Uzasadnienie
Wojewoda decyzją z 20 listopada 2019 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 137 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z 20 maja 2014 r., znak: [...] oraz postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z 20 maja 2014 r., znak: [...], udzielił pozwolenia na budowę na rzecz Z. K. oraz G. D. dla zamierzenia inwestycyjnego: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, garażem podziemnym wraz z instalacjami wewnętrznymi: wod.-kan., c.o., kan. opadową, gazową, wentylacji mechanicznej, elektryczną z oświetleniem terenu na dz. nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy [...] w K. oraz budowa zjazdów z działki drogowej nr [...] obr. [...]) oraz z działki drogowej nr [...] obr [...]), a także rozbiórka istniejącego budynku na dz. nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] i ul. [...] w K.." Następnie decyzja została przeniesiona decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...]/2016 z 30 maja 2014 r., znak: [...] na rzecz K. R. oraz decyzją nr [...].[...] z 24 lutego 2017 r., znak: [...] na rzecz Firma A w B..
Od decyzji Prezydenta Miasta K. z 20 maja 2014 r. odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu z uwagi na brak skutecznego doręczenia poprzednikowi prawnemu decyzji wnieśli: G. J. pismem z 2 marca 2017 r., M. S. pismem z 7 marca 2017 r., M. L. pismem z 8 marca 2017 r., P. R. pismem z 20 marca 2017 r., Elżbieta i W. M. pismem z 21 marca 2017 r., B. S. pismem z 22 marca 2017 r., Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w K., reprezentowana przez Adwokata G. J. pismem z 24 marca 2017 r.
Następnie Wojewoda, działając na podstawie art. 58 § 1 oraz art. 59 § 2 k.p.a., postanowieniem z 28 lipca 2017 r., znak: [...], odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołań.
Na skutek skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1255/17, uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody z 28 lipca 2017 r., znak: [...] W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że "w zaskarżonym postanowieniu Wojewoda nie dokonał w wystarczający sposób analizy stanu faktycznego oraz nie odniósł się do twierdzeń skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w K. o przysługującym jej statusie strony, poprzestając na arbitralnym założeniu, że skarżącej nie przysługuje status strony, wobec czego nie ma możliwości złożenia odwołania, bo tylko strona może go wnieść. Należało skrupulatnie ocenić istnienie tej przesłanki w zakresie legitymacji do udziału w postępowaniu wraz z odniesieniem się do argumentów, które wnioskująca i jednocześnie "zainteresowana" przywróceniem prawa do podjęcia czynności procesowych trafnie powołała we wniosku o przywrócenie terminu.
Oprócz tych pominiętych rozważań nie zostało w sposób wystarczający wyjaśnione samo zachowanie terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu oraz czy uchybienie nastąpiło bez winy zainteresowanego." Wyrok ten uprawomocnił się w dniu 18 kwietnia 2019 r.
W ramach ponownie prowadzonego postępowania Wojewoda, działając na podstawie art. 50 § 1 k.p.a., pismami z 24 września 2019 r., znak: [...], wezwał skarżącą Wspólnotę o udzielenie informacji czy ze względu na znaczny upływ czasu nadal podtrzymuje swoje żądanie zawarte w odwołaniu z 24 marca 2017 r, tj. odwołanie od ww. decyzji Prezydenta Miasta K. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, w terminie do 7 dni od dnia otrzymania pisma. W treści pisma poinformowano, że "w przypadku nie zajęcia stanowiska w wyznaczonym terminie, żądanie uważa się za wycofane. Następstwem skutecznego cofnięcia odwołania jest umorzenie postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.)".
Uznając, że żadna ze stron nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie, Wojewoda decyzją z 20 listopada 2019 r., znak [...] umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z 20 maja 2014 r. oraz umorzył postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
W skardze do WSA w Krakowie Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w K. zarzuciła naruszenie: art. 57 § 1 w zw. z § 5 pkt 1 k.p.a. - poprzez przyjęcie, że skarżący nie dochowali terminu do wysłania pisma, art. 137 k.p.a. - poprzez uznanie, że strona cofnęła odwołanie pomimo braku złożenia oświadczenia o cofnięciu odwołania przez stronę, art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. - poprzez umorzenie postępowania mimo niezłożenia przez stronę oświadczenia o cofnięciu odwołania. Skarżąca podniosła, że w dniu 7 października 2019 r., zgodnie z informacją znajdującą się w zawiadomieniu organu, przesłała na platformę ePUAP [...] Wojewódzkiego w K. pismo o podtrzymaniu żądania, co czyni umorzenie postępowania nieuzasadnionym.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewoda zakwestionował twierdzenie skarżącej wspólnoty, że w dniu 7 października 2019 r. poprzez platformę ePUAP odpowiedzieli na wezwanie organu z 24 września 2019 r., wobec braku wpływu takiego pisma.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID -19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa [...] (Dz. U. 2020 r. poz. 875). Zgodnie z przywołanym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządzeniem skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu.
Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Skarga okazała się zasadna.
Przedmiotem skargi była decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze, wydana na podstawie art. 138 §1 pkt 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. 2020 r. poz. 256; dalej: k.p.a.).
Stosownie do art. 137 k.p.a. strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Jak wskazuje się literaturze, "korzystanie przez stronę z prawa do odwołania zależy od woli strony. Rozporządza ona zatem, z zastrzeżeniem wynikającym z art. 137 tym prawem. Powołany przepis dopuszcza cofnięcie przez stronę odwołania przed wydaniem decyzji, pozostawiając jednak kontrolę tej czynności organowi odwoławczemu. Cofnięcie odwołania następuje przez złożenie przez nią oświadczenia odwołującego czynność wniesienia odwołania." (Z. Kmieciak, w: W. Chróścielewski, Z. Kmieciak (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2019, komentarz do art. 137, teza 1). Skuteczne cofnięcie odwołania stanowi podstawę do umorzenia postępowania odwoławczego zgodnie z art. 138 §1 pkt 3 k.p.a. (zob. A. Golęba, w: H. Knysiak-Sudyka (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 969).
W ocenie Sądu organ bezpodstawnie umorzył postępowanie odwoławcze, albowiem nie doszło do skutecznego cofnięcia odwołania. Oświadczenie o cofnięciu odwołania musi być wyraźne i wskazywać jednoznacznie na wolę strony. A contrario nie może być dorozumiane. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ bez żadnych podstaw wezwał skarżącą do zajęcia stanowiska o aktualności odwołania, przyjmując - również bezpodstawnie – że brak złożenia oświadczenia w tym względzie będzie traktowany jako cofnięcie odwołania. W konsekwencji niedopuszczalne było w okolicznościach sprawy wywiedzenie oświadczenia o cofnięciu odwołania z braku reakcji odwołującej się na wezwanie wystosowane przez organ. Co za tym idzie, nie miało znaczenia ustalenie, czy skarżąca Wspólnota złożyła skutecznie pismo wyrażające wolę kontynuowania postępowania za pośrednictwem platformy ePUAP.
Nie uzasadnia stanowiska organu odwoławczego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2019 r., sygn. I OSK 1692/18 (orzeczenia.nsa.gov.pl), przywołany w odpowiedzi na skargę. Z orzeczenia tego wynika w istocie, że oświadczenie o cofnięciu środka zaskarżenia nie wymaga zachowania szczególnej formy. Niemniej jednak równocześnie NSA podkreślił konieczność, by z oświadczenia jasno wynikało, że wolą odwołującego jest odstąpienie od odwołania (cofnięcie), jak też, by było jednoznaczne i bezwarunkowe. Z uzasadnienia wyroku NSA wywodzić można przy tym, że tak jak złożenie środka odwoławczego od rozstrzygnięcia organu I instancji jest prawem strony postępowania i to ona decyduje, czy ze środka tego chce skorzystać, tak i cofnięcie złożonego przez stronę środka odwoławczego jest także jej uprawnieniem, co jednak podlega ocenie przez organ odwoławczy, o czym przesądza art. 137 k.p.a. Na marginesie tylko Sąd wskazuje, że Wojewoda, wbrew dyspozycji art. 137 k.p.a., nie dokonał oceny oświadczenia o cofnięciu odwołania, które w jego ocenie zostało złożone.
Powyższe stanowi o naruszeniu przez Wojewodę art. 138 §1 pkt 3 w zw. z art. 137 k.p.a. mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu rzeczą organu będzie podjęcie działań zgodnych z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 30 stycznia 2018 r., sygn. sygn. akt II SA/Kr 1255/17.
W tych okolicznościach sprawy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania, na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., orzeczono w punkcie II sentencji wyroku.