Uzasadnienie
Sygn. IISA/Kr 460/12
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...] wymierzył L.i K.F. karę w wysokości 75 000 złotych z tytułu nielegalnego użytkowania budynku handlowo - usługowego na działce nr 1 przy ul [...] w G., wybudowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 30 grudnia 1998 r. znak: [...] wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w G. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. znak: [...]- wydanym po rozpatrzeniu zażalenia L.i K.F. utrzymał skarżone postanowienie w mocy. Jako podstawę prawną postanowienia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 123 i 144 k.p.a. oraz art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1, art. 59g, art. 80 ust. 2 pkt 2 i w zw. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, póz. 1118 z późn. zm.).
W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że postępowanie zostało wszczęte wskutek pisma Urzędu Miejskiego w G., które w dniu 18 grudnia 2008 r. wpłynęło do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w G.. Pismo to zawierało informację, że: K.F. w deklaracji podatkowej pn. "Informacja o nieruchomościach i obiektach budowlanych dla celu wymiaru podatku od nieruchomości" złożonej w dniu 30 października 2003 r. poinformował o częściowym odbiorze przedmiotowego budynku tj. o oddaniu 2 pomieszczeń na cele administracyjne o łącznej powierzchni 22,80 m, podczas gdy pozostała część budynku znajduje się w trakcie budowy (w rozruchu). Organ l instancji 10 lutego 2009 roku dokonał kontroli budynku handlowo - usługowego na działce nr 1 w G., zlokalizowanego przy ul. [...]. W trakcie kontroli K.F. okazał pismo z dnia 23 lipca 2000r. skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. zgłaszające przekazanie do użytkowania pomieszczeń biurowych, twierdząc, że pismo to wysłał pocztą - nie okazał jednak potwierdzenia nadania tego pisma.
Oświadczył również, że przystąpił do użytkowania hali produkcyjnej w pierwszej połowie roku 2003, nie dokonując żadnego innego - poza wymienionym - zgłoszenia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania pozostałej części budynku.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przedmiotem niniejszego postępowania jest stwierdzenie, czy w odniesieniu do budynku handlowo - usługowego zlokalizowanego na działce nr 1 przy ul. [...] w G. zaistniały przesłanki do nałożenia na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane kary za przystąpienie do użytkowania z naruszeniem art. 55 tejże ustawy. Stwierdził ponadto, że w niniejszej sprawie zastosowanie będzie miało brzmienie art. 54 oraz 55 ustawy w brzmieniu z chwili przystąpienia do użytkowania. Na inwestorze spoczywał wówczas obowiązek zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych. Inwestor K.F. przedstawił w trakcie postępowania pismo z dnia 23 lipca 2000r., którym informuje: "Zgłaszamy, że w realizowanym obiekcie położonym w G. przy ul. [...] oddajemy do użytku pomieszczenie biurowe o powierzchni 21 m2. Pozostałe pomieszczenia znajdują się w trakcie realizacji". Inwestor nie posiada jednak potwierdzenia nadania tego pisma pocztą.
Także organ l instancji po dokonaniu stosownej kwerendy stwierdził, że pismo to do niego wcześniej nie dotarło. Również Starostwo Powiatowe w G., Wydział Architektury i Budownictwa poinformowało, iż nie posiada w swoich zasobach archiwalnych zgłoszenia zakończenia budowy a także uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo - usługowego zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę na działce nr [...] przy ul. [...] w G. przez Państwa. I K.F.. Oznacza to, że inwestorzy L. i K.F. nie dokonali wymaganego prawem zawiadomienia o zakończeniu budowy.
Ponadto organ II instancji podkreślił, że w wymienionym wyżej piśmie K.F. informuje o rozpoczęciu użytkowania jedynie 21 m2, podczas gdy pozostała część obiektu była nadal w trakcie realizacji. Zgodnie z art. 55 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego uzyskanie pozwolenia na użytkowanie jest wymagane także wówczas jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.
Skoro przedmiotowy obiekt jest użytkowany bez pozwolenia na użytkowanie, to istniała podstawa do nałożenia kary na podstawie art. 57 ust. 7 prawa budowlanego. W niniejszej sprawie kara może być nałożona tylko i wyłącznie na inwestora, tj. na L. i K.F.. Zdaniem organu odwoławczego, PINB w G. w prawidłowy sposób ustalił także wysokość kary nakładanej za nielegalne użytkowanie obiektu.
Zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. uznano za bezzasadny, stwierdzono, że organ l instancji w należyty sposób zebrał materiał dowodowy, w szczególności w zakresie ustalenia przesłanek uzasadniających nałożenie kary na podstawie art. 57 ust. 7 prawa budowlanego. W sposób jednoznaczny i bezsprzeczny zostało ustalone, iż przedmiotowy obiekt jest użytkowany, została ustalona osoba inwestora, który w tym wypadku jest adresatem przedmiotowego postanowienia oraz fakt, że inwestor nie dokonał zawiadomienia o zakończeniu budowy.
Postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie L. i K.F., zarzucając mu:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 54 i art. 55 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 89 póz. 414), art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1, art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156 póz. 1 i 18 ze zm.) polegające na niewłaściwym zastosowaniu powołanych przepisów prawa wskutek uznania, iż w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy zachodzi konieczność uzyskania przez skarżących pozwolenia na użytkowanie obiektu i zachodzą podstawy do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej na podstawie wymienionych przepisów. Zarzucono również niezastosowanie art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. nr 89 póz. 414),
- 2. naruszenie przepisów postępowania: art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nieprawidłowym sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, art. 80 k.p.a. polegające na dokonaniu ustaleń faktycznych w oparciu zebrany i błędnie oceniony materiał dowodowy, wskutek czego uznano, że zgromadzony materiał dowodowy stanowi podstawę do nałożenia kary pieniężnej.
W oparciu o te zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym go postanowieniem organu l instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że decyzję nr [...]znak: [...] o pozwoleniu na budowę budynku handlowo- usługowego o pow. 462 m2 na działce [...] położonej przy ul[...] w G. skarżący uzyskali w dniu 30 grudnia 1998 r. W decyzji tej nie nałożono obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Do 30 maja 2004 r. takie pozwolenie było wymagane, gdy właściwy organ nałożył taki obowiązek w wydanym pozwoleniu na budowę. Obecnie obowiązek ten wynika wyłącznie z przepisów prawa (art. 55 ustawy - Prawo budowlane). Wcześniej tj. w dacie przystąpienia do użytkowania przepis ten przewidywał, że do użytkowania obiektu budowlanego można przystąpić po dokonaniu zgłoszenia właściwemu organowi, co skarżący uczynili pismem z 23 lipca 2000 r.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2010r. sygn. akt II SA/Kr 586/10 WSA w Krakowie oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od ww. wyroku wnieśli L.F. i K.F. NSA wyrokiem z dnia 23 lutego 2012r. sygn. II OSK 2361/10 uchylił wyrok WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 586/10. W uzasadnieniu zawarte zostały następujące stwierdzenia i wskazania:
- 1. W świetle przepisów obowiązującej w chwili wydania zaskarżonej decyzji, a to ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. z 2006 r. Dz. U. Nr 156, poz. 118 ze zm.) inwestor może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego po dokonaniu skutecznego zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54 ustawy Prawo budowlane) oraz w sytuacjach przewidzianych prawem po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 ustawy Prawo budowlane). Konsekwencją stwierdzenia przez organ przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem powyżej wskazanych obowiązków, jest wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane). Jednakże wymierzenie kary określonej w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane możliwe jest tylko wtedy, gdy na stronie ciążyła powinność dokonania zgłoszenia lub ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, a inwestor z naruszeniem swego obowiązku nie czyni tego i samowolnie przystępuje do użytkowania zrealizowanego obiektu.
- 2. Organ I instancji zastosował przepisy ustawy Prawo budowlane aktualne w chwili podejmowania decyzji, natomiast organ odwoławczy utrzymując tę decyzję w mocy uznał, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie będzie miało brzmienie art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane z chwili przystąpienia do użytkowania, a więc z daty przed zmianami ustawy Prawo budowlane, które dopiero wprowadziły karę pieniężną za nielegalne użytkowanie budynku. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie zweryfikował różnej podstawy prawnej przyjętej w sprawie do ustalenia naruszenia art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane.
- 3. NSA informacyjnie zauważył, że nieuznanie, iż doszło do skutecznego, a więc zgodnego z prawem dokonania zgłoszenia do użytkowania pomieszczeń biurowych w dniu 23 lipca 2000 r., nie może prowadzić do przyjęcia, tak jak to uczyniono w tej sprawie, że w pozostałym zakresie wymagana była decyzja w trybie art. 55 ust 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji tej ustawy dokonanej z dniem 11 lipca 2003 r.
- 4. Zasadnicze znaczenie dla prawidłowej oceny legalności zaskarżonych rozstrzygnięć w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania ma kwestia ustalona w sposób niesporny, a to, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania części budynku polegającej na przeznaczeniu pomieszczenia magazynowego na pomieszczenie produkcyjne (produkcja mebli). Sąd I instancji zobowiązany był rozważyć jaki wpływ na prawidłowość zastosowania wobec inwestorów kary pieniężnej za nielegalne użytkowanie ma powyższa okoliczność.
- 5. Zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 ustawy Prawo budowlane dotyczy budowy prowadzonej legalnie, a więc na podstawie pozwolenia na budowę. Prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy, ale tylko co do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę. Natomiast w sytuacji, gdy inwestor od warunków pozwolenia odstąpił, nie można mu czynić zarzutu braku zawiadomienia o zakończeniu budowy. W świetle ustaleń organów, że doszło w tej sprawie do zmiany sposobu użytkowania części obiektu, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie, okoliczność ta musi zostać należycie zinterpretowana.
- 6. przy ponownym rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy należy się również zająć kwestią wpisu od skargi kasacyjnej, którego wysokość budzi wątpliwości NSA.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Przede wszystkim niesporną pozostaje okoliczność, że inwestorzy budynku handlowo-usługowego na działce nr 1 przy ul[...] w G. wybudowali go na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...] grudnia 1998 r., znak [...]Inwestorzy realizując w/w budynek w sposób istotny odstąpili od zatwierdzonego projektu budowlanego poprzez zmianę sposobu użytkowania części budynku, polegającą na przeznaczeniu pomieszczenia magazynowego (według projektu) o powierzchni około 152 m² na pomieszczenie, w którym prowadzona jest produkcja mebli. Do użytkowania hali produkcyjnej przystąpiono w pierwszej połowie 2003 r.
Trzeba też przychylić się do ustaleń dokonanych przez organy, że pismo z dnia 23 lipca 2000 r. bez pieczęci wpływu właściwego organu, czy też potwierdzenia nadania o zgłoszeniu do użytkowania pomieszczeń biurowych nie stanowi dowodu na dokonanie zgłoszenia części budynku, którego miało dotyczyć.
Podkreślić też należy, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie są postanowienia, którymi nałożona została na Skarżących kara z tytułu nielegalnego użytkowania budynku.
Podstawową kwestią wymagającą rozważenia w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie jaki stan prawny winien mieć w sprawie zastosowanie. Organ I Instancji przyjął bowiem stan prawny z chwili orzekania natomiast organ II Instancji z chwili przystąpienia do użytkowania.
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że pomiędzy wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę a wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie weszły w życie dwie duże nowelizacje ustawy Prawo budowlane – ustawa z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (dz. U. nr 80 poz. 718) oraz ustawa z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. nr 93 poz. 888). Każda z nich zawiera przepisy przejściowe dotyczące stosowania nowych instytucji i nowych regulacji wprowadzanych tymi ustawami nowelizującymi.
W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma treść przepisu art. 2 ustawy z 16 kwietnia 2004r. Stanowi on co następuje:
Art. 2.
- 1. Do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy niniejszej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2-4.
- 2. W sprawach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.
- 3. Przepisu art. 71a, ustawy o której mowa w art. 1, nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe.
- 4. Do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy do obliczania wysokości kar, o których mowa w art. 57 ust. 7 oraz art. 59f ustawy, o której mowa w art. 1, oraz opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotychczasowe.
W pierwszej kolejności trzeba stwierdzić, że skarżący uzyskali decyzje o pozwoleniu na budowę w 1998r. Wówczas zgodnie z art. 55 prawa budowlanego, uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego było wymagane, jeżeli właściwy organ:
- 1) nałożył taki obowiązek w wydanym pozwoleniu na budowę lub
- 2) stwierdził, że zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków, określonych w pozwoleniu na budowę lub
- 3) wydał, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 71 ust. 3, decyzję nakazującą dokonanie określonych czynności, zmian lub przeróbek.
a także, jeżeli:
- 4) zachodzą okoliczności wymienione w art. 49 ust. 1,
- 5) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.
W niniejszej sprawie w decyzji o pozwoleniu na budowę nie nałożono obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Rozważając niniejszą sprawę trzeba zważyć na treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy- Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888 ze zm.), w kontekście stwierdzeń organów, że inwestorzy mieli obowiązek uzyskać pozwolenie na użytkowanie. Zgodnie z tym przepisem przejściowym, do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy tej ustawy z zastrzeżeniem ust. 2- 4.
Stwierdzić trzeba, że (a contrario) sprawy wszczęte i zakończone ostatecznymi przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. decyzjami o pozwoleniu na budowę, to również sprawy w których ostatecznie rozstrzygnięto o sposobie prawnego zakończenia inwestycji. Tym samym skoro na skarżących nie nałożono w decyzji obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, to nie można przyjmować, że obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie powstał z chwilą i z powodu zmiany stanu prawnego. Byłoby to sprzeczne z zasadą nieretroaktywności prawa.
Z tego względu w niniejszej sprawie zastosowanie będą miały przepisy art. 54 i 55 ustawy prawo budowlane z daty wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i według stanu prawnego na ten dzień muszą być oceniane obowiązki inwestorów dotyczące dokonania zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na użytkowanie.
Równocześnie należy wskazać na jeszcze jeden przepis intertemporalny a to art. 4 pkt. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r., który stanowi, że ustawa wchodzi w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem art. 1 pkt. 24 lit. b w zakresie art. 57 ust. 7 w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, który wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2005r.
Z treści tego przepisu wynika, ze od 1 stycznia 2005r. możliwe jest nakładanie kar z tytułu nielegalnego użytkowania obiektów według nowych zasad (wprowadzonych ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r.), także w stosunku do tych obiektów, których budowa zakończyła się przed 30 maja 2004r.
Jednakże zgodnie z tym co wskazał w wyroku NSA - zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 ustawy Prawo budowlane a do którego zobowiązani byli Skarżący, dotyczy budowy prowadzonej legalnie, a więc na podstawie pozwolenia na budowę. Prawnie skuteczne jest zatem zawiadomienie o zakończeniu budowy, ale tylko co do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę. Natomiast w sytuacji, gdy inwestor od warunków pozwolenia odstąpił, nie można mu czynić zarzutu braku zawiadomienia o zakończeniu budowy, zwłaszcza jeśli organ I Instancji w uzasadnieniu twierdzi, że "w toku jest osobne postępowanie dotyczące istotnych odstępstw od projektu budowlanego". Nie ma zatem podstaw prawnych do domagania się od inwestora pozwolenia na użytkowanie, w sytuacji, gdy przedmiotowy obiekt jest realizowany w warunkach odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę, a w odniesieniu do takiej inwestycji nie wydano jeszcze decyzji zobowiązującej do uzyskania pozwolenia na użytkowanie.
Skoro zatem – jak stwierdzono powyżej – od inwestorów nie można skutecznie żądać wypełnienia obowiązku dokonania zgłoszenia, to nie jest też możliwe nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu, gdyż jest to konsekwencja istnienia obowiązku, którego realizacji można skutecznie żądać. Tylko gdy obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zostanie nałożony na Skarżących w postępowaniu związanym z odstępstwami od projektu polegającymi na zmianie sposobu użytkowania a pomimo to Skarżący do niego się nie zastosują – zajdą przesłanki nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku.
Odnosząc się do kwestii związanych z uiszczonymi przez skarżących opłatami od skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że Skarżący zostali wezwani solidarnie Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 10 maja 2010r. do uiszczenia wpisu sądowego od skargi na postanowienie WINB w K. w kwocie 100 zł. i taki też wpis uiścili. Następnie skarżący bez wezwania Sądu wnieśli wpis od skargi kasacyjnej w kwocie po 750 zł każdy z nich (łącznie 1500 zł). Zgodnie z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221 poz. 2193 ze zm) wpis od skargi kasacyjnej wynosi połowę wpisu od skargi, niemniej jednak niż 100 zł. Oznacza to, że w niniejszej sprawie wpis od skargi kasacyjnej wynosi 100 zł. z tego względu na podstawie zarządzenia Sądu, Skarżącym zwrócona zostanie kwota po 700 zł każdemu z nich.
Wobec powyższego na zasadzie art. 145§ 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.