Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2016 roku, znak: [...] wydanym na podstawie art. 149 § 3 i art. 150 § 1 w związku z art. 147, art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2016, poz. 23 z późn. zmianami) oraz art. 28 § 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2016, poz. 290 z późn. zm.) Prezydent Miasta K. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia 08.01.2016 r. umarzającej postępowanie wznowione w sprawie zakończonej wydaniem decyzji Nr [...] z 20.05.2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę na rzecz Z.K. oraz G.D., działających przez pełnomocnika M.B., dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, garażem podziemnym wraz z instalacjami wewnętrznymi wod.-kan, c.o., kan. opadową, gazową, wentylacji mechanicznej, elektryczną z oświetleniem terenu na działkach nr [...],[...],[...] obr. [...] przy ul. [...] w K. oraz budowa zjazdów działki drogowej nr [...] obr. [...] (ul. [...]) oraz działki drogowej nr [...] obr. [...] (ul. [...]) oraz rozbiórka istniejącego budynku na działce nr [...] i [...] obr. [...] i ul. [...] w K ".
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że W.F. nie jest stroną w sprawie.
Od powyższego postanowienia zażalenie do Wojewody [...] wniósł W.F. wskazując, że powinien być traktowany, jako strona w sprawie a organ popełnił liczne błędy w interpretacji przepisów dotyczących ustalenia tego statusu.
Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 1 lutego 2017 roku, znak [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżonym postanowieniem z 12 sierpnia 2016r. Prezydent Miasta K. odmówił skarżącemu, wznowienia postępowania w sprawie, gdyż jak wskazał wniosek o wznowienie postępowania, oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, wniesiony został przez podmiot niebędący stroną postępowania. Na tę okoliczność została przeprowadzona szeroka analiza obszaru oddziaływania obiektu z powołaniem orzecznictwa (wyrok WSA w Poznaniu z 16.06.2011 r. II SA/Po 35/11, WSA we Wrocławiu z 25.04.2013 r. II SA/Wr 205/13, WSA w Krakowie z 02.10.2015 r. II SA/Kr 784/15, NSA z 09.10.2007 r. II OSK 1321/06, z 24.10.2012 r. II OSK 1158/11, z 26.06.2014 r. II OSK 171/13). Przytoczono szereg wyroków sądów administracyjnych, na poparcie stanowiska w kwestii wykładni prawnej art. 147 i 149, w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa (NSA z 30.04.2010 r. I OSK 938/09, WSA w Krakowie z 29.01.2010 r. II SA/Kr 1475/09, z 22.02.2010 r. II SA/Kr 1535/09, NSA z 06.05.2011 r. II OSK 761/10, NSA z 30.06.2011 r. II OSK 1158/10, NSA z 26.01.2012 r. II OSK 2146/10).
Nie zgadzając się z postanowieniem, które odmawia przymiotu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, skarżący wskazał na nie podjęcie przez Prezydenta Miasta K. działań z urzędu celem wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji o pozwoleniu na budowę. Następnie na naruszenie przepisów postępowania (art. 6 kpa - zasady praworządności, art. 7 kpa - zasady prawdy obiektywnej i zasady uwzględniania z urzędu interesu społecznego, art. 8 kpa - zasady pogłębiania zaufania, art. 10 kpa - zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, art. 11 kpa - zasady przekonywania) oraz prawa materialnego (art. 4 oraz art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Skarżący zarzucił, że postanowienie nie odnosi się do całokształtu przedstawionych przeze niego wniosków oraz uzasadniających je okoliczności faktycznych i prawnych sprawy.
Po analizie materiału dowodowego w sprawie organ II instancji wyjaśnił, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu ustalenie, czy jakaś z wad postępowania wymienionych w art. 145 § 1 kpa nie wpłynęła na treść decyzji. Zaskarżone postanowienie jest rozstrzygnięciem sprawy z wniosku o wznowienie postępowania wniesionym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, które odmawia wznowienia postępowania. Odmowa wznowienia postępowania z przyczyny podmiotowej następuje tylko i wyłącznie wtedy, gdy podmiot składający wniosek o wznowienie postępowania nie może być uznany za stronę postępowania. Odmowa wznowienia postępowania dotyczy tylko interesu prawnego podmiotu, występującego z wnioskiem o wznowienie i nie ma mowy o interesie prawnym innych podmiotów (wyroki z 08.11.2007 r. I OSK 1489/06, z 05.10.2007 r. I OSK 1406/06, I OSK 1390/06, OSP 2009/11/118). W zwykłym postępowaniu wyjaśnienia, komu przyznać przymiot strony powinny nastąpić jeszcze przed zawiadomieniem odpowiednich osób o jego wszczęciu.
Tym bardziej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnej kontroli nie istnieją przeszkody do dokonania takiego procesu już na etapie wstępnym oraz zasygnalizowania jego wyników przez wydanie aktów administracyjnych, o których mowa w art. 149 § 1 i 3 kpa.
W przedmiocie wskazanej w zażaleniu niezgodności planowanej inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...] " (tereny zieleni urządzonej ZP.ll z zakazem lokalizacji budynków) Wojewoda stwierdził, że plan ten (uchwała z 23.04.2014 r.) wszedł w życie 22.05.2014 r. a zatem później niż została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę (z 20.05.2014 r.) i brak jest podstaw do uwzględnienia jego ustaleń (podobnie jak dla budynku przy ul. [...], w którym Skarżący posiada mieszkanie nr [...]). Kwestia natomiast wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy nie należy do właściwości organów administracji orzekających w niniejszej sprawie.
Wniosek W.F. dotyczy wznowienia postępowania zakończonego decyzją o umorzeniu postępowania wznowionego, wydaną na wniosek [...] sp. z o.o., z przyczyny podmiotowej (brak przymiotu strony), która de facto odpowiada rozstrzygnięciu o odmowie wznowienia postępowania. Jak wskazano powyżej rozstrzygnięcie takie dotyczy tylko interesu prawnego podmiotu, występującego z wnioskiem o wznowienie ([...] sp. z o.o.) i nie ma mowy o interesie prawnym innych podmiotów (W.F). Rozstrzygnięcie, zatem o odmowie W.F wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej interesu prawnego jedynie [...] sp. z o.o. jest prawidłowe, gdyż nie może być uznany za stronę tego postępowania.
Postanowienie Wojewody [...], zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez W.F.. Zarzucił mu naruszenie:
- - art. 61 § 4 kpa w zw. z art. 28 kpa i art. 10 kpa przez brak zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu skarżącemu,
- - art. 10 § 1 kpa przez brak zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w sprawie na etapie postępowania odwoławczego,
- - art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 kpa przez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy,
- - art. 126 w zw. z art. 107 § 1 kpa poprzez wadliwe wskazanie podstawy prawnej postanowienia,
- - art. 126 w zw. z 107 § 3 kpa przez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w zażaleniu,
- - art. 81 kpa przez dokonanie ustaleń faktycznych w sytuacji, gdy strona nie miała możliwości odniesienia się do przedmiotowych okoliczności,
- - art. 149 § 3 kpa poprzez bezzasadne przyjęcie możliwości wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, w sytuacji, gdy podmiot wnoszący podanie powołuje się na treść art. 145 § 1 pkt 4 kpa,
- - art. 28 kpa i 28 ust. 2 (Prawa budowlanego) poprzez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje status strony postępowania.
Skarżący wniósł o uchylenie w całości postanowień organu I i II instancji, zasądzenie kosztów postępowania, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci obrazu graficznego przekroju budynku przy ul. [...] w K. i budynku planowanej inwestycji w jej sąsiedztwie na okoliczność wzajemnych geometrycznych relacji tych budynków, oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość skarżącego, ustalenia, że odległość między ścianami obydwu podziemnych garaży istniejącym przy budynku [...] w K. i planowanym wynosi około 80 cm.
W uzasadnieniu swojej skargi podniósł, że stanowisko organu I i II instancji jest nieprawidłowe, a postanowienia organów obu instancji powinny zostać uchylone w całości, albowiem organy nie dokonały prawidłowego ustaleniu stron postępowania. Każdy właściciel lokalu stanowiącego w myśl art. 2 ust. 1 ustawy o własności lokali odrębną nieruchomość, może mieć swój własny interes prawny podlegający ochronie nie tylko w oparciu o przepisy prawa cywilnego, ale także na podstawie materialnoprawnych regulacji z zakresu prawa administracyjnego, (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2009 r. II OSK 233/08).
Ponadto jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (sygn. II SA/Kr 168/16) realizacja zamierzenia inwestycyjnego, z uwagi na jego rozmiar, przeznaczenie przyszłych obiektów budowlanych oraz przewidywane immisje, obniży wartość lokalu mieszkalnego, a nawet spowoduje utratę możliwości wykorzystywania go zgodnie z jego dotychczasowym przeznaczeniem. Skoro, zatem przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest zamierzeniem o dużej uciążliwości, bowiem mają to być wielokondygnacyjne budynki wielorodzinny, to jego realizacja na taką skalę spowoduje pogorszenie komfortu życia właścicielki lokalu mieszkalnego nr [....] w bloku przy ul. [....] właśnie z uwagi na skalę przedsięwzięcia: znacząco wzrośnie liczba samochodów, pogorszeniu ulegnie jakość powietrza, wzrośnie emisja spalin, poziom hałasu związany z funkcjonowaniem nowego zamierzenia inwestycyjnego (większy ruch wjeżdżających i parkujących samochodów).
Identyczna sytuacja występuje zdaniem skarżącego na ul. [...] w K., a zatem przysługuje mu prawo strony postępowania. Co więcej prawo to zostało przyznane skarżącemu już w toku postępowania, o którego wznowienie wnosił, albowiem otrzymał decyzję Wojewody [...] z dnia 3 grudnia 2015 r. W toku jednak postępowania administracyjnego organy obu instancji do okoliczności tej, podobnie jak innych wniosków i zarzutów zawartych zarówno we wniosku o wznowienie i zażaleniu, nie odniosły się poprzestając na apriorycznym założeniu, że nie przysługuje status strony. Tymczasem chociażby z treści załączonego przekroju wynika, iż odległość pomiędzy garażami istniejącym a planowanym wynosi około 80 cm, nie mówiąc już o dalszym oddziaływaniu inwestycji na nieruchomość.
W orzecznictwie sądowo administracyjnym (II OSK 551/15 - Wyrok NSA) wskazuje się, że nawet brak bezpośredniego sąsiedztwa pomiędzy nieruchomościami nie musi automatycznie oznaczać braku przymiotu strony, gdyż obszar oddziaływania obiektu może obejmować także tereny dalej położone, ale pozostające w zasięgu wpływów planowanej inwestycji. Oczywiście zazwyczaj to oddziaływanie wiąże się z bliskim usytuowaniem nieruchomości i jej bezpośrednim wpływem, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, że obszar oddziaływania będzie obejmował również działki nie sąsiadujące bezpośrednio z terenem inwestycji, tym bardziej jeżeli mamy do czynienia z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego o wysokości od 4 do 6 kondygnacji naziemnych (do wysokości 18,20 m).
Skarżący zauważył, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić m.in. z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. O obszarze oddziaływania za każdym razem będą, zatem decydować indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu. Chociażby z wymienionych gabarytów wynikała konieczność zbadania linijki słońca, a więc ustalenia w jaki sposób planowana inwestycja będzie zacieniać nieruchomość. Zaznaczyć przy tym należy, że przy ocenie, czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał (por. wyrok NSA z 9 października 2007 r., II OSK 1321/06).
Skarżący podkreślił za cytowanym orzecznictwem, że jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością, użytkowaniu wieczystym lub w stosunku do której przysługują mu uprawnienia zarządcy nieruchomości. Oznacza to nałożenie na organy administracji obowiązku ustalenia i oceny okoliczności związanych z tym, czy konkretny przepis prawa nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu jakiejkolwiek innej nieruchomości w związku z realizacją inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Ustalenie przez organ okoliczności, które - na gruncie konkretnej normy prawa materialnego - mogłyby stanowić ograniczenie w możliwości zagospodarowania jakiejkolwiek innej nieruchomości powinno skutkować objęciem właściciela, wieczystego użytkownika bądź zarządcy takiej nieruchomości zakresem podmiotowym postępowania (por. wyroki NSA: z 7 września 2012 r., II OSK 911/11; z 1 marca 2012 r., II OSK 282/12).
Tymczasem w przedmiotowej sprawie pomimo zakresu, gabarytu i sąsiedztwa nowej inwestycji organ nie zbadał nawet czy przysługuje mu prawo strony. Organowi umknęło również, że na każdym etapie i w każdym postępowaniu na nowo powinien określić krąg stron postępowania.
Rozstrzygnięcie organów obu instancji jest zdaniem skarżącego również błędne z tej przyczyny, że ugruntowany jest w doktrynie i orzecznictwie pogląd, że gdy podmiot składający wniosek wskazał, że posiada przymiot strony postępowania administracyjnego, a więc wskazał, że sprawa dotyczy jego interesu prawnego - ustalenie podmiotowej przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania wymagało wydania postanowienia o wznowieniu, a po jego wydaniu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu sprawdzenie, czy strona skarżąca jest czy też nie jest stroną wnioskowanego do wznowienia postępowania. W kwestii tej wypowiedział się wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny. Przykładowo w wyroku NSA z 07.01.2009 r. II OSK 1747/07, czytamy: "we wstępnej fazie postępowania regulującej stwierdzenie dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 lub 145a KPA, czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został on złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 KPA.
Tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 KPA). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 KPA) i przeprowadzić je zarówno, co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 KPA). Stwierdzenie, w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo, że nie zaistniały przesłanki wznowienia lub termin z art. 148 KPA nie został zachowany skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 KPA - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. Wskazana wykładnia przepisów o wznowieniu postępowania administracyjnego jest bezspornie przyjmowana w orzecznictwie i doktrynie. Należy tu wskazać - oprócz wyroków NSA powołanych w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji -wyroki NSA z 13 listopada 1987 r), I SA 1326/86, ONSA 1987, Nr 2, poz.
80) i z 20 czerwca 1991 r, (487/91, ONSA Nr 2, poz. 50). Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził w pierwszym z tych wyroków, że "postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 §1 KPA) jest jedynie postanowieniem wszczynającym postępowanie i nie może zawierać innych treści poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. Stwierdzenie czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła i jakie z tego wynikają skutki prawne dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 2 KPA), mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 i muszą być zawarte w decyzji określonej wart. 151 KPA".
Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z 21.12.2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1117/10, podzielił pogląd Wojewody [...], iż w pierwszej kolejności należy wznowić postępowanie i dopiero w ramach wznowionego postępowania badać podstawy wznowienia, którymi w przedmiotowej sprawie są: brak udziału strony oraz jej niezawinienie. Obie te przesłanki muszą być spełnione łącznie, aby stwierdzić zaistnienie podstawy do wznowienia postępowania wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Merytoryczne rozstrzyganie o spornym interesie prawnym osoby żądającej wszczęcia postępowania weryfikacyjnego nie może nastąpić w postanowieniu wskazanym w art. 149 § 3 kpa lecz po wznowieniu postanowieniem postępowania (zgodnie z art. 149 § 1 kpa), decyzją z art. 151 kpa.
Kolejnym rażącym uchybieniem organu było zdaniem skarżącego niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, a przed wydaniem postanowienia nieumożliwienie stronie wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jak wskazuje się w doktrynie (Komentarz do art. 10 kpa w: Janowicz Zbigniew, Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Komentarz. Warszawa 1996 Wydawnictwa Prawnicze PWN) "Niezależnie od szeroko zagwarantowanego prawa strony do wypowiedzenia się w poszczególnych fragmentach postępowania dowodowego, stronie przysługuje zgodnie z art. 10 § 1 prawo wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji tak co do całości postępowania dowodowego (koment. art. 81, poz. 2), jak i wszelkich "materiałów oraz zgłoszonych żądań". W. D. mówi dlatego trafnie o "prawie strony do wypowiedzenia «ostatniego słowa» w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego" dodając, że "Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymanie się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym terminem) złożenia powyższego oświadczenia".
Autor twierdzi przy tym, iż "Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie - uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1. Jeżeli wydana na podstawie takiego postępowania decyzja zostanie zaskarżona do sądu administracyjnego, sąd winien uchylić ją [...]". (Postępowanie administracyjne 1983, s. 94)" Tymczasem przyjmując jedynie twierdzenia samego wnioskodawcy organ naruszył nadto przepis art. 81 kpa.
Dodatkowo skarżący zarzucił, że podstawa prawna zarówno decyzji administracyjnej jak i postanowienia musi być powołana dokładnie, a więc ze wskazaniem mających zastosowanie w sprawie przepisów określonego aktu prawnego wraz z powołaniem źródła jego publikacji. Należy również podawać zmiany aktu prawnego, które miały miejsce do daty wydania decyzji, ponieważ wskazuje to na stan prawny obowiązujący w czasie orzekania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna. Zaskarżone postanowienie i poprzedzające go postanowienie organu I instancji, jako wadliwe podlegają uchyleniu.
Postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji jest dwuetapowe. Zgodnie z art. 149 § 1 i 2 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, a postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Z kolei § 3 art. 149 przewiduje formę postanowienia również dla rozstrzygnięcia o odmowie wznowienia. Rozstrzygnięcie takie zapada wówczas, gdy podanie o wznowienie zostało złożone po terminie albo też nie opiera się na ustawowej przesłance wznowienia. Stanowisko takie jest ugruntowane w doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych. Na przykład M. Jaśkowska w komentarzu do art. 149 k.p.a. teza 3 i 4 (w Komentarzu aktualizowanym do Kodeksu postępowania administracyjnego. System Informacji Prawnej LEX, 2016) stwierdza: "W przypadku złożenia przez stronę podania o wznowienie wszczyna się (...) postępowanie wstępne w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia.
W tej fazie organ może się wypowiadać jedynie co do zarzutów, a nie ich podstaw. Zgodnie z wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 1999 r., IV SA 2397/98, LEX nr 47857, przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148. Tylko w przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 bądź nie został zachowany termin jego złożenia przewidziany w art. 148 - organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 wydać decyzję (obecnie postanowienie) odmawiającą wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 150 i 151".
Kwestia, na którym etapie należy badać przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (czy już na etapie wydawania postanowienia o wznowieniu bądź odmowie wznowienia, czy też dopiero we wznowionym postępowaniu) była oceniana na dwa sposoby. W cytowanym wyżej poglądzie przyjęto, że "W przypadku wskazania przesłanki wznowienia, jako okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2". Również Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje takie stanowisko w wyrokach: z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. I OSK 3226/14 (LEX nr 2100699) ("Konstrukcja art. 149 § 2 k.p.a. prowadzi do wniosku, że wydanie przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania poprzedza sprawdzenie warunków formalnych wniosku, tj. czy wniesiony został w terminie i czy oparty został na ustawowych podstawach.
We wstępnej fazie postępowania nie jest dopuszczalna ocena przyczyn wznowienia") i z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. II OSK 191/12 (LEX nr 1219080) ("Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych należy ograniczyć tylko do przypadków, gdy jednostka żądająca wszczęcia postępowania nie powołuje się na interes prawny. Ustalenie, czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki, może nastąpić wyłącznie w toku postępowania. Oznacza to, że jeśli okoliczność, czy danemu podmiotowi przysługuje status strony postępowania, stanowi jednocześnie przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), to może być ona badana już po wszczęcia postępowania wznowieniowego").
W innych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie prezentuje jednak stanowisko nieco bardziej liberalne, pozwalające na wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w sytuacji, gdy z okoliczności podniesionych we wniosku o wznowienie w sposób oczywisty wynika brak przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Na przykład w wyroku z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 933/14 (LEX nr 1989285) stwierdzono: "Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) może zakończyć postępowanie tylko w przypadkach gdy brak legitymacji do żądania wszczęcia postępowania jest oczywisty, a zatem gdy bez koniecznych czynności postępowania wyjaśniającego jest po stronie żądającego wszczęcia postępowania brak interesu prawnego", a w wyroku z dnia 1 sierpnia 2012 r. sygn. II OSK 821/11 (LEX nr 1219264): "Jeśli istnieją wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji winno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a., a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji art. 149 § 2 k.p.a.".
Rozpoznając niniejszą sprawę należy wskazać, że postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2015 r znak [...] Prezydent Miasta K. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji Nr [...] z dnia 20 maja 2014 r zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, garażem podziemnym wraz z instalacjami wewnętrznymi i innymi przy ul. [...] i ul. [...] w K. Następnie organ I instancji dwukrotnie umarzał postępowanie w sprawie decyzjami z dnia 6 maja 2015 r, znak: [...] oraz z dnia 13 października 2015 r znak: [...]. Obie te decyzje zostały uchylone przez Wojewodę [...] decyzjami z dnia 7 września 2015 r [...] oraz z dnia 3 grudnia 2015 r znak: [...]. W decyzji z dnia 3 grudnia 2015 r Wojewoda [...] wyjaśnił, że " zaskarżona decyzja została skierowana do 85 osób, podczas gdy informację o wznowieniu postępowania skierowano do 15 osób (postanowienie o wznowieniu z 08.04.2015 r.).
Jednocześnie organ I instancji stwierdza bezprzedmiotowość postępowania wznowieniowego z wniosku właściciela działki sąsiedniej, która nie była objęta obszarem oddziaływania projektowanego obiektu. Równocześnie wskazane wyżej osoby, do których skierowano skarżoną decyzję są aktualnymi współwłaścicielami tejże działki sąsiedniej (nr [...], ul. [...]) a decyzja o pozwoleniu na budowę była skierowana do inwestora i ZiKiT. Powyższe oznacza brak udziału wszystkich stron w każdym jego stadium....Uzasadnione jest w związku z tym zawiadomienie w trybie art. 10 kpa stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji kończącej to postępowanie".
Argumenty, którymi kierował się Wojewoda [...] uchylając dotychczasowe decyzje organu I instancji były trafne i zasługują na pełna aprobatę. Organ I instancji wydając postanowienie z dnia 12 sierpnia 2016 r znak: [...] nie uzasadnił, dlaczego zignorował te poglądy organu odwoławczego. Ponownie wydana decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego z dnia 8 stycznia 2016 r, znak: [...] zawęziła krąg stron tego postępowania do [...] Sp.z.o.o. w K., inwestora i ZIKIT. Tej decyzji nie doręczono pozostałym stronom wysyłając im wcześniej pisma z dnia 28 grudnia 2015 r informujące, że " przestali być stroną postępowania w sprawie". Taki sposób procedowania pozbawił współwłaścicieli działki nr [...] obr. [...], którzy posiadają wyodrębnione lokale mieszkalne w budynku mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym na tej działce prawa wniesienia odwołania od decyzji z dnia 8 stycznia 2016 r. Jednocześnie Spółka [...] będąca początkowo jedynym właścicielem działki nr [...] obr. [...]] sukcesywnie wyzbywała się własności sprzedając mieszkania kolejnym osobom, które stawały się współwłaścicielami działki i właścicielami odrębnych lokali mieszkalnych w budynku położonym na tej nieruchomości - do grona których należy też skarżący W.F..
W decyzji kasatoryjnej z dnia 7 września 2015 r. Wojewoda [....] w świetle "Analizy obrazującej spełnienie wymogów art. 13 i art. 60 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (karty [...] projektu budowlanego) " stwierdził jednoznacznie, że " budynek na działce Skarżącej (nr [...]) będzie zacieniany od godziny 14.00 (przez 3 godziny) w dniach równonocy wiosennej i jesiennej w godzinach 7.00 do 17.00" to wszystko sprawia że " Skarżącej winien przysługiwać przymiot strony postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, gdyż inwestycja prowadzona na podstawie decyzji nr [...] z 20 maja 2014 r będzie oddziaływać na jej nieruchomość, która znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu" a " obiekt budowlany może wprowadzać określone ograniczenia w zagospodarowaniu terenu".
W tej sytuacji zasadnie zarzuca skarżący W.F. że prawo strony zostało mu już przyznane w toku postępowania, o którego wznowienie wnosił, albowiem otrzymał stanowczą decyzję Wojewody [...] z dnia 3 grudnia 2015 r. w której stwierdzono, że przy wydaniu decyzji naruszono przepisy procedury polegające na braku zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu obejmującego wszystkie jego fazy, bowiem nie zawiadomiono wszystkich stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w trybie art. 10 kpa.
Sprawa, zatem po wznowieniu znalazła się już w drugim etapie postępowania wznowieniowego a organy obu instancji wydające postanowienie o odmowie wznowienia postępowania z dnia 12 sierpnia 2016 r, utrzymane w mocy przez organ odwoławczy zaskarżonym postanowieniem z dnia 1 lutego 2017 r nie dostrzegły tej okoliczności. Decyzja o umorzeniu postępowania z dnia 8 stycznia 2016 r nie została doręczona wszystkim uczestnikom.
Wbrew temu stanowisku w toku prowadzonego postępowania na skutek wniosku W.F. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia 8 stycznia 2016 r umarzającej postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej wydaniem decyzji Nr [...] z dnia 20 maja 2014 r organy obu instancji poprzestały na arbitralnym stwierdzeniu, że skarżącemu nie przysługuje status strony. Tymczasem skarżący zasadnie powołuje się na oddziaływanie inwestycji składając przekrój graficzny budynku przy ul. [...] w K. i budynku planowanej inwestycji w jej sąsiedztwie, z którego wynika, iż odległość pomiędzy ścianami obydwu podziemnych garaży istniejącym przy budynku [...] w K. a planowanym wynosi około 80 cm – w ten sposób wywodząc swój indywidualny interes prawny do udziału w postępowaniu. Stosownie, bowiem do art 28 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r praw budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) stronami postepowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Zamierzenie inwestycyjne koliduje zatem z uzasadnionym interesem skarżącego jako współwłaściciela działki nr [...] (przy ul [...] w K.) i właścicielem odrębnego lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym na tej nieruchomości.
Powołana w obu kwestionowanych postanowieniach podstawa prawna również nie mogła mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Jak już wcześniej wskazano postanowienie o odmowie wznowienia postępowania art. 149 § 3 jest wydawane wówczas, gdy wniosek został złożony po terminie lub gdy brak ustawowej przesłanki wznowienia. W tej drugiej kwestii należy z całą mocą podkreślić, że w niniejszej sprawie nie zachodzi oczywista bezzasadność powołanej we wniosku podstawy wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a jej badanie wymaga wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Dopiero w postępowaniu wznowionym będzie możliwa skrupulatna ocena istnienia tej przesłanki, z dokładną analizą obowiązujących przepisów w zakresie legitymacji do udziału w postępowaniu oraz z odniesieniem się do argumentów, które wnioskodawca trafnie powołał we wniosku o wznowienie, mając na uwadze, że już na etapie postępowania odwoławczego w decyzji z 3 grudnia 2015 r przyznano skarżącemu W.F. przymiot strony.
W trakcie kontrolowanego postępowania organy nie zbadały wszystkich istotnych okoliczności sprawy, wbrew art. 10 kpa nie zapewniły stronie czynnego udziału w postępowaniu. Z uwzględnieniem zaprezentowanych poglądów organy obu instancji ponownie rozważą zasadność wniosku o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia 8 stycznia 2016 r o umorzeniu postepowania, której ostateczność została stwierdzona przez organ.
Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że orzeczono jak w sentencji wyroku na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 poz.1804 z dnia 2015.11.05)