Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 21 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 445/21

Uzasadnienie

Prezydent Miasta Nowego Sącza decyzją z dnia 27.10.2020 r., znak: [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589), po rozpatrzeniu wniosku A. P. odmówił ustalenia warunków zabudowy części działek nr [...], [...] i [...] w obr. [...] m. Nowego Sącza na cele realizacji rozbudowy istniejącego budynku handlowego o część wystawienniczą (trzy wiaty wraz z ogrodzeniem).

Organ wskazał, że integralną część decyzji stanowi załącznik: wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zawierające część graficzną.

W uzasadnieniu organ podał, że już decyzją z dnia 10.06.2019 r. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. SKO w Nowym Sączu decyzją z dnia 11.07.2019 r. znak: [...] utrzymało ją w mocy. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14.01.2020 r. sygn. II SA/Kr 1133/20 uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ stwierdził, że uwzględnił ocenę prawną zawartą w tym wyroku. Ustalił, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy objęty jest projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza "Nowy Sącz 58", w którego ustaleniach szczegółowych dla terenów zabudowy usługowej ustalono zakaz realizacji wiat w pasie do 100,0 m od linii rozgraniczającej drogę oznaczoną symbolem KDGP(58) oraz w pasie do 50,0 m od linii rozgraniczającej drogę oznaczoną symbolem 3.KDL(58). Planowana inwestycja jest sprzeczna z tymi ustaleniami.

Organ wyjaśnił, że front terenu inwestycji wynosi 51 m i ustalony został od strony ul. [...]. Uznał, że wyznaczenie granic obszaru analizy w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki jest wystarczające do określenia parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Analizę kontynuacji funkcji przeprowadzono odrębnie przyjmując obszar ograniczony działkami nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...]. Organ uznał, że rozbudowa obiektu handlowego o część wystawienniczą spełnia jedno z kryteriów o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. kontynuacji funkcji, gdyż m.in. na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] ("[...]"); [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie 60 ("S. A.", sklep meblowy); [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] (supermarket przemysłowy "M. M." podlegający rozbudowie o trzy wiaty) występują obiekty handlowe z powierzchnią wystawienniczą.

Jednocześnie jednak analiza wykazuje, że nie zostały spełnione pozostałe kryteria o których jest mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i na które zwrócił uwagę sąd tj. parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a także linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W zakresie formy architektonicznej, żaden z obiektów analizowanych, ze względu na reprezentacyjną al. [...], nie umożliwia wyznaczenia parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla budowy wiat. Organ zaznaczył, że przedmiotem analizy był również pawilon stacji paliw "[...]" znajdujący się na działce nr [...] w obrębie [...]. Z charakterystyki planowanej inwestycji przedstawionej przez inwestora w załączniku graficznym do wniosku o ustalenie warunków zabudowy wynika, że forma architektoniczna, parametry oraz cechy planowanej inwestycji znacznie różnią się i odbiegają od formy architektonicznej parametrów i cech zabudowy typowej dla stacji paliw. Pomimo wniosku inwestora w analizie urbanistyczno-architektonicznej nie uwzględniono budowli znajdującej się na działce nr [...] w obrębie [...] (zakład wulkanizacji, w ocenie organu nie będący wiatą), albowiem obiekt ten znajduje się poza obszarem analizowanym. Przeciwko ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji przemawiają również dalsze argumenty.

W obszarze analizowanym wzdłuż ul. [...] wydzieliły się dwie linie zabudowy. Budynki usytuowane na działkach nr [...] i [...] w obrębie [...] tworzą pierwszą linię zabudowy w odległości 27-28 m od krawędzi jezdni ul. [...]. Budynki usytuowane na najbliższych działkach sąsiednich nr [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] tworzą drugą linię zabudowy od strony ul. [...]. Żaden z budynków po tej samej stronie ul. [...] w obszarze analizowanym nie znajduje się w odległości 6 m od krawędzi jezdni tej ulicy. Nie jest możliwe dopuszczenie, jako precedensu, trzeciej linii zabudowy od strony ul. [...]. Wprowadzenie kolejnej linii zabudowy zaburzyłoby ład przestrzenny i dotychczas ukształtowaną linię zabudowy wzdłuż tej ulicy. Obiekt budowlany zlokalizowany na działce nr [...] w obrębie [...] (zakład wulkanizacji) znajduje się poza obszarem analizowanym i nie może być przedmiotem ustaleń linii zabudowy.

Zatem, prawidłowe jest twierdzenie, iż żaden z budynków po tej samej stronie ul. [...] w obszarze analizowanym nie znajduje się w odległości 6m od krawędzi jezdni tej ulicy. Twierdzenie to bowiem należy odnieść do budynków znajdujących się w obszarze analizowanym wyznaczonym na załączniku graficznym do analizy. Dodatkowo ustalono, że dla działki nr [...] w obrębie [...] nie wydawano decyzji o warunkach zabudowy. Również opinia Miejskiego Zarządu Dróg w Nowym Sączu z dnia 27.09.2018 r. znak: [...] nie może przesądzić o zmianie ustaleń dotyczących linii zabudowy. Zarządca drogi powołując się na ustawę o drogach publicznych określił, że obiekty budowlane wraz z urządzeniami budowlanymi związanymi z tymi obiektami należy lokalizować poza pasem drogowym, w odległości min. 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ulicy. Natomiast, tak jak to wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 14.01.2020 r. sygn. akt. II SA/Kr 1133/19 linię zabudowy ustala urbanista (za nim organ), a nie zarządca drogi.

Zakres terenu planowanej inwestycji obejmuje część działki nr [...] w obrębie [...] i dotyczy rozbudowy budynku "M. M." usytuowanego na działce nr [...] w obrębie [...]. Zatem, budynek znajdujący się na działce nr [...] w obrębie 60 znajduje się poza terenem planowanej inwestycji i wobec tego jest istotny dla ustalenia linii zabudowy, jako najbliższy budynek sąsiedni, nie objęty rozbudową. Z przytoczonych powyżej względów brak jest podstaw do zastosowania § 4 ust. 4 rozporządzenia dla wprowadzenia innej linii zabudowy od dotychczas ukształtowanej.

Dotychczasowa lokalizacja zabudowy w obszarze analizowanym wzdłuż ul. [...] następowała w zgodzie z ustaleniami nieobowiązującego już miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Nowego Sącza nr VI/54/94 z dnia 29.11.1994 r. (Dz. Urz. woj. nowosądeckiego nr 24/94 poz. 268), gdzie zachowana była linia zabudowy od pasa drogowego oznaczonego symbolem 08Z stanowiącego ulice zbiorcze zapewniające obsługę dzielnic mieszkaniowych oraz przemysłowych. Plan jako nieobowiązujący nie może stanowić podstawy do jakichkolwiek ustaleń, niemniej obecnie obowiązujące przepisy uzasadniają kontynuację linii zabudowy ustalonej w nieobowiązującym już planie zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza z 1994 r.

Dalej organ ustalił, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy działek w terenie analizowanym wynosi 32%. Wnioskowany wskaźnik powierzchni zabudowy 65% powierzchni terenu inwestycji przekroczyłby zatem ponad dwukrotnie średnią z obszaru analizowanego. Brak jest podstaw do zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia, gdyż planowana jest rozbudowa budynku usługowo-handlowego tworzącego większy kompleks supermarketu przemysłowego "M. M.", którego łączna powierzchnia zabudowy wynosi ok. 11 400 m2. Dodatkowo za marketem, na działkach nr [...] i [...] w obrębie [...] powstał obiekt magazynowy o powierzchni ok. 515 m2. Na terenie znajdującym się we własności i użytkowaniu wieczystym spółki "M. M." znajduje się jeszcze budynek "[...]" (działka nr [...] w obrębie [...] o powierzchni zabudowy 403 m2) oraz pawilon stacji paliw "[...]" (działka nr [...] w obrębie [...] o powierzchni zabudowy 95 m2). Łączna powierzchnia działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] wynosi 2,9063 ha, a suma powierzchni zabudowy ok. 12 421 m2, co daje wskaźnik zabudowy w wymiarze 42% powierzchni terenu w/w działek.

Z powyższych obliczeń wynika, iż w chwili obecnej obiekty budowlane spółki M. M. posiadają wskaźnik powierzchni zabudowy wyższy o 10% od średniej w obszarze analizowanym. Zatem brak jest podstaw do zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia i ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy w wymiarze wnioskowanym do 65% powierzchni terenu inwestycji, gdyż już w tej chwili wskaźnik zabudowy jest wyższy od średniego w obszarze analizowanym.

Ponadto z przeprowadzonej w dniu 9.07.2020 r. wizji lokalnej wynika, że na terenie planowanej inwestycji, w miejscu zjazdu z ul. [...] oraz miejsc postojowych zorganizowano składowisko otwarte materiałów ogrodniczych. Wybudowanie w tym miejscu wiat blaszanych wiązałoby się z ograniczeniem wskaźnika miejsc postojowych ustalonego dla obiektu handlowego.

Ze względu na podnoszone przez inwestora wątpliwości dotyczące sposobu obliczania wskaźnika powierzchni zabudowy dla wiat w zależności od sposobu ich posadowienia organ wyjaśnił, że wnioskowaną powierzchnię zabudowy ustalono w wymiarze do 630m2, tj. po obrysie zadaszenia wiat. Ze względu na różnice zachodzące pomiędzy budynkami, a wiatami, koniecznym było sprecyzowanie sposobu obliczenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy. Jest to ustalenie zgodne z wnioskiem inwestora, gdzie wskazano powierzchnię zadaszenia dla: wiaty l ok. 75m2, wiaty II ok. 155m2, wiaty III 400m2. Przyjęcie innego sposobu obliczania wskaźnika zabudowy dla wiat w sposób nieuzasadniony mogłoby spowodować zbytnie zintensyfikowanie zabudowy przy wykorzystaniu różnych sposobów posadowienia wiat. W analizie urbanistyczno-architektonicznej prawidłowo zsumowano powierzchnię zadaszenia wiat, określając wnioskowany wskaźnik zabudowy w wymiarze do 630m2, co daje nam wartość 65% w stosunku do powierzchni terenu inwestycji. Tymczasem średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 32%.

Inwestor wniósł o ustalenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w wymiarze 0% w stosunku do powierzchni terenu inwestycji. W ocenie organu ustalenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej we wnioskowanym wymiarze 0% stanowiłoby całkowite zaprzeczenie zasadom ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, będącymi podstawowymi zasadami kształtowania polityki przestrzennej jednostek samorządu terytorialnego. Jednocześnie organ wskazał, że odstępuje od wyznaczania powierzchni biologicznie czynnej, gdyż w wyroku WSA w Krakowie z dnia 14.01.2020 r. sygn. akt. II SA/Kr 1133/19, sąd uznał, że nie ma żadnych podstaw prawnych by ustalać w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wskaźnik powierzchni biologicznej. Dlatego też nie poddano analizie, czy udział 0% powierzchni biologicznie czynnej spełnia wymagania, o których mowa w art. 54 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Pozostałe wnioskowane parametry zabudowy, jak szerokość elewacji frontowej, wysokość elewacji frontowej i geometrii dachu nie budziły kontrowersji przy sporządzaniu analizy urbanistyczno-architektonicznej, ze względu na ich dopasowanie do zastanej zabudowy w obszarze analizowanym. Jednak ze względu na niespełnienie pozostałych przesłanek o których mowa w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy parametrów tych nie ustalono.

A. P. wniósł odwołanie od ww. decyzji. Odwołujący się wskazał, że przesłana mu decyzja była niekompletna, albowiem nie zawierała wyników analizy i załącznika graficznego. Ponadto odwołujący polemizował z organem I instancji w kwestii powierzchni zabudowy wiaty, podkreślając, że nie jest ona tożsama z powierzchnią zabudowy budynku, jak również podważał słuszność argumentacji organu odnośnie linii zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia 14.01.2021 r., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), w związku z art. 59 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia w pierwszej instancji, ponieważ konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie zasadniczo w jednej kwestii - naruszenia przepisu § 9 ust. 2 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, stanowiącego, że "wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy". Warunku tego nie rekompensuje informacja, że wyniki analizy są zawarte w uzasadnieniu decyzji. Nie zasługują natomiast na uwzględnienie, zarzuty "dowolnego podejścia" do kwestii powierzchni zabudowy wiat oraz wywody dotyczące linii zabudowy.

W kwestii pierwszej - powierzchni zabudowy wiat organ wskazał, że odmiennie niż w przypadku budynków - nie istnieje legalna definicja (a zatem sposób określania) powierzchni zabudowy wiaty, rozumianej jako zadaszenie, budowlę w postaci przekrycia (dachu, konstrukcji powłokowej) podpartego słupami lub nadwieszonego z lekkimi ścianami, albo bez ścian. Tak jak w przypadku budynków, powierzchnią zabudowy jest powierzchnia rzutu poziomego budynku ([...] oraz [...]), tak w przypadku wiat logiczne jest przyjęcie, że "powierzchnię zabudowy wiaty" wyznacza rzut krawędzi zadaszenia.

Ostatecznie pozostaje to do rozstrzygnięcia w projekcie budowlanym, a dla potrzeb postępowania w sprawie warunków zabudowy, w szczególności dla potrzeby ustalenia wskaźnika zabudowy, nie ma przeciwwskazań do przyjęcia wyżej podanego sposobu wyznaczenia powierzchni wiat. Kolegium zwróciło przy tym uwagę, że w niniejszej sprawie nie jest to parametr o istotnej wadze dla rozstrzygnięcia, zważywszy na fakt, że planowane wiaty stanowić mają część obiektu handlowego (funkcjonalnie z nim związaną) i parametr powierzchni zabudowy w sposób sensowny winien być rozpatrzony w ramach całości zespołu handlowego.

Organ II instancji nie zgodził się z tezą skarżącego, iż zabudowa planowanych wiat nie "zaburzy ładu przestrzennego ze względu na ich otwartość". Zauważył, że wiaty istotnie będą "otwarte" ale tylko od wewnętrznej strony objętego wnioskiem terenu, natomiast od zewnątrz postrzegane będą jak pełne ściany (perforowany materiał osłon tego nie zmieni), co doskonale jest widoczne na przedstawionych przez skarżącego rysunkach elewacji. Wizualne zaburzenie ładu przestrzennego związane tu będzie z zdecydowanym "wkroczeniem" zabudowy w wolną dotychczas (od zabudowy kubaturowej) przestrzeń pomiędzy linią zabudowy obiektu handlowego "[...]" i budynku "[...]", a ul. [...]. Wbrew argumentacji skarżącego - linia zabudowy (w obszarze analizy) jest tu zdecydowanie i jednoznacznie ukształtowana. Przepis § 4 rozporządzenia określa cztery sposoby wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy. Wprawdzie WSA w wyroku z dnia 14.01.2020 r. zwrócił uwagę na brzmienie przepisu, który mówi o "linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich", lecz wskazał jednocześnie, że obowiązkiem organu jest zbadanie, czy z uwagi na wskazania urbanistyczne uzasadniona jest rozbudowa obiektu handlowego w kierunku drogi.

Ta alternatywa odpowiada dokładnie przepisowi § 4 ust. 4 rozporządzenia, dopuszczającemu wyznaczenie linii zabudowy w inny sposób, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Kolegium nie dopatrzyło się "sprzeczności" stanowiska Prezydenta jako zarządcy drogi i jako organu orzekającego w sprawie warunków zabudowy, w tym także w odniesieniu do linii zabudowy. Opinia Miejskiego Zarządu Dróg nie mogła być inna (jest to linia minimalna), bowiem zarząd drogi związany jest przepisami ustawy o drogach publicznych. Nie pozostaje to jednak w żadnej sprzeczności z uprawnieniami organu orzekającego w sprawie warunków zabudowy, który uprawniony jest, co więcej - zobowiązany, do uwzględnienia innych okoliczności i uwarunkowań związanych z projektowaną zabudową, w tym - co potwierdził sąd - uwarunkowań urbanistycznych i zachowania ładu przestrzennego.

Kolegium wskazało dalej, że zaskarżona decyzja nie może być pozytywnie zweryfikowana, albowiem została podjęta przedwcześnie, bez dokładnego zbadania i wyjaśnienia wszystkich okoliczności i aspektów sprawy. Obowiązek taki istnieje niezależnie od ostatecznego "werdyktu" organu (sentencji rozstrzygnięcia), które winno być oparte na kompleksowej ocenie wszystkich okoliczności sprawy. W tym zakresie Kolegium wskazało na konieczność:

1. - wyjaśnienia, w porozumieniu ze skarżącym, faktycznego "zakresu terenu objętego wnioskiem", bowiem na mapie sytuacyjnej 1:500 teren ten oznaczony punktami I-VII (k. 11 akt) jest inny niż na mapie ewidencyjnej, gdzie oznaczony jest literami "A-F" (k. 21 akt). W związku z powyższym jednoznacznego wyjaśnienia wymaga, czy istotnie projektowaną zabudową wiat objęta ma być część działki nr [...], bowiem na mapie do celów projektowych 1:500 (k. 11 akt) granice ewidencyjne działek [...] i [...] są nieczytelne;
2. - wyjaśnienia, w porozumieniu z inwestorem, kwestii "zakresu oddziaływania inwestycji" oznaczonego kolorem zielonym na koncepcji zagospodarowania (k. 11). Rodzaj oddziaływania powinien określić wnioskodawca (skoro "zakres oddziaływania" zakreślił), ponieważ - w ocenie Kolegium - poza odziaływaniem "wizualnym"- wiaty nie generują żadnego innego oddziaływania lub ograniczeń w użytkowaniu terenów sąsiednich;
3. - wyjaśnienia kwestii, czy "powierzchnia ekspozycyjna" może być wyłączona z "powierzchni sprzedaży" skoro "sprzedaż" i "ekspozycja towaru" są - w ocenie Kolegium - nierozłączne, stanowiąc jedną funkcjonalną całość w obiekcie handlowym i brak w istocie uzasadnienia do odrębnego traktowania "powierzchni ekspozycyjnej". Wyjaśnienia w tej kwestii podane przez inwestora w piśmie z dnia 01.08.2020 r. Kolegium uznało za niewystarczające.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że z powierzchnią sprzedażową obiektu "Merkury-Market" związana jest nierozłącznie odpowiednia ilość miejsc parkingowych. Na terenie objętym wnioskiem znajduje się częściowo parking o pow. ok. 1200m2, który (po realizacji inwestycji w zakresie wnioskowanym przez inwestora) - zostanie zlikwidowany. W związku z powyższym organ wskazał na celowość zobowiązania inwestora do wyjaśnienia, w jaki sposób będzie zrekompensowany ubytek miejsc parkingowych.

Kolegium nakazało również ponownie rozważyć kwestię wskaźnika powierzchni "biologicznie czynnej", który jest obowiązkowy stosownie do przepisu rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Wskaźnik ten nie podlega regulacji rozporządzenia ogłoszonego w Dz. U. Nr 164 poz. 1588, jednak jego określenie obowiązuje i w analizie kwestia ta nie ma być pominięta. Stwierdzenie w wyroku z dnia 14.01.2020 r. sygn. II SA/Kr 1133/19 że "nie ma żadnych podstaw prawnych do ustalenia tego wskaźnika" Kolegium uznało w związku z powyższym za chybione.

Sprzeciw od ww. decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł A. P., domagając się uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. 1) art. 59 ust. 1, art. 61 ust.1, art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dowolne ustalenia niespójnie z określonymi we wniosku o ustalenie warunków zabudowy;
2. 2) art. 7 i art. 77 ust. 1 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przede wszystkim wyjaśnienia, czy zaproponowane we wniosku o ustalenie warunków zabudowy parametry naruszają ład przestrzenny i zagospodarowanie terenu;
3. 3) art. 8 i art. 107 §3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia i niewystarczające wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia,
4. 4) art. 170 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.) wobec niezastosowania wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku II SA/Kr 1133/19 z dnia 14.01.2020 r.

W uzasadnieniu skargi przytoczone wyżej zarzuty zostały rozwinięte. Skarżący wskazał, że organ nie uwzględnił wiążącej go oceny prawnej wyrażonej przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 14.01.2020 r. sygn. II SA/Kr 1133/19, w szczególności podniósł, że nie był uprawniony do kwestionowania poglądu sądu o braku konieczności ustalenia powierzchni biologicznie czynnej. Skarżący podkreślił, że we wniosku nie wskazał powierzchni zabudowy wiat, lecz wyłącznie orientacyjną wielkość powierzchni zabudowy pod zadaszeniami poszczególnych wiat. Nieuprawnione jest aby dla ustalenia powierzchni zabudowy organ przyjmował obrys okapów dachu budynku jako jego powierzchnię zabudowy, powierzchnia zabudowy wiaty nie jest tożsama z powierzchnią jej dachu. Skarżący przedstawił rozbudową argumentację dotyczącą powyższego zagadnienia, wzmacniając swoje stanowisko odwołaniem do poglądów wyrażonych w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Skarżący nie zgodził się również z wyrażonym przez organ I instancji stanowiskiem odnośnie możliwości ustalenia linii zabudowy dla planowanej inwestycji.

W sporządzonej przez organ odpowiedzi na sprzeciw wniesiono o jego oddalenie i podtrzymano stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Wymaga jednak w tym miejscu podkreślenia, że w przypadku nowego środka zaskarżenia wprowadzonego do ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako: p.p.s.a.) z dniem 1.06.2017 r., na mocy ustawy z dnia 7.04.2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935 – dalej jako: ustawa nowelizująca), tj. sprzeciwu od decyzji wydanej przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., odmiennie – w sposób ograniczony – w stosunku do skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym został przez ustawodawcę określony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem.

Stosownie bowiem do treści art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc – co do zasady (wyjątek z art. 57a p.p.s.a.) – związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Tym samym punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przepisie tym określono zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a mianowicie:

1. 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,
2. 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. W takim przypadku niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Sytuacja taka będzie miała natomiast miejsce, np. gdy w trakcie rozpoznawania sprawy niezbędne okaże się przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznym zakresie, a wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy nie będą możliwe do wyeliminowania w trybie art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dlatego też należy przyjąć, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości będzie niezbędne w sytuacji, gdyby wydanie decyzji merytorycznej naruszyło zasadę dwuinstancyjności, np. ze względu na konieczność przeprowadzenia dowodów mających charakter podstawowy i rozstrzygający w danej sprawie.

Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej.

Nie ulega zatem wątpliwości, że regulacja zawarta w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega – co do zasady – w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Oznacza to, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Mając na uwadze powyższe uznać należy, że przedmiotowy sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie i jako taki podlega oddaleniu. Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył bowiem przepisu art. 138 § 2 k.p.a., co mogłoby uzasadniać uwzględnienie wniesionego sprzeciwu i uchylenie kwestionowanej decyzji. Zasadnie SKO w Nowym Sączu stwierdziło, że zaskarżona decyzja została podjęta przedwcześnie, bez dokładnego zbadania i wyjaśnienia wszystkich okoliczności i aspektów sprawy.

Zasadniczym powodem dla którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpoznania było stwierdzenie, że decyzja nie zawiera obligatoryjnego załącznika w postaci wyników analizy architektoniczno-urbanistycznej. W ocenie Sądu stanowisko to zasługuje na akceptację.

Przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293) stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-5. Sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym wymagania dotyczące: 1) linii zabudowy;

1. 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;
2. 3) szerokości elewacji frontowej;
3. 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;
4. 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Bez prawidłowego zastosowania przez organ przepisów tego rozporządzenia, nie jest możliwe przeprowadzenie analizy spełnienia przesłanek, o jakich mowa w powołanym wyżej art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2), przy czym część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (§ 9 ust. 3). Mapa, o jakiej mowa w zacytowanych wyżej § 3 ust. 2 i § 9 ust. 3 rozporządzenia, na której organ przeprowadza analizę pozwalającą na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, a stanowiąca część graficzną decyzji o warunkach zabudowy, to kopia mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopia mapy katastralnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000 (art. 52 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

W sprawie poddanej kontroli Sądu została sporządzona analiza urbanistyczno-architektoniczna, jednak wbrew dyspozycji § 9 ust. 2 rozporządzenia do decyzji jako jej załącznik nie zostały dołączone wyniki analizy w formie tekstowej. Należy zatem podzielić stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że decyzja organu I instancji była niekompletna. Brak części tekstowej analizy przesądza o naruszeniu tego przepisu. W odpowiedzi na odwołanie organ I instancji ustosunkowując się do tego zarzutu argumentował w ten sposób, że wyniki analizy zostały omówione w treści samej decyzji, a analiza została na wcześniejszym etapie postępowania doręczona skarżącemu. Czym innym jest jednak uzasadnienie decyzji a czym innym załącznik decyzji w postaci wyników analizy.

Należy zwrócić uwagę, że wyniki analizy, gdyby zostały sporządzone na podstawie zalegającej w aktach sprawy analizy urbanistyczno-architektonicznej miałyby znacznie szerszy zakres niż uzasadnienie decyzji, w którym organ ograniczył się do wykazania negatywnych przesłanek ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, pomijając szereg istotnych informacji dotyczących pozostałych parametrów, czy też zgodności z przepisami odrębnymi. Brak sporządzenia wyników analizy dyskredytuje decyzję organu I instancji, która w związku z tym narusza art. 107 § 2 k.p.a. w myśl którego przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja, a takim przepisem szczególnym niewątpliwie jest § 9 ust. 2 rozporządzenia.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez jednego z obligatoryjnych załączników, który stanowi jej integralną część, stanowi o istotnym naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego mogącego wywrzeć istotny wpływ na wynik sprawy i tym samym uzasadnia uchylenie decyzji (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2012 r., sygn. II OSK 1141/11). W wyroku z dnia 7 września 2012 r., II OSK 908/11, Naczelny Sąd Administracyjny uznał nawet, skoro załączniki do decyzji o warunkach zabudowy są jej integralną częścią, to ich brak stanowi rażące ruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji. Trzeba przy tym wyraźnie podkreślić, że w niniejszej sprawie nie tylko, że nie doręczono skarżącemu obligatoryjnego załącznika do decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, ale w ogóle nie został on sporządzony.

W ocenie Sądu zapewnienie stronie możliwości zapoznania się ze sporządzoną w sprawie analizą architektoniczno-urbanistyczną nie zwalnia z obowiązku przygotowania wymaganych przepisami załączników do decyzji. Zamierzeniem ustawodawcy było stworzenie stronom każdorazowo możliwości zaznajomienia się z wynikami analizy, stąd wymóg ich dołączenia do samej decyzji. Gdyby przyjąć argumentację przeciwną, tj. że wystarczające jest pozyskanie w poczet materiału dowodowego analizy architektoniczno-urbanistycznej, to w zasadzie w każdej sprawie organ mógłby zaniechać dołączenia do decyzji jej obligatoryjnych elementów, z tym wytłumaczeniem, że prawa strony nie zostały naruszone, albowiem strony miały zagwarantowany dostęp do akt sprawy. Wyniki analizy stanowiące syntezę samej analizy pozwalają na zapoznanie się przez wszystkie strony postępowania, czy i pod jakimi warunkami na danym terenie może zostać zrealizowana nowa inwestycja.

Nie ulega wątpliwości, że analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi zasadniczy dowód będący podstawą wydania decyzji zaś wyniki analizy stanowią istotną część tej decyzji. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma więc poprawność samej analizy.

W sprawie poddanej kontroli sądu, prawidłowo organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji wskazując – oprócz niekompletności samej decyzji – na potrzebę uzupełnienia postępowania poprzez zobowiązanie inwestora do określenia faktycznego zakresu inwestycji, obszaru jej oddziaływania, wyjaśnienia kwestii rozdzielenia powierzchni sprzedaży od powierzchni ekspozycyjnej oraz pominięcia kwestii ustalenia wymaganej ilości miejsc parkingowych. Wyjaśnienie powyższych zagadnień winno poprzedzać sporządzenie samej analizy i niewątpliwie mogłoby mieć wpływ na jej treść.

W wyroku z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Kr 1133/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał m.in., że "uzasadnieniem przyjętego stanowiska muszą być (...) wskazania urbanistyczne, które zajęte stanowisko (dlaczego rozbudowa w kierunku drogi jest niemożliwa bądź niewskazana) w sposób przekonujący by wykazywały." Wyraził również pogląd, że "organ (...) powinien wskazać na argumenty przemawiające za odstąpieniem od możliwości które daje § 5 pkt 2 rozporządzenia", czyli wyznaczenie innego średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu niż na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego). Wyjaśnił także, że "powierzchni biologicznie czynnej organ w decyzji o warunkach zabudowy nie ustala, bo też nie ma podstaw prawnych do takiego działania. Powierzchnia biologicznie czynna a właściwie minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej do obligatoryjnie wyznaczany parametr w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (art. 15 ust 1 pkt 6 ustawy) ale nie w decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy." Nadto, organy orzekające związane były, na podstawie art.153 p.p.s.a., następującą oceną prawną Sądu: "Uzasadnienie ma objaśnić tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie.

W uzasadnieniu faktycznym organ administracji publicznej powinien zatem dokładnie wskazać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności uzasadnić, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe i jakie wywiódł z nich skutki prawne (...). W sposób oczywisty uzasadnienie decyzji organu I instancji wymogów, o których mowa wyżej nie spełnia. Nie sposób z jego lektury wywieść, jaki był tok postępowania organu prowadzący do zastosowania przepisów, jakie zajął stanowisko w przedmiocie materiału zgromadzonego w postępowaniu i dlaczego (dotyczy to szczególnie analizy urbanistyczno-architektonicznej) uznał go za wystarczający do wydania decyzji oraz jak uzasadnia swoje stanowisko".

Na marginesie należy tylko zauważyć, że ocenę organu odwoławczego, że zaskarżona decyzja została podjęta przedwcześnie, bez dokładnego zbadania i wyjaśnienia wszystkich okoliczności i aspektów sprawy potwierdza wadliwość, przyjętej przez organ I instancji za podstawę rozstrzygnięcia, nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej. W znaczącej części stanowi ona wierne odwzorowanie zakwestionowanej przez Sąd poprzedniej analizy, powielając jej błędy. Tak jak we wcześniejszej analizie do wyliczenia średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu przyjęto działki znajdujące się poza obszarem analizowanym (np. nr ew.[...]), jak również pominięto działki w nim się znajdujące (np. nr ew. [...], [...] i [...]). W pierwszej analizie linia zabudowy została ustalona na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia w odległości 28 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...] jako przedłużenie linii zabudowy ukształtowanej na działkach nr [...] i [...] obr. [...] tj. działkach na których planowana była rozbudowa.

Po zakwestionowaniu prawidłowości ustalenia linii zabudowy w powyższy sposób przez Sąd, uprawniony architekt, a za nim organ doszli do wniosku, że nie można ustalić linii zabudowy stosownie do uregulowań zawartych w § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia. Problem w tym, że wywody zawarte w decyzji organu I instancji, będące w istocie powtórzeniem treści analizy są niezrozumiałe i nieprecyzyjne. Regulacja zawarta w § 4 ma następujące brzmienie: 1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.2. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami.

1. 3. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego.
2. 4. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Z powyższego wynika, że przy wyznaczaniu linii zabudowy fundamentalne znaczenie ma dokonanie ustaleń odnośnie tego w jakiej odległości od drogi znajdują się poszczególne budynki na danej ulicy, ze szczególnym uwzględnieniem działek sąsiednich. Tylko takie dane pozwalają bowiem na zweryfikowanie poprawności dokonanych przez architekta/organ dalszych wniosków istotnych dla ustalenia linii zabudowy nowej inwestycji. W analizie która stała się podstawą do wydania decyzji odmownej znalazła się jedynie informacja o tym, że wzdłuż ul. [...] wydzieliły się dwie linie zabudowy, tj. ta wyznaczona przez budynki znajdujące się na działkach nr [...] i [...] obr. [...] w odległości 27-28 m od krawędzi jezdni ul. [...] oraz linia zabudowy wyznaczona przez budynki usytuowane na najbliższych działkach sąsiednich nr [...], [...], [...], [...] obr. [...]. Odnośnie "pierwszej linii zabudowy" można domniemywać, że w dalszym ciągu organ przyjmuje dla ustalenia linii zabudowy jako miarodajne budynki jakie znajdują się na terenie objętym wnioskiem, mimo, że prawidłowość takiego zabiegu została zakwestionowana w wyroku II SA/Kr 1133/19.

Przy czym konsternację Sądu wywołuje wskazywanie przez autora analizy i organ I instancji, że działki nr [...] i [...] znajdują się w obr. [...], a nie w obr. [...] jak działki objęte wnioskiem i pozostałe działki sąsiednie zlokalizowane w obszarze analizowanym. Z kolei oprócz niewiele wnoszącej informacji, że "drugą ukształtowaną linię zabudowy" wyznaczają obiekty usytuowane na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...], ani analizator, ani organ nie pokusili się o wskazanie dokładnej odległości posadowienia konkretnych budynków od krawędzi drogi. Tymczasem już pobieżna analiza map znajdujących się w aktach sprawy, jak również materiał zdjęciowy pozwalają na ustalenie, że wbrew twierdzeniom organu przy ul. [...] znajdują się budynki usytuowane relatywnie blisko drogi. Jak się wydaje organ nie tyle ustalał linię zabudowy dla objętych wnioskiem działek (do czego był zobowiązany na podstawie powołanych wyżej przepisów), co kierując się zakresem inwestycji i planowanym rozmieszczeniem wiat arbitralnie stwierdził, że nie ma możliwości ustalenia linii zabudowy w odległości 6 m od krawędzi drogi.

Trudno zresztą oprzeć się wrażeniu, że jedynym powodem dla którego uznano, że nie ma możliwości ustalenia linii zabudowy w taki sposób aby inwestor był zrealizować planowaną inwestycję w zamierzonym kształcie były postanowienia nieobowiązującego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Nowego Sącza nr VI/54/94 z dnia 29.11.1994 r. (Dz. Urz. woj. nowosądeckiego nr 24/94 poz. 268), a także założenia będącego na etapie prac planistycznych projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza "Nowy Sącz 58".

Sąd zauważa jednakże, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowi postępowanie wnioskowe, którego podjęcie jest uzależnione od inicjatywy inwestora. Znajduje to swoje odzwierciedlenie w art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie ustawodawca wskazał, że wniosek powyższy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000 oraz charakterystykę inwestycji obejmującą m.in. określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji. Wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy wiąże organy orzekające w sprawie, chociaż w zakresie parametrów inwestycji nie jest to związanie bezwzględne.

W toku postępowania wniosek ten może zostać przez inwestora modyfikowany, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30.05.2019 r., sygn. II OSK 1330/18). Jeżeli zatem w wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej organ dojdzie do przekonania, że planowana inwestycja może być zrealizowana, ale w zmodyfikowanej w pewnym zakresie postaci (np. ze zmienionymi częściowo parametrami), wówczas przed wydaniem decyzji winien poinformować o tym inwestora, umożliwiając mu wprowadzenie stosownych modyfikacji do wnioskowanych ustaleń. Słuszność powyższego poglądu, powszechnie prezentowanego w orzecznictwie, znajduje obecnie dodatkowe potwierdzenie w treści art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

Na gruncie obowiązujących przepisów postępowania administracyjnego organ obowiązany jest więc poinformować inwestora o przeszkodach w zakresie dopuszczenia zabudowy o określonych wskaźnikach i parametrach. Dzięki temu wnioskodawca ma szansę zmodyfikować swój wniosek.

Należy przypomnieć, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Istotą zasady dwuinstancyjności jest dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy, przy czym postępowanie toczące się przed organem odwoławczym nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Wskazanym wyżej zasadom i rygorom organ I instancji w analizowanej sprawie w sposób oczywisty nie sprostał. Organ II instancji nie mógł przeprowadzić na etapie odwoławczym podstawowego dowodu w sprawie.

Niezależnie zatem od podzielenia stanowiska Kolegium o konieczności uchylenia decyzji organu I instancji z uwagi na brak wymaganego załącznika do decyzji w postaci wyników analizy oraz dalszych uchybień organu na etapie weryfikacji poprawności złożenia wniosku, konieczne stało się zasygnalizowanie również wadliwości sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania analizy. Słuszność takiego działania znajduje potwierdzenie w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który przy rozpatrywaniu sprzeciwu od decyzji akcentuje potrzebę realnej kontroli przeprowadzanej Sąd zmierzającej finalnie do załatwienia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23.03.2021 r., sygn. II OSK 512/21, z dnia 13.02.2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; z dnia 26.11.2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19 i z dnia 19.02.2021 r., sygn. akt II OSK 286/21). W wyroku z dnia 6.03.2019r., sygn. II OSK 392/19 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "przepisy Rozdziału 3a - "Sprzeciw od decyzji" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi miały na celu przyspieszenie postępowania, a nie tworzenie fikcji kontroli legalności decyzji i doprowadzenie do przewlekłości postępowania".

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.