Uzasadnienie
Decyzją z 8.01.2001 r., znak: [...], Wojewoda na podstawie art. 138 § l pkt l k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania A. F. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z [...].10.2000 r., znak: [...], orzekającą o odmowie zwrotu nieruchomości - części działki ewidencyjnej nr 4 w granicach części parcel gruntowych 1. kat. 5 i 6 oraz części działki ewidencyjnej nr 1 w granicach parceli gruntowej 1. kat. 3 i 2.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził co następuje: prowadząc ponownie postępowanie w sprawie po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 12.06.1995 r., sygn. akt SA/Kr 1951/94, Prezydent Miasta ustalił, że parcela gruntowa 1. kat. 3 oraz parcela 1. kat. 7, zostały wywłaszczone decyzją Prezydium Rady Narodowej miasta K. z [...].01.1967 r., Nr [...], pod przebudowę ulicy C. Parcela 1. kat. 7 podzielona została na parcelę 1. kat. 5 i 8, która została następnie podzielona na parcele gruntowe 1. kat 6 i 2. Parcela 1. kat. 5 została następnie wywłaszczona decyzją Prezydium Rady Narodowej miasta K. z [...].12.1972 r., nr [...], na cele spółdzielczego budownictwa mieszkaniowego. Przedmiotowa część działki nr 4, jak wynika z wpisu do księgi wieczystej nr [...], została oddana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej im. "A" przed dniem wejścia w życie ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543, tj. przed dniem 1.01.1998 r. i prawo to zostało wpisane do księgi wieczystej.
W związku z powyższym rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji jest prawidłowe. Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przewidziane w art. 136 ust. 3 tej ustawy nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie powoływanej ustawy nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej i prawo to zostało wpisane do księgi wieczystej. Z kolei część działki nr 1 w granicach parceli gruntowej 1. kat. 3 i 2 nie odpowiada przesłankom zwrotu nieruchomości, określonym w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mianowicie, jak wynika z pisma Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich w K. z [...].12.1993 r. oraz wyrysu mapy katastralnej i wyrysu mapy zasadniczej przedmiotowej nieruchomości, stanowi ona pas drogowy ulicy N. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. F. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, zarzucając im naruszenie prawa materialnego, a mianowicie postanowień art. 136 ust. 1 i 2, art. 137 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania, a mianowicie art. 15 poprzez zaniechanie postępowania wyjaśniającego, co spowodowało brak ustaleń faktycznych oraz art. 77 poprzez zaniedbanie obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w odniesieniu do rozstrzygnięcia dotyczącego części działki nr 4 (w granicach dawnych parcel gruntowych 5 i 6) organy powołując się na fakt istnienia na tej działce prawa użytkowania wieczystego w dniu [...].01.1998 r. nie wzięły pod uwagę okoliczności, iż wniosek o zwrot nieruchomości został złożony wcześniej niż nastąpiło ujawnienie prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej. Tymczasem w odniesieniu do tej nieruchomości cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, ponieważ nieruchomość została wywłaszczona pod budownictwo wysokie, a stanowi ona teren zielony porośnięty trawami, krzewami i drzewami, które rzekomo - w ocenie organów administracji publicznej - mają stanowić strefę izolacyjną bloku przy ul. N.. Organ II instancji nie dopełnił obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego niezbędnego do dokonania ustaleń faktycznych koniecznych dla podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.
W szczególności w dalszym ciągu nie przeprowadzono analizy decyzji z dnia [...].02.1963 r. o ustaleniu lokalizacji ul. N. w odniesieniu do parceli 1. kat. 8, a w odniesieniu do parceli 1. kat. 5 decyzji z dnia [...].09.1971 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego inwestycji budowlanej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie argumentując podobnie jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje
1. Objęta postępowaniem o zwrot zakończonym zaskarżoną decyzją Wojewody część działki ewidencyjnej nr 4 powstała z byłej parceli gruntowej 1. kat. 7, która została wywłaszczona decyzją Prezydium Rady Narodowej miasta K. z [...].01.1967 r. pod przebudowę ulicy C. (k. 6 akt sprawy). Parcela ta w toku kolejnych podziałów został podzielona na parcelę 1. kat. 5 i 8, która została następnie podzielona na parcele gruntowe 1. kat 6 i 2. Następnie z połączenia parcel nr 2 i 5 została utworzona działka ewidencyjna nr 0. Przedmiotowa część działki nr 4, jak wynika z wpisu do księgi wieczystej nr [...] (k. 155 i 229 akt sprawy), stanowi własność Gminy i umową z dnia [...].05.1974 r. została oddana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej im. "A" i prawo to zostało wpisane do księgi wieczystej w dniu [...].05.1974 r.
Zgodnie z art. 229 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm., roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przewidziane w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a więc przed dniem 1.01.1998 r. ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego i prawa to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W świetle postanowień art. 229 tej ustawy fakt ustanowienia na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego i wpisania go do księgi wieczystej powoduje, że roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie może być uwzględnione, stanowi negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości i wobec jej zaistnienia organy administracji publicznej są zobowiązane do wydania decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości.
W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., orzekł jak w sentencji wyroku w odniesieniu do skargi dotyczącej rozstrzygnięcia o odmowie zwrotu części działki nr 4 zawartego w zaskarżonej decyzji.
- 2. Skarga jest natomiast zasadna w odniesieniu do rozstrzygnięcia zawartego w decyzjach organów obu instancji odnośnie części działki nr 1 w granicach parceli gruntowej 1. kat. 3 i 2.
Stosownie do postanowień art. 136 ust. 3 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543, podstawową materialnoprawną przesłanką zwrotu nieruchomości jest zbędność tej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości jest obowiązany ustalić, czy przesłanka ta zaistniała, a poczynione ustalenia determinują rozstrzygnięcie sprawy. Stwierdzenie, że przesłanka zbędności nie zaistniała, uzasadnia wydanie decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości.
W art. 137 ust. 1 tej ustawy ustawodawca sformułował legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis ten zawiera dwie odrębne normy prawne, zgodnie z którymi nieruchomość uznaje się za zbędną, jeżeli:
- 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia (pkt l) albo
- 2) utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel wywłaszczenia nie został zrealizowany (pkt 2).
W każdej z powyższych norm prawnych ustawodawca zawarł koniunkcję przesłanek, które muszą zaistnieć, by można uznać nieruchomość za zbędną. W odniesieniu do normy zawartej w pkt 1 ust. 1 art. 137 są to dwa elementy faktyczne: upływ czasu od dnia wydania ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i stan w jakim się ona znajduje w czasie podejmowania decyzji w przedmiocie jej zwrotu, zaś na gruncie normy z pkt 2 tego przepisu obok stanu rzeczywistego nieruchomości także określony stan prawny - utrata mocy obowiązującej wymienionych expressis verbis decyzji administracyjnych związanych z realizacją celu wywłaszczenia (decyzja o lokalizacji inwestycji lub o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu).
Niezależnie jednak od różnej konstrukcji obu norm prawnych z art. 137 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie zawartych w nich przesłanek zbędności nieruchomości, kluczowym elementem ich konstrukcji i w konsekwencji podstawą dla oceny, czy mamy do czynienia ze stanem zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jest precyzyjne ustalenie tego celu przez organ prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości. Dopiero wtedy możliwe staje się badanie przez organ, czy "cel ten nie został zrealizowany" (art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami) lub nawet "nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu" (art. 137 ust. 1 pkt 1 tej ustawy).
3. Ocenić należy, że Prezydent Miasta orzekający w sprawie w pierwszej instancji i Wojewoda w postępowaniu odwoławczym nie ustalili w sposób prawidłowy celu wywłaszczenia, a więc w konsekwencji nie mogli ustalić, czy zaistniały przewidziane w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanki zbędności tej nieruchomości uzasadniające jej zwrot na podstawie art. 136 ust. 3 tej ustawy.
Parcela gruntowa 1. kat. 3 i 7, z której to ostatniej w wyniku kolejnych podziałów powstała parcela gruntowa 1. kat. 2, zostały wywłaszczone decyzją Prezydium Rady Narodowej miasta K. z [...].01.1967 r. "pod przebudowę ulicy C. zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji szczegółowej Nr [...], wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [...].02.1963 r. (...)" (k. 6-7 akt sprawy).
Prezydent Miasta Krakowa nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do odszukania i poddania analizie powyższej decyzji. Tymczasem na konieczność tę wskazał Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie w wyroku z 12.06.1995 r., sygn. akt SA/Kr 1951/94 (k. 145-148 akt sprawy) i organy administracyjne orzekając ponownie w sprawie - stosownie do postanowień art. 30 ustawy z 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm., związane były oceną prawną dokonaną w powyższym wyroku oraz zaleceniami co do dalszego postępowania w sprawie. W szczególności organy poprzestały na uzyskaniu informacji, że decyzji takiej nie posiada jej adresat, mimo że zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany przechowywać wszystkie decyzje i dokumenty dotyczące tego obiektu przez okres jego istnienia.
W konsekwencji należy przyjąć, że organy orzekające obu instancji nie ustaliły w sposób prawidłowy celu wywłaszczenia, a więc w konsekwencji nie mogły ustalić, czy zaistniały przewidziane w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanki zbędności tej nieruchomości uzasadniające jej zwrot na podstawie art. 136 ust. 3 tej ustawy.
4. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały ponadto wydane z naruszeniem postanowień normy prawnej zawartej w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prezydent Miasta w uzasadnieniu swojej decyzji przyjął, że przedmiotowa nieruchomość "weszła w skład działki nr 1 (...) będącej ulicą N." (k. 326 akt sprawy). Organ ten nie ustalił jednak, kiedy to nastąpiło, a więc nie ustalił elementów istotnych normy prawnej z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie bowiem z normą prawną zawartą w tym przepisie nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Jeśli więc - czego organy obu instancji nie ustaliły - prace prowadzone na nieruchomości dla realizacji celu wywłaszczenia, którego również - jak wyżej podniesiono - organy nie ustaliły w sposób wystarczający z punktu widzenia postanowień art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zostały podjęte po upływie siedmiu lat od dnia ostateczności decyzji Prezydium Rady Narodowej miasta K. z [...].01.1967 r., na podstawie której nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości, zachodzą określone w art. 137 ust. l pkt l ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanki do jej zwrotu. W tym kontekście należy również zwrócić uwagę na sprzeczność pomiędzy przyjętymi przez organy administracyjne ustaleniami, iż ulica N. została wykonana zgodnie z celem na jaki została wywłaszczona, a stanowiskiem Miejskiego Zarządu Dróg w K. z dnia [...].09.1994 r., iż w odniesieniu do działek nr 7 i 3 "(...) jest utrzymywana rezerwa terenu pod rozbudowę ul. N. (druga jezdnia). Obecnie z uwagi na trudności finansowe nie przewiduje się realizacji tej inwestycji w najbliższym czasie)" (k. 309 akt sprawy).
Mając na uwadze powyższe ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., orzekł jak w sentencji wyroku w odniesieniu do rozstrzygnięcia dotyczącego części działki nr 1 zawartego w zaskarżonej decyzji oraz w utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.