Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 460/16

Uzasadnienie

Decyzją z 14 lipca 2015 r. nr [....], Starosta W. orzekł:

1. - w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości 5973,00 zł za utratę prawa własności do nieruchomość obejmującej działki nr [....] o pow. 0,0010 ha i nr [....] o pow. 0,0171 ha obr. [....] jedn. ewid. [....], na rzecz:
2. a) G.B. w kwocie 3 733,00 zł, za udział w wysokości 20/32 cz.,
3. b) K.B. w kwocie 560,00 zł, za udział w wysokości 3/32 cz.,
4. c) B.B. w kwocie 560,00 zł, za udział w wysokości 3/32 cz.,
5. d) R.B. w kwocie 560,00 zł, za udział w wysokości 3/32 cz.,
6. e) małoletniej A.B. w imieniu której działa matka G.B. jako jej przedstawiciel ustawowy w kwocie 560,00 zł, za udział w wysokości 3/32 cz., która to nieruchomość, została zajęta pod drogę gminną ul. [....] w S. i z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością Gminy S.
7. - w pkt 2, 3 i 4 o wypłacie odszkodowania ustalonego w pkt 1 przez Gminę S. reprezentowaną przez Wójta Gminy, jednorazowo w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna oraz o tym, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego, zaś wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty.

Odszkodowanie ustalono w oparciu o opinię biegłego tj. rzeczoznawcy majątkowego W.G., który w operacie szacunkowym sporządzonym 14 kwietnia 2015 r. oszacował wartość przedmiotowej nieruchomości gruntowej położonej w S., oznaczonej jako działka nr [....] opow. 0,0010 ha oraz nr [....] o pow. 0,0171 ha, obr.S., zajętej pod drogę gminną nr [....] - ulicę L. - na kwotę 5 973,00 zł.

Odwołanie od decyzji organu l instancji złożyła Gmina S. wskazując, iż: "nie jest prawdą, aby prawa i obowiązki wynikające z każdego stosunku prawnego dotyczącego nieruchomości (takim jest w szczególności nabycie jej części na mocy art. 73 powszechnie znanej ustawy przepisy wprowadzające...) przechodziły na nabywcę nieruchomości z mocy samego prawa. Takiego rozwiązania nie przewiduje kodeks cywilny; organ dokonał nader rozszerzającej wykładni przepisy art. 548 § 1 k.c., zacytowanego w treści umowy sprzedaży. Odszkodowanie za wywłaszczenie części nieruchomości nie jest korzyścią, ani ciężarem, i nie przechodzi na nabywcę z mocy prawa - przeciwnie, zbywca jest nadal uprawniony do jego otrzymania. Oznacza to również, że zbywcy nieruchomości (k. 7 decyzji) byli i są nadal stronami postępowania; organ l instancji, z trudnych do wyjaśnienia przyczyn, nie przyznał im jednak takiego statusu. Odrębną całkowicie sprawą jest dopuszczalność reprezentowania w tej samej sprawie interesu małoletniego przez rodzica, który również jest stroną postępowania.

Interes prawny każdego z wnioskodawców polega na otrzymaniu możliwie dużej części odszkodowania. Interesy stron były zatem sprzeczne. Nie należy pochopnie podzielać poglądu organu l instancji, opartego na poglądach jakiegoś mało znanego orzeczenia sądu powszechnego, którego autorytet wydaje się skądinąd wątpliwy. Skoro wnioskodawcy ubiegali się o odszkodowania które zresztą należało się nie im, lecz poprzednim właścicielom nieruchomości, przyjęcie niesprzeczności interesów wnioskodawców wydaje się rezultatem przeprowadzonego postępowania - problem w tym, że aby je w ogóle prowadzić, należało zapewnić wszystkim stronom należytą reprezentację. Zaniechanie tegoż spowodowało, iż rzekomą niesprzeczność interesów stron ustalono aposteriorycznie dopiero na etapie podejmowania decyzji; inaczej mówiąc, treścią zaskarżonej decyzji jest również ustalenie niesprzeczności interesów stron, przy czym jedna z nich - osoba małoletnia - nie mogła się w tej sprawie wypowiedzieć.

Organ l instancji dokonał ewidentnie nieprawdziwych ustaleń faktycznych co do wartości nieruchomości. Zarzuty do opinii biegłego - na wniosek organu - rozstrzygnął jednak ten sam biegły, oczywiście na swoją korzyść. Tymczasem z okoliczności sprawy wynika, iż biegły prawdopodobnie nie był bezstronny; samo podniesienie takiego zarzutu powinno uruchomić po stronie organu odpowiednią inicjatywę dowodową, w tym powołanie innego biegłego. Nic takiego się nie zdarzyło. Można zauważyć, że odebranie dodatkowej wypowiedzi od biegłego bez zachowania procedury przewidzianej w art. 79 k.p.a. stanowi nielegalny, nieprzewidziany w ustawie środek dowodowy, który nie mógł stanowić podstaw do ustaleń faktycznych."

Wojewoda [....] decyzją z dnia 8 lutego 2016 r., znak [....] utrzymał opisaną wyżej decyzję w mocy.

W jej uzasadnieniu wskazał, że z przepisu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wynika iż ustalenie wypłata odszkodowania następuje przy spełnieniu następujących przesłanek:

← dana nieruchomość musi być zajęta pod pas drogi publicznej,

← nieruchomość taka nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego,

← z wnioskiem o ustalenie odszkodowania występuje właściciel nieruchomości w terminie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. przy czym wszystkie te przesłanki muszą być spełni one łącznie.

Odszkodowanie ustalane jest przez starostę w drodze decyzji administracyjnej po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 129 ust. 1 i art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami) według stanu (w znaczeniu faktycznie - technicznym) z dnia wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną czyli z dnia 29 października 1998 r. Przy wycenie nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa władania gruntem. Wartość nieruchomości określa się według cen z dnia orzekania o odszkodowaniu.

Dalej przywołano wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt l OPS 3/09 - Lex nr 534304, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż "uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy może być także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy, zawarła umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczna w formie aktu notarialnego z osoba, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej".

Skoro zatem G.B. i T.B. jako jedyni wystąpili w ustawowo przewidzianym terminie z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, której na skutek umowy sprzedaży nr [....] z dnia 25 października 2002 r. stali się jedynymi właścicielami (gdyż poprzedni właściciele ww. nieruchomości tj. K.B. i S.B. oraz E.W. i J.W. w ogóle nie złożyli wniosków dotyczących ustalenia i wypłaty odszkodowania za zbyte przez siebie działki, a tym samym nie są oni stronami postępowania objętego zaskarżoną decyzją), a fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej nr [....], przed wydaniem deklaratoryjnej decyzji Wojewody [....], to brak jest podstaw do kwestionowania uprawnienia osób wymienionych w pkt 1 zaskarżonej decyzji do otrzymania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Dalej zwrócono uwagę, iż w dniu 30 czerwca 2014 r. jeden z wnioskodawców - T.B. zmarł, zaś spadek po nim zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w W. sygn. akt l Ns 843/14 z dnia 20 stycznia 2015 r. nabyli: żona spadkodawcy G.B. w 4/16 części oraz dzieci K.B., B.B., R.B. i A.B. po 3/16 części każde z nich wraz z wchodzącym w skład spadku gospodarstwem rolnym".

Nie ulega wątpliwości również, iż stanowiąca przedmiot zaskarżonego rozstrzygnięcia nieruchomość (działki nr nr [....]) została przejęta z dniem 1 stycznia 1999 r. na rzecz Skarbu Państwa. W aktach sprawy znajdują się potwierdzające ten fakt ostateczne decyzje Wojewody [....] z dnia 12 stycznia 2009 r. znaki: [....] oraz [....].

W związku z obowiązującymi przepisami prawa normującymi kwestię ustalania wysokości odszkodowania za nieruchomości, które z dniem 1 stycznia 1999 r. w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, organ prowadzący postępowanie administracyjne zobowiązany jest powołać biegłego tj. rzeczoznawcę majątkowego w przypadku, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne.

Dalej wskazano na zapisy ustawowe określające możliwość zastosowania przy ustalaniu wysokości odszkodowania należnego byłemu właścicielowi nieruchomości tzw. "zasady korzyści". Jak określił ustawodawca w art. 134 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast ust. 4 wskazuje, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Z uwagi na powyższe normy prawne autor sporządzonej wyceny nieruchomości na podstawie której określono aktualną wartość odszkodowania W.G., dla przedmiotu wyceny zajętego w dniu określania stanu (29 października 1998 r.) zgodnie z decyzjami Wojewody [....] z dnia 12 stycznia 2009 r. znak: [....] oraz [....] pod drogę gminną wykorzystując podejście porównawczą wartość działek określił stosownie do zapisów art. 134 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi z terenu powiatu [....], co bez wątpienia zgodne jest z definicją rynku lokalnego obejmującego teren gminy lub powiatu, wskazaną między innymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2012 r. sygn. akt l OSK 1255/11 oraz WSA we Wrocławiu z dnia 7 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 537/08. Przyjęte przez biegłego transakcje nieruchomościami porównawczymi zawarte zostały w okresie 2 lat wstecz poprzedzających datę określenia wartości przedmiotu wyceny, co zgodne z jest pkt 3.3 Noty Interpretacyjnej Nr 1 Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny (PKZW).

W niniejszym przypadku przy określaniu wartości wycenianej nieruchomości nie ma zastosowania § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ponieważ przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie spowodowało zwiększeni a jej wartości, gdyż było tożsame.

Wskazano też, że uwzględnione w wycenie nieruchomości porównawcze bez wątpienia uznać należy za nieruchomości podobne do przedmiotu wyceny w rozumieniu art. 4 pkt 16 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami tj. nieruchomości, które są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Dalej organ przeanalizował operat w świetle obowiązujących przepisów.

Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej wskazano, że organ odwoławczy pismem z 27 września 2015 r. zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o nadesłanie informacji czy przed rozszerzeniem analizy rynku na obszar powiatu [....] dokonał analizy transakcji nieruchomościami drogowymi odnotowanymi na terenie gminy S. W przypadku dokonania powyższej analizy zwrócono się o nadesłanie powodów uznania za niepodobną do przedmiotu wyceny każdej odnotowanej transakcji nieruchomością drogową na terenie gminy S., W odpowiedzi na powyższe biegły w piśmie z 6 października 2015 r. poinformował, iż obszar powiatu [....] jest dla gminy S. rynkiem lokalnym, jak również, że w bazie nieruchomości podobnych wybranych do szacowania przedmiotowych działek nie znajdują się nieruchomości położone w gminy S. z uwagi na fakt, iż biegły nie odnotował transakcji rynkowych, których przedmiotem były nieruchomości położone w gminy S. o przeznaczeniu drogowym a ich czas zawarcia mieściłby się w okresie 2 lat wstecz od daty wyceny.

Niezależnie od powyższego, mając na uwadze cytowaną treść odwołania organ odwoławczy pismem z 26 października 2015 r. zwrócił się do skarżącego tj. Gminy S. o potwierdzenie bądź zaprzeczenie twierdzeniem biegłego zgodnie z którymi na terenie gminy S. nie odnotowano transakcji rynkowych nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym w okresie 2 lat wstecz od daty wyceny tj. od 14 kwietnia 2013 r. do 14 kwietnia 2015 r. W przypadku odnotowania na terenie gminy S. w omawianym okresie transakcji nieruchomościami drogowymi, zwrócono się o wskazanie kiedy dana transakcja wystąpiła, wraz z podaniem numeru aktu notarialnego, powierzchni nieruchomości oraz jej numeru ewidencyjnego, jak również ceny transakcyjnej i jednostkowej.

W odpowiedzi na powyższe Urząd Gminy S. w piśmie z 3 listopada 2015 r. znak: [....] poinformował, iż Gmina S. nie prowadzi monitoringu cen nieruchomości i nie posiada uprawnień do przeprowadzania analizy rynku nieruchomości dla potrzeb prowadzonego postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za działki ewidencyjne: nr nr [....] położone w S. Powyższe wyjaśnienia w świetle zarzutu podniesionego przez odwołującego w piśmie kierowanym do Starosty [....] z dnia 20 maja 2015 r. (tj. iż "Pan biegły, zestawiając ceny transakcyjne z rynku nieruchomości, nie wziął pod uwagę transakcji najbardziej miarodajnych, to jest zawartych na terenie Gminy S. Tym samym operat nie odzwierciedla rzeczywistej wartości zajętych części nieruchomości, zwłaszcza iż dane o cenach transakcyjnych pochodzą z 2013 i 2014 roku. Gmina S. wnosi o sporządzenie operatu uzupełniającego, uwzględniającego ceny transakcyjne nieruchomości z terenu S. i okolicznych miejscowości"), uznać należy za niezrozumiałe.

Niezależnie od powyższego należy również jednoznacznie zaznaczyć, iż to biegły decyduje jaki rynek jest miarodajny dla szacowanej nieruchomości. Wiedza w tym zakresie jest wiedzą specjalną którą dysponuje biegły, a zatem organ i sąd administracyjny nie mogą kwestionować ustaleń biegłego, jeżeli w sprawie brak dowodów wskazujących na wadliwą analizę rynku przez rzeczoznawcę majątkowego.

W ocenie organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, iż rzeczoznawca majątkowy dokonał właściwego wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, a także uwzględnił cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Tym samym wypełnił również dyspozycję art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Dokonaną w ten sposób wycenę ocenić należało w sposób pozytywny. Niniejszy operat szacunkowy może stanowić dowód w przedmiotowej sprawie i być wykorzystany dla potrzeb niniejszego postępowania odwoławczego.

Za niezasadny należy uznać zarzut odwołującej, iż "Zarzuty do opinii biegłego - na wniosek organu - rozstrzygnął jednak ten sam biegły, oczywiście na swoją korzyść. Tymczasem z okoliczności sprawy wynika, iż biegły prawdopodobnie nie był bezstronny; samo podniesienie takiego zarzutu powinno uruchomić po stronie organu odpowiednią inicjatywę dowodową, w tym powołanie innego biegłego. Nic takiego się nie zdarzyło. Można zauważyć, że odebranie dodatkowej wypowiedzi od biegłego bez zachowania procedury przewidzianej w art. 79 k.p.a. stanowi nielegalny, nieprzewidziany w ustawie środek dowodowy, który nie mógł stanowić podstaw do ustaleń faktycznych."

Skoro bowiem dodatkowe wyjaśnienia biegłego (pismo z dnia 18 czerwca 2015 r.) zostały uznane przez organ za wystarczające, a sam operat oceniony jako prawidłowy, to brak było podstaw do zlecenia sporządzenia innego operatu i to przez innego biegłego. Odwołująca w ogóle nie wskazała na czym miałaby polegać rzekoma stronniczość rzeczoznawcy majątkowego. Wbrew twierdzeniom odwołującej, nie można mówić także o naruszeniu przez organ l instancji art. 79 Kpa. Rzeczoznawca majątkowy nie był bowiem przesłuchiwany przez organ I instancji, co więcej jego wyjaśnienia (pismo z dnia 18 czerwca 2015 r.) były prezentowane w formie pisemnej, w związku z czym za adekwatne i wystarczające należało uznać działanie Starosty [....] polegające na przesłaniu stronom (w tym odwołującej) kserokopii ww. pisma. Odwołującą jeśli nie zgodziła się z ww. wyjaśnieniami miała więc możliwość wnioskowania przeprowadzenie dodatkowego dowodu tj. np. przesłuchania biegłego przez organ w swojej obecności, czego jednak nie uczyniła.

Ponadto Wojewoda [....] wyraził swoje stanowisko odnośnie zarzutu odwołującej w kontekście faktu, iż jedną z osób uprawnionych do jego otrzymania - małoletnią A.B. reprezentuje matka G.B. W nawiązaniu do powyższego w tym miejscu należy się odnieść do treści art. 101 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (Dz.U.2015 poz. 2082 ze zm.), stricte odnoszącego się i regulującego zagadnienie sprawowani a zarządu majątkiem dziecka.

Analiza tego przepisu wskazuje na kryteria sprawowania zarządu przez rodziców (§ 1) oraz tego, z jednej strony, co się w nim nie zawiera i czego on nie obejmuje (§2), z drugiej, tego co w nim się mieści /zawiera/ jako dotyczącego czynności, które nie mogą być przez rodziców podejmowane bez uzyskania zezwolenia sądu opiekuńczego (§ 3). Literalne brzmienie tego przepisu uzasadnia przyjęcie, że zezwolenie sądu wymagane jest jedynie dla dokonywania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, przy czym ustawodawca nie tylko nie definiuje tego pojęcia ale również odnosi je do czynności w ogóle.

Tym samym przyjąć należy, że sąd nie wykluczył w rozumieniu tego przepisu również czynności faktycznych, do których zaliczyć należy fakt przyjęcia w imieniu dziecka określonej kwoty pieniężnej, np. tytułem odszkodowania. Skoro zatem na organie ciąży obowiązek wypłaty odszkodowania należnego osobie małoletniej, a po stronie rodziców jedynie czynność (fakt) jego przyjęcia w imieniu dziecka, to jedynym kryterium oceny pozostaje kwestią czy czynność ta zawiera się w pojęciu zwykłego zarządu. W przypadku małych kwot, uznano, iż kwestia ta nie powinna budzić wątpliwości. Wątpliwości pojawić się mogą nie tyle za sprawą odbioru samej kwoty, ale za sprawą zaistnienia konieczności jej odpowiedniego zakwalifikowania w ramach dyspozycji przywołanego art.101 § 3 i w konsekwencji konieczności należytego zadysponowania w przypadku kwot, które z całą pewnością nie można zakwalifikować i powiązać z bieżącymi potrzebami dziecka.

W takich sytuacjach przychylić należy się do poglądu, co do zasadności żądania i uzyskania przez rodziców zezwolenia sądu opiekuńczego, który przy ich udziale zdecyduje o sposobie zadysponowania taką kwotą w ramach wydanego przez sąd zezwolenia. W tym też zakresie na uwagę zasługuje wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 listopada 1982 r., l CR 234/82 oraz zawarta w jego uzasadnieniu ocena prawna, w tym odnosząca się do zagadnienia czynności przekraczającej zwykły zarząd. Z jego treści wynika że nie ma w sprawach dotyczących czynności zwykłego zarządu lub go przekraczających, granicy kwotowo zakreślonej, lecz stosuje się przywołane mierniki oceny w aspekcie konkretnie zindywidualizowanej sprawy, jej przedmiotu oraz osoby małoletniego i jego dobra Z tych też przyczyn w sprawach odszkodowawczych, w każdej konkretnej sprawie kierując się ww. zasadami, jak i również zasadami doświadczenia życiowego oraz racjonalnymi przesłankami leżącymi u podstaw regulacji prawnej zawartej w cyt. art.101 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zdecydować należy o konieczności i zasadności żądania pozyskania przez rodziców zezwolenia bądź nie, przy czym decydujące znaczenie posiadać będzie wysokość kwoty przyznanego odszkodowania w aspekcie normalnie przyjętych i występujących bieżących potrzeb dziecka (w tym kosztów jego utrzymania) w zestawieniu z kosztami pozyskania wspomnianego zezwolenia. Ponadto nie można wykluczyć sytuacji wypłaty niewielkiej kwoty bezpośrednio małoletniemu za jego i rodziców zgodą.

W ocenie Wojewody [....] G.B. może reprezentować swoją małoletnią córkę A.B. w niniejszym postępowaniu, gdyż kwota, na jaką opiewa odszkodowanie dla małoletniej mieści się w aspekcie normalnie przyjętych i występujących bieżących potrzeb dziecka (w tym kosztów jego utrzymania).

W tych okolicznościach należy wskazać, iż Starosta [....] decyzją z dnia 14 lipca 2015 r. nr [....] prawidłowo ustalił odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną jako nr [....] opow. 0,0010 ha oraz nr [....] o pow. 0,0171 ha obr. [....] jedn. ewid. [....] a zatem należało utrzymać ją w mocy.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina S., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jego wznowienie, poprzez:

1. 1) pominięcie obowiązku zapewnienia udziału w postępowaniu dwóm stronom, to jest K.B. i S.B., tj. naruszenie art. 10 § 1, art. 28, art. 40 § 1, art. 61 § 4, 79 § 1 i art. 81 k.p.a.,
2. 2) uznanie za dopuszczalne reprezentowanie małoletniej A.B. przez matkę G.B., mimo iż ta ostatnia jest również stroną postępowania. W ten sposób zostały naruszone przepisy wymienione wyżej oraz art. 30 § 2 k.p.a. w związku z art. 98 § 2 pkt 2 i § 3 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.
3. 3) nienależyte rozpatrzenie zarzutów strony, odnoszących się do opinii oraz do osoby biegłego; organ dopuścił do rozpatrzenia tych zarzutów przez tego samego biegłego, mimo iż podlegał on wyłączeniu od udziału w tym stadium sprawy (art. 24 § 1 pkt 1 w związku z art. 84 § 2 k.p.a.).

Zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13.10.1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz (skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania, włącznie z ewentualnymi kosztami zastępstwa procesowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270, dalej zwana p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji.

Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że choć zarzuty skargi nie są usprawiedliwione, to jednak zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona ze względu na uchybienia dostrzeżone przez Sąd z urzędu.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że po myśli art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem.

Zasady i tryb ustalania i wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości określa ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm.), zwana dalej u.g.n.

Stosownie do art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Sposoby określania wartości nieruchomości oraz techniki i metody wyceny ustala Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Szczegółowe regulacje dotyczące sposobu ustalania wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zawiera § 36 rozporządzenia, po myśli ust. 4 § 36, przepisy ust. 1-4 stosuje się do tego rodzaju wyceny odpowiednio. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 860/11 (LEX nr 1134309) przepis § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) jest przepisem szczególnym w stosunku do § 26 tegoż rozporządzenia.

Z brzmienia § 36 rozporządzenia wynika, że w pierwszej kolejności (ust.

1) ustala się wartość rynkową nieruchomości. Dopiero jeżeli dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Zgodnie z ust. 4 § 36 ww. rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy dysponował danymi z rynku lokalnego dotyczącymi transakcji drogowych tj. danych z obszaru powiatu wadowickiego, przy czym ugruntowanym jest już pogląd, że pod pojęciem "rynku lokalnego" należy rozumieć obszar gminy lub powiatu. Rynek regionalny odnosi się zaś do obszaru województwa (tak NSA w Warszawie w wyroku z dnia 8 stycznia 2014 r. sygn. I OSK 1460/12). Rzeczoznawca wyjaśnił też (pismo z dnia 6.10.2015 r., k. 16 akt adm. Organu II Instancji), że nie odnotował transakcji rynkowych których przedmiotem były nieruchomości położone w gminie S. o przeznaczeniu drogowym. Rzeczoznawca majątkowy wybrał też prawidłową metodę wyceny – metodę porównywania parami, mieszczącą się w podejściu porównawczym.

Na temat wartości dowodowej operatu oraz sposobu jego oceny w postępowaniu administracyjnym wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 961/11 (LEX nr 1120695), stwierdzając, że tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

W ocenie Sądu operat szacunkowy stanowiący podstawę do wydania zaskarżonej decyzji nie spełnia wszystkich powyższych warunków, a to zarówno w zakresie opisu nieruchomości przyjętych jako baza danych nieruchomości podobnych, ujętych w tabeli nr 2 (str. 8 operatu); jak i w zakresie opisu nieruchomości A,B,C przyjętych do porównania w aspekcie cech rynkowych (tabela nr 3 i 4 str. 10 operatu).

O nieruchomościach przyjętych jako baza danych wiadomo z treści operatu tylko w jakiej miejscowości są położone, w jakiej dacie zawarto transakcję i jaka była cena jednostkowa za 1 m.kw każdej z nieruchomości. O nieruchomościach A,B,C czyli nieruchomościach gruntowych przyjętych do porównania wiadomo niewiele więcej. W szczególności na podstawie podanych przez biegłego danych, nie jest możliwe zidentyfikowanie tych nieruchomości i zweryfikowanie czy nieruchomości te rzeczywiście są podobne do nieruchomości wycenianej, a tym samym nie jest możliwe zweryfikowanie poprawności dokonanego wyboru.

Nadto opis wszystkich nieruchomości, stanowiących podstawę wyceny winien być obszerny i na tyle precyzyjny, aby umożliwić zidentyfikowanie tych nieruchomości. Konieczne jest podanie numeru działki ewidencyjnej oraz obrębu. Sporządzenie operatu szacunkowego wymaga wiadomości specjalnych i stosownych kwalifikacji, jednak operat musi być sporządzony w taki sposób, który umożliwi jego weryfikację, zarówno przez strony postępowania jak i przez organ, czy też przez sąd administracyjny.

W tym zakresie organ II Instancji będzie obowiązany przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające, polegające na uzupełnieniu operatu szacunkowego o szczegółowy opis nieruchomości. W zależności od wyników tego postepowania, organ II Instancji podejmie stosowne rozstrzygniecie mając na względzie nienaruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania o której mowa w art. 15 Kpa.

Zarzuty skargi są nieuzasadnione.

Nie jest w szczególności zasadny zarzut pominięcia obowiązku zapewnienia udziału w postępowaniu dwóm stronom, to jest K.B. i S.B., tj. naruszenie art. 10 § 1, art. 28, art. 40 § 1, art. 61 § 4, 79 § 1 i art. 81 k.p.a. W pierwszej kolejności wskazać należy, że organ prawidłowo przywołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęta w składzie 7 Sędziów, z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt l OPS 3/09, w której Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż "uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy może być także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy, zawarła umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczna w formie aktu notarialnego z osoba, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej".

Po wtóre wskazać należy, że zgodnie z ugruntowanym już poglądem orzecznictwa sadów administracyjnych, nie jest również uzasadniony zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 10 Kpa, który sformułowany został jako pominięcie niektórych stron postępowania przez organ II Instancji. Jak wskazywano wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uprawnionym do zgłoszenia zarzutu nie wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym bez swojej winy jest wyłącznie ta osoba, która domaga się uczestnictwa w nim. Z tych też przyczyn podstawę do uchylenia decyzji ze względu na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a.) czyli przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., do której zmierza argumentacja analizowanego zarzutu, może skutecznie podnieść tylko osoba, której ona bezpośrednio dotyczy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08; z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1628/08, publ.

OSP 2011 r., z. 2, poz. 23; z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1781/08; z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 277/10; z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 990/10, z dnia 26 marca 2013r. sygn. II OSK 2276/11).

Nie jest też zasadny zarzut nienależytego rozpatrzenie zarzutów strony, odnoszących się do opinii oraz do osoby biegłego polegający na tym, że organ dopuścił do rozpatrzenia tych zarzutów przez tego samego biegłego, mimo iż podlegał on wyłączeniu od udziału w tym stadium sprawy (art. 24 § 1 pkt 1 w związku z art. 84 § 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 24 § 1 pkt. 1 KPA pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki. Zgodnie z art. 84 § 2 biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art.

24. Biegły niewątpliwie nie jest stroną tego postępowania, natomiast Skarżąca nie wskazała żadnych okoliczności z których wynikałoby, że biegły pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki. Skarżąca Gmina winna powtrzymać się od ferowania niczym nie popartych zarzutów sugerujących że biegły nie był bezstronny. Sam fakt, że rzeczoznawca majątkowy sporządza opinię (operat szacunkowy) na zlecenie organu załatwiającego sprawę administracyjną, nie oznacza samo w sobie, że działa w czyimkolwiek interesie. Wyjaśnienie biegłego dlaczego przyjął jako rynek lokalny obszar powiatu [....], a nie gminy S. w żaden sposób nie dyskwalifikuje ani wiarygodności operatu ani samej osoby biegłego. Nie dyskwalifikują operatu i biegłego nawet dostrzeżone przez Sąd z urzędu uchybienia w postaci braku oznaczenia działek ewidencyjnych przyjętych jako baza nieruchomości i nieruchomości przyjętych do porównania.

Wreszcie niezasadny jest zarzut niedopuszczalności reprezentowania małoletniej A.B. przez matkę G.B., mimo iż ta ostatnia jest również stroną postępowania. Zdaniem skarżącej Gminy, w ten sposób zostały naruszone przepisy wymienione wyżej oraz art. 30 § 2 k.p.a. w związku z art. 98 § 2 pkt 2 i § 3 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.

Zgodnie z art. 30 § 2 Kpa osoby fizyczne nieposiadające zdolności do czynności prawnych działają przez swych ustawowych przedstawicieli.

Zgodnie natomiast z art. 98 Kodeksu Rodzinnego i Opiekuńczego, który to przepis ustala zasady reprezentacji dziecka przez rodziców, rodzice są przedstawicielami ustawowymi dziecka pozostającego pod ich władzą rodzicielską. Jeżeli dziecko pozostaje pod władzą rodzicielską obojga rodziców, każde z nich może działać samodzielnie jako przedstawiciel ustawowy dziecka.(§1) Jednakże żadne z rodziców nie może reprezentować dziecka przy czynnościach prawnych między dzieckiem a jednym z rodziców lub jego małżonkiem, chyba że czynność prawna polega na bezpłatnym przysporzeniu na rzecz dziecka albo że dotyczy należnych dziecku od drugiego z rodziców środków utrzymania i wychowania. (§ 2 pkt.

1. 2) Przepisy paragrafu poprzedzającego stosuje się odpowiednio w postępowaniu przed sądem lub innym organem państwowym.(§ 3)

Z przywołanych wyżej przepisów wynika, ze rodzice co do zasady zawsze mogą reprezentować dziecko, o ile nie jest to sprawa dotycząca czynności prawnych między dziećmi pozostającymi pod ich władzą rodzicielską albo między dzieckiem a jednym z rodziców lub jego małżonkiem. Także w innych sprawach, niż wymienione w art. 98 § 2 k.r.o., żadne z rodziców nie może reprezentować dziecka gdy w sprawie, w której występują jako strony lub uczestnicy postępowania rodzice i dzieci, może dojść do sprzeczności interesów między nimi. Wtedy naczelny interes dziecka wyklucza dopuszczalność reprezentowania go przez któregokolwiek z rodziców. Zgodnie z art. 98 § 3 k.r.o. przepisy paragrafu poprzedzającego stosuje się odpowiednio w postępowaniu przed sądem lub innym organem państwowym.

Należy podkreślić, że "odpowiednie" stosowanie nie może oznaczać "automatycznego" stosowania przepisów, do których odsyła ustawodawca. "Odpowiednie" stosowanie przepisów może oznaczać, że: a) niektóre z nich w ogóle nie będą stosowane, b) część przepisów będzie stosowana bez żadnych modyfikacji, c) część przepisów zostanie "dostosowana" do danego stanu faktycznego. W szczególności nie można przyjąć, że przepisy art. 98 § 2 k.r.o. będą stosowane "wprost", bez żadnych modyfikacji. A zatem przepisy art. 98 § 2 k.r.o. należy "dostosować" do reprezentowania dziecka przed sądem lub innym organem państwowym. W niniejszej sprawie, uprawnienie małoletniej A.B. do otrzymania odpowiedniej części odszkodowania wynika z faktu iż jest ona spadkobiercą swojego zmarłego ojca, poprzedniego właściciela nieruchomości, który wystąpił z roszczeniem odszkodowawczym. W sprawie tej nie ma żadnego konfliktu interesów między matką małoletniej a małoletnią.

Odszkodowanie przyznane jest w kwocie pieniężnej (a nie np. w formie nieruchomości zamiennej, która przynajmniej potencjalnie mogłaby generować pewne koszty związane z jej utrzymaniem), a nadto kwota pieniężna nie jest znaczna, niewiele przekraczająca maksymalną kwotę 500 zł miesięcznie, która obecnie została określona jako górna granica alimentów wypłacanych z Funduszu Alimentacyjnego. Przyjęcie tej kwoty przez matkę małoletniej nie jest zatem również po myśli art. 101 § 3 Kro czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu, wymagająca zezwolenia sądu opiekuńczego.

Wobec powyższego zaskarżona decyzja została uchylona na zasadzie art. 145 p 1 pkt. 1 lit.c p.p.s.a jako naruszająca przepisy postępowania. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a