówienia zgody na ustalenie warunków zabudowy.
W stanie faktycznym sprawy skarżąca pismem z 13 grudnia 2021 r. wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanymi garażami na części działki nr [...] obr. [...] wraz z budową miejsc postojowych, zjazdu oraz budową przyłączy z infrastruktura techniczną na działkach nr [...].
Decyzją z 2 listopada 2022 r. organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy. Organ wskazał, że granice analizowanego terenu wyznaczono w odległości około 120 metrów wokół terenu objętego wnioskiem, tak aby w żadnym miejscu odległość od granic inwestycji nie była mniejsza niż trzykrotność szerokości frontu, tj. północnej granicy inwestycji kubaturowej, wyznaczonego na działkach nr [...], z której odbywa się główny wjazd i wejście na teren inwestycji. Stwierdzono, że tak wyznaczony obszar obejmuje działki zagospodarowane w sposób charakterystyczny dla tej części miasta. Na podstawie analizy ustalono, że teren objęty wnioskiem jest pozbawiony zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Na działce nr [...] znajduje się budynek gospodarczy. Działki mają charakter rolniczy. Planowana inwestycja mieści się poza jakimkolwiek czytelnym układem urbanistycznym, w jej najbliższym otoczeniu znajdują się tereny zieleni otwartej o wysokich walorach krajobrazowych i przyrodniczych.
Obszar jest pozbawiony zabudowy z wyjątkiem pojedynczego niewielkiego budynku gospodarczego usytuowanego przy granicy badanego obszaru. Brak w granicach obszaru zabudowanej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej umożliwiającej kontynuację funkcji i parametrów nowej zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503; dalej: u.p.z.p.). Usytuowanie budynków mieszkalnych jednorodzinnych we wnioskowanym miejscu burzyłoby logikę istniejącego uformowania przestrzennego i w przyszłości mogłoby stanowić przesłankę do degradacji przestrzeni we wskazanym obszarze, spowodowałoby istotną zmianę krajobrazu.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Kolegium decyzją z 25 stycznia 2023 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie brak było względów przestrzennych, które przemawiałyby za poszerzeniem obszaru analizowanego. Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji, że nie istnieje działka sąsiednia, która pozwalałaby na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Co więcej, organ zwrócił uwagę, że z załączonych do wniosku informacji technicznych dysponentów poszczególnych mediów wynika, że teren inwestycji nie ma dostępu do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i elektrycznej i realizacji inwestycji wymagałaby budowy tychże sieci w określonym w informacjach zakresie, a inwestor złożył wniosek tylko w zakresie budowy sieci kanalizacyjnej. Aktualnie zatem nie jest spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Istniejące uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla realizacji zamierzenia.
W odniesieniu do wywodów skarżącej Kolegium podkreśliło, że nie ma wątpliwości, że na działce nr [...] żadna zabudowa nie istnieje, a tylko istniejąca, ukończona i oddana do użytkowania zabudowa może być uznana za właściwy punkt odniesienia.
W skardze podniesiono zarzuty naruszenia:
- a) art. 1 ust. 2 u.p.z.p. oraz 56 u.p.z.p. w zw. z art. 64 u.p.z.p., poprzez ich błędne zastosowanie i odmowę ustalenia warunków zabudowy z uwagi na wymagania ładu przestrzennego;
- b) par. 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2013 roku w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588; dalej: rozporządzenie), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wyznaczenie obszaru analizy urbanistyczno- architektonicznej w minimalnych rozmiarze, z pominięciem charakteru, funkcji, cech i rodzaju istniejącej zabudowy oraz jej niskiej intensywności, w sytuacji gdy w stosunku do działki sąsiedniej o nr [...] zostały wydane warunki zabudowy na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 28 września 2022 roku, znak AU- 2/6730.2/697/2022;
- c) art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., poprzez odmowę wyrażenia zgody na realizację inwestycji, w sytuacji gdy planowana zabudowa spełnia wymagania niezbędne dla zachowania ładu przestrzennego wymienione enumeratywnie w art. 61 ust. l pkt 1-5 u.p.z.p.
- d) art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 107 § 3 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów polegającej na pominięcia faktu, iż w stosunku do działki sąsiedniej o zostały wydane warunki zabudowy.
Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów i zasądzenie kosztów postępowania. Zaakcentowała, że wskazany przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie może stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy ze względu na niezachowanie lub zaburzenie istniejącego ładu przestrzennego. Przy wyznaczaniu obszaru analizy, jako minimalnego, organ pominął charakter, funkcję, cechy oraz rodzaj istniejącej zabudowy i zamierzenia inwestycyjne na działkach sąsiednich. W szczególności organ nie uwzględnił faktu, iż działka, na której planowana jest inwestycja położona jest w dzielnicy, gdzie zabudowa ma charakter ekstensywny, w okolicy planowanej inwestycji dominują tereny zielone, a udział powierzchni biologicznie czynnej jest bardzo wysoki ze względu na położenie na terenach otwartych.
Ponadto organ nie uwzględnił faktu, iż wnioskodawca planował budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wyżej wskazane okoliczności uzasadniają przyjęcie większego niż minimalny obszaru analizy urbanistyczno-architektonicznej. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji brak jest rozważań na temat cech i parametrów urbanistycznych i architektonicznych dotychczasowej zabudowy okolicznych terenów, ich funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Organ nie rozważył ochrony konstytucyjnego prawa własności wnioskodawcy, które w tym przypadku co prawda podlega ograniczeniu, ale ograniczenie takie nie może być nadmierne - nie jest bowiem celem ustawodawcy uniemożliwienie prowadzenia nowych inwestycji na terenach, które nie są objęte planami zagospodarowania przestrzennego.
Ponadto analiza uzasadnienia decyzji organu II instancji nie pozwala ustalić, czy organ zbadał zasadność działania biegłej w zakresie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ II instancji pominął również fakt, iż w stosunku do działki sąsiedniej zostały wydane warunki zabudowy, zatem koncepcja urbanistyczna organu I i II instancji jest niespójna.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, że poszerzenie granic analizy nie może być spowodowane poszukiwaniem zabudowy w celu uwzględnienia wniosku inwestora. Natomiast w odniesieniu do sąsiedniej działki Kolegium wskazało, że obiekt będący w planach czy w trakcie realizacji nie stanowi elementu ładu przestrzennego zastanego w obszarze analizowanym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje.
Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga w ogólności okazała się być zasadna, jakkolwiek argumenty podniesione w niej nie mogły odnieść skutku..
Przede wszystkim należy zreasumować główne wątki wydania decyzji odmownej. Organy obu instancji wskazały, że:
1/ teren objęty wnioskiem (tj. działki nr [...]) zlokalizowany jest na obszarze pozbawionym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W obszarze analizy na działce nr [...] znajduje się budynek gospodarczy, a najbliższa zabudowa mieszkaniowa na działce nr [...] znajduje się poza obszarem analizy, co powoduje, że nie jest spełniony warunek istnienia w obszarze analizowanym zabudowanej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej i nie można ustalić parametrów nowej zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
2/ planowana inwestycja pozostaje poza jakimkolwiek czytelnym układem urbanistycznym, w jej otoczeniu znajdują się tereny zieleni otwartej o wysokich walorach krajobrazowych i przyrodniczych;
3/ z załączonych do wniosku informacji technicznych wynika, że teren inwestycji nie ma dostępu do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i elektrycznej, co wymaga ich realizacji, tymczasem wniosek obejmuje jedynie budowę sieci kanalizacyjnej, a w zakresie sieci wodociągowej i elektrycznej wskazuje jedynie na planowaną realizację przyłącza (organ odwoławczy).
W konkluzji stwierdzono, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. w odniesieniu do wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu.
Odnosząc się do powyższego, przede wszystkim należy sięgnąć do pojęcia "działka sąsiednia" z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Pojęcie to na tle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozumiane jest szeroko i odległe od znaczenia potocznego. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 21 lipca 2022 r. VII SA/Wa 897/22, LEX nr 3390337 wskazał, że przez pojęcie "działka sąsiednia", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość. Jeszcze dalej poszedł w tej interpretacji WSA w Łodzi: "Przy analizie ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy opowiedzieć się za funkcjonalną interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej" przyjmując, iż wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi.
Takie samo, szerokie rozumienie, należy zastosować w odniesieniu do pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej" uwzględniając definicję zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p, gdzie przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej".
Organ stwierdził, że brak jest zabudowy mieszkaniowej w obszarze analizowanym. W ocenie Sądu to stanowisko jest wadliwe. Jak bowiem wynika z załączników mapowych dołączonych do decyzji organu I instancji, linia wyznaczająca obszar analizy przecina działkę nr [...] z zabudową mieszkaniową, w taki sposób, że niezabudowana część tej działki znajduje się w obszarze analizowanym. W odniesieniu do takiej sytuacji poglądy orzecznictwa sądów administracyjnych są niezmienne. W analizie urbanistycznej należy uwzględnić obiekty, które znajdują się na działkach także częściowo znajdujących się w obszarze analizowanym. Taki pogląd wynika z wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który zasadę dobrego sąsiedztwa odnosi do sąsiedniej działki, a nie budynku i nie wymaga, aby działka ta w całości znajdowała się w obszarze analizowanym. Biorąc przy tym pod uwagę, że granica obszaru analizowanego, w praktyce zawsze będzie przecinać jakieś działki i budynki, brak jest podstaw prawnych do uwzględniania w obliczeniach tylko tych budynków, które znajdują się na działkach w całości znajdujących się w obszarze analizowanym (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 marca 2019 r. II SA/Kr 1630/18, LEX nr 2648493, tak samo wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10 lipca 2019 r. II SA/Bd 1446/18 LEX nr 2718052 oraz z dnia 16 lipca 2019 r. II SA/Bd 601/18 LEX nr 2715154).
Biorąc pod uwagę, że granica obszaru analizowanego w praktyce zawsze będzie przecinać jakieś działki i budynki, brak jest podstaw prawnych do uwzględniania w obliczeniach tylko tych budynków, które znajdują się na działkach w całości znajdujących się w obszarze analizowanym (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 maja 2019 r. II SA/Po 28/19, LEX nr 2687277). Należy zatem przyjąć, że w obszarze analizowanym istnieje 1 działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana. Jak to słusznie wskazał WSA w Lublinie w wyroku z dnia 7 kwietnia 2022 r. II SA/Lu 959/21 LEX nr 3354574, uwzględnianie w ramach obszaru analizowanego wszystkich działek, nawet tych, które w nieznacznej części są nim objęte, prowadzi do sporządzenia szerokiego przeglądu parametrów, będących następnie wyznacznikami dla nowej zabudowy. Im więcej ich będzie, tym dopasowanie nowej zabudowy do zabudowy już istniejącej będzie bardziej kompatybilne (w zakresie parametrów zabudowy).
W tym miejscu wskazać trzeba, że obszar analizowany, jak to wynika z mapy, został wyznaczony w sposób zaniżony, gdyż jest on na rysunku mniejszy od 3-krotności odcinków wyznaczających boki inwestycji zarówno jak chodzi o odcinek FA, jak i AD (zdaniem Sądu, front działki, od strony którego odbywać się będzie wjazd, to odcinek FA). Natomiast zwraca uwagę, że organ I instancji w części tekstowej decyzji sam sobie zaprzecza w tej kwestii, czego nie zauważył organ odwoławczy. Albowiem w decyzji wskazuje, że granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości około 120 m wokół terenu objętego wnioskiem, a jako front wskazano "północną granicę inwestycji kubaturowej". Tymczasem w załączniku – wynikach analizy podano, że jest to 75 m stanowiące trzykrotność frontu – czyli wedle organu tym razem trzykrotności części zachodniej granicy terenu inwestycji. W sumie więc nie wiadomo, którą część działki organ uznaje za jej front i jak według niego powinien być wyznaczony obszar analizy. Niezależnie od tego, jak to już powiedziano, którykolwiek bok weźmiemy na rysunku, jego trzykrotność nie jest kompatybilna z granicami obszaru analizowanego na mapie.
Zaznaczenia również wymaga, że budynek gospodarczy na działce [...] znajduje się poza obszarem analizy. Jego usytuowanie nie jest w sprawie istotne, ale świadczy o niestaranności czy zupełnym braku dokładności organów w postępowaniu (podobnie jak wyznaczenie obszaru analizy)
Jak wiadomo, w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wystarczy, by chociaż jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Niezależnie od oceny tak sformułowanej normy ustawowej, jeżeli tak jest - nie ma podstaw prawnych, by odmawiać ustalania warunków zabudowy z uwagi na tereny zieleni czy walory krajobrazu. Te ostatnie aspekty (w płaszczyźnie ochrony) mają znaczenie dla decyzji podejmowanych dla rozstrzygnięć planistycznych, a nie decyzji o warunkach zabudowy.
Z tego względu w sprawie nastąpiło naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Co się tyczy mediów, przypomnieć należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 28 kwietnia 2020 r. II OSK 1784/19 LEX nr 3025674: "Uznanie przez organ istniejącego uzbrojenia terenu za wystarczające jest oparte na stwierdzeniach właściwych w tego typu sprawach jednostek organizacyjnych np. przedsiębiorstw zarządzających siecią wodociągową i kanalizacyjną na danym terenie. Stanowisko tych jednostek w zakresie możliwości zabezpieczenia uzbrojenia terenu dla planowanej inwestycji nie przybiera określonej, sformalizowanej formy a sprowadza się zazwyczaj do pisemnej informacji w tym zakresie. Skoro uprawniony podmiot wskazuje na istnienie możliwości wykorzystania istniejącego uzbrojenia terenu dla planowanej inwestycji, to uznać należy, że wymóg wydania decyzji o warunkach zabudowy dotyczący wystarczającego uzbrojenia terenu został spełniony".
Przypomnieć trzeba wobec tego stanowisko dysponentów sieci. Otóż Wodociągi Miasta K. wskazały, że budowa sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej nie jest planowana, lecz inwestor może je wybudować na warunkach określonych w umowie dotyczącej budowy oraz na warunkach przyłączenia sieci /k.21 verte/. [...] Spółka Gazownictwa sp. z o.o. w K. wskazała warunki przyłączenia /k.25/. Natomiast T. D. wskazał także warunki przyłączenia, z zapewnieniem przyłączenia do sieci /k.29/. Równocześnie organ wezwał wnioskodawcę o uzupełnienie charakterystyki zamierzenia inwestycyjnego w zakresie mediów. W sprawie jest notatka organu I instancji /k.37/, że wnioskodawca między innymi w tym zakresie dokonał korekty wniosku, której treść nie została odnotowana.
Następnie w decyzji organ I instancji wskazał, że "istniejące i projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego". Wobec tego, skoro nie zostało odnotowane stanowisko inwestora, konkluzja w tym zakresie organu odwoławczego jest niezrozumiała.
Należy jeszcze wspomnieć, że jak wynika z akta administracyjnych, przed sporządzeniem analizy obradował Zespół Urbanistyczno – Architektoniczny, którego członkiem była osoba sporządzająca następnie analizę. Zespół ten wskazał, co następuje: "decyzja odmowna ze względu na brak zabudowy w obszarze". Należy wobec tego stwierdzić, że w analizie zostały w istocie wykonane wskazania Zespołu. Trzeba zatem przypomnieć, że w wyroku z dnia 4 listopada 2021 r. II OSK 1937/20 NSA wyraził stanowisko, szeroko tamże uzasadnione, iż niezależnie od kompetencji jego członków, udział Zespołu w procedurze sporządzania decyzji o warunkach zabudowy, jako podmiot pozaustawowy, stanowi istotne naruszenie art. 61 ust. 4 u.p.z.p.
Końcowo wskazać należy, że w sprawie nie wykazano, że nie można odnieść się do działek zabudowanych, leżących w obszarze analizy, skoro nie wzięto pod uwagę działki zabudowanej. W efekcie nie można też powoływać się w ogólności na ład przestrzenny przy odmowie ustalenia warunków zabudowy; skoro można zrekonstruować parametry zabudowy; odmowa może nastąpić jedynie przy wskazaniu konkretnego przepisu. Ponadto ład przestrzenny to pojęcie ograniczające się przy decyzji WZ do obszaru analizowanego. Wyznaczanie obszaru zabudowy w ogólności jest charakterystyczne dla tworzenia planu miejscowego, a nie wspomnianej decyzji.
W efekcie nastąpiło naruszenie prawa materialnego (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), oraz procesowego (art. 7 i 77 k.p.a.), co powoduje konieczność uchylenia obu decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ spowoduje sporządzenie w sposób prawidłowy analizy, w tym obszaru analizowanego, mając na względzie prawidłowy front działki oraz przyjmując, że w jego obszarze znajduje się przynajmniej jedna zabudowana działka (nr [...]), o ile nie zmieni się oczywiście sytuacja faktyczna (kolejne działki zabudowane w sposób legalny) i w odniesieniu do niej (do nich) ustali parametry zabudowy. Wyjaśni również organ kwestię treści wniosku inwestora (jego zakresu) w odniesieniu do mediów.
Należy jeszcze na marginesie wskazać, że bezzasadny jest zarzut sformułowany w skardze, że organ powinien "powiększyć" obszar analizowany z uwagi na specyfikę terenu, poza normatywne granice (trzykrotność frontu).
Po pierwsze, organ nie musi uzasadniać określenia granic obszaru analizowanego w przewidziany prawem sposób, tj. przyjmując trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszą jednak niż 50 m, co musiałby uczynić jedynie, gdyby granice określił, przyjmując do analizy obszar większy (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 marca 2018 r. II SA/Gl 1164/17, LEX nr 2459892). Po drugie, poszerzenie analizowanego obszaru nie może być dokonywane w celu poszukiwania w okolicy takiej zabudowy, która uzasadniałaby wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia (wyrok WSA w Łodzi z dnia 2 czerwca 2022 r. II SA/Łd 936/21 LEX nr 3363033). Podsumowaniem tego wątku niech będzie wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021 r. II OSK 2550/21, LEX nr 3283993: "Poszerzenie analizowanego obszaru nie może prowadzić do arbitralnego rozszerzenia, celem spełnienia oczekiwań inwestora".
Z wymienionych przyczyn orzeczono jak w sentencji.