Uzasadnienie
S. K. i W. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Kłaj z 20 maja 2016 r., Nr XIX/116/2016 w sprawie przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości położonych w Kłaju, gmina Kłaj, pn. "Osiedle Kłaj",, wskazując, że zaskarżają ją w całości.
Uchwale zarzucili:
naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2002 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. póz. 296 z późn. zm.) w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieopublikowanie uchwały będącej aktem prawa miejscowego, w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, przy jednoczesnym określeniu, iż "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie
Gminy Kłaj oraz na tablicach ogłoszeń w miejscowości Kłaj";
naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 102 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2015 r. póz. 1774 z późn. zm.), polegające na włączeniu do obszaru scalenia i podziału także części działek stanowiących własność skarżących o numerach [...] i [...], stanowiących nieruchomości zabudowane, pomimo braku zgody skarżących, będących właścicielami tych nieruchomości, na objęcie ich obszarem objętym scaleniem i podziałem.
Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, względnie stwierdzenie nieważności decyzji w zakresie w jakim objęto obszarem scalenia i podziału działki gruntu o numerach: [...] i [...], dla których Sąd Rejonowy w Wieliczce, VII Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z Siedzibą w Niepołomicach prowadzi księgi wieczyste odpowiednio o numerach: [...] oraz [...], stanowiące własność skarżących oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżoną uchwałą Rada Gminy Kłaj zdecydowała o przystąpieniu do scalania i podziału nieruchomości położonych w Kłaju, gmina Kłaj, pn. "Osiedle Kłaj". Przebieg granic zewnętrznych obszaru objętego scaleniem określony został na wyrysie z ewidencji gruntów sporządzonym dla gruntów przeznaczonych do scalenia i podziału, stanowiącym załącznik nr 2 do uchwały. Z załącznika tego wynika, iż do scalenia i podziału przeznaczone zostały także części działek stanowiących własność skarżących S. i W. K. o numerach [...] i [...], które to działki stanowią nieruchomości zabudowane.
Zaskarżona uchwała określa, iż: " uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy Kłaj oraz na tablicach ogłoszeń w miejscowości Kłaj". Zdaniem skarżących, uchwała podjęta na podstawie art. 102 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest aktem prawa miejscowego, podlegającym obowiązkowej publikacji w Dzienniku Urzędowym, na zasadzie art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zaskarżona uchwała nie została opublikowana.
Odwołując się do uregulowań dotyczących stanowienie przez gminę aktów prawa miejscowego skarżący podnieśli, że skoro uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, winna być, jako akt prawa miejscowego, zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jest to warunek konieczny do jej wejścia w życie. Niewykonanie obowiązku w tym zakresie jest natomiast równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa. Brak publikacji zaskarżonej uchwały stanowi już samoistną podstawę do stwierdzenia jej nieważności w całości.
Ponadto uchwała narusza art. 102 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem skarżący, jako właściciele zabudowanych nieruchomości o numerach działek [...] i [...] nigdy nie wyrazili w jakiejkolwiek formie zgody na objęcie uchwałą jakiejkolwiek części tych działek, a w konsekwencji - podjęta przez Radę Gminy Kłaj uchwała narusza ich uprawnienia jako właścicieli ww. nieruchomości. Załącznik nr 2 do zaskarżonej uchwały Rady Gminy Kłaj wprawdzie częściowo wyłącza spod zakresu scalenia i podziału działki [...] i [...], jednakże obszar ten jest zbyt mały i 2 nie uwzględnia okoliczności, iż całość działek [...] i [...] (sąsiadujących ze sobą) stanowi całość gospodarczą. Znaczna część działek [...] i [...] jest ogrodzona murowanym ogrodzeniem z kutymi przęsłami, na działkach tych w obrębie ogrodzenia znajdują się zabudowania obejmujące: dom, budynek gospodarczy (stajnia ze stodołą), gnojownik, wymurowany jest basen, postawiona altana, urządzony jest foliowy tunel, ogród warzywny, sad z drzewami owocowymi, nadto, poza murowanym ogrodzeniem posadzone są winogrona.
Całość działek [...] i [...] jest ogrodzona. W południowo wschodnim narożniku działki [...] urządzony jest wjazd, do którego prowadzi droga. Stan zagospodarowania działek [...] i [...] obrazują załączone do skargi fotografie, na których uwidoczniono iż całe [...] i [...] działki są ogrodzone.
W przypadku podejmowania scalenia i podziału z urzędu gmina musi uzyskać zgodę właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości zabudowanych na objęcie ich także w części zabudowanej, przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, ponieważ w uchwale tej wyznacza się granice obszaru obejmowanego procedurą scaleniowo-podziałową. Nie można zaś objąć granicami tego obszaru tych nieruchomości zabudowanych lub ich części, wobec których ich właściciele i użytkownicy wieczyści nie wyrazili na to zgody.
Skarżący nadmienili, że przed wniesieniem skargi wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa. Rada Gminy Kłaj nie odniosła się do wskazanego wyżej wezwania. Pismem z 10 listopada 2016 r. Wójt Gminy Kłaj, poinformował, iż nie uznaje wezwania skarżących do usunięcia naruszeń uprawnień za uzasadnione, jakkolwiek, wobec faktu, iż wezwanie dotyczyło uchwały Rady Gminy Kłaj, to ten organ Gminy Kłaj był uprawniony do odpowiedzi na wezwanie.
Uchwała o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości stanowi niewątpliwie akt z zakresu administracji publicznej, dlatego może być kwestionowana w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała ta będzie sprzeczna z prawem, jeżeli zostaną nią objęte nieruchomości zabudowane bez zgody ich właścicieli i użytkowników wieczystych albo gdy obejmie nieruchomości przeznaczone w planie miejscowym na cele rolne i leśne. Interes prawny skarżących w zaskarżeniu uchwały uzasadnia okoliczność, iż uchwała ta obszarem scalenia i podziału obejmuje część działek będących własnością skarżących, a zatem ogranicza ich prawo własności 3 tych nieruchomości i powoduje, iż dotychczasowy sposób zagospodarowania działek będzie niemożliwy, bowiem skarżący zostaną pozbawieni własności części nieruchomości. Interes prawny skarżących został zatem naruszony zaskarżoną uchwałą. Istnieje związek pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżących, wynikających z norm prawa materialnego, w szczególności z art. 140 kodeksu cywilnego, art. 102 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zaskarżoną uchwałą.
Rada Gminy Kłaj wniosła o oddalenie skargi jako niezasadnej. Wyjaśniła, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 102 ust 2 i 3 ustawy gospodarce nieruchomościami, a także w następstwie uchwały Rady Gminy Kłaj XLVI/321/2014 z 17 października 2014 r. w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Kłaj. Uchwała ta określiła, zgodnie z art. 102 ust. 1 ww. ustawy, przebieg zewnętrznych obszaru scalenia i podziału.
Organ zarzucił, że skarżący nie wykazali zaistnienia przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, pozwalających na skuteczne wniesienie skargi. Uchwała o przystąpieniu do scalania i podziału nieruchomości położonych w miejscowe Kłaj pn. "Osiedle Kłaj" ma charakter aktu wewnętrznie obowiązującego, bowiem jest kierowana wyłącznie do organu wykonawczego gminy. Nie jest to akt prawa miejscowego, odmiennie niż sama uchwała o scaleniu i podziale nieruchomości, której treść reguluje art. 104 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Konsekwencją tego faktu jest m.in. to, że uchwała o przystąpieniu nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uchwała owa stanowi wstęp do procedury scalenia i podziału, jest jedynie uchwałą intencyjną, wyrażającą zamiar gminy podjęcia uchwały o scaleniu i podziale, a jej celem jest jedynie określenie granic terenu objętego przyszłym scaleniem i podziałem.
Uchwałą, która może ewentualnie naruszyć interes skarżących, jest uchwała o scaleniu i podziale, która stanowi podstawę do wykonania czynności związanych z przeprowadzeniem postępowania w sprawie scalenia i podziału przez wójta (art. 104 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami).
Skarżący nie wykazali istnienia związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a ich indywidualną, prawnie gwarantowaną sytuacją. Sam fakt bycia właścicielem nieruchomości położonych na terenie objętym zaskarżoną uchwałą nie jest 4 wystarczający do uznania istnienia naruszonego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Zaskarżona uchwała w sprawie przystąpienia do scalania i podziału nieruchomości położonych w miejscowości Kłaj pn. "Osiedle Kłaj" nie przesądza o aktualnej sytuacji prawnej skarżących. Ustalenia uchwały nie oddziaływują w żaden sposób na wykonywanie prawa własności przez właścicieli nieruchomości. Uchwała nie przesądza też o przyszłym kształcie scaleń i podziałów. Dla poparcia swojego stanowiska, organ odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2013 r, II OSK 81/12.
Uchwała podejmowana na podstawie art. 102 ust 3 ww. ustawy, tj. uchwała o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, stanowi pierwszy etap procedury podziału i scalania nieruchomości. Jest to jedynie uchwała inicjująca, podobnie jak uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała o przystąpieniu do scalania i podziału nieruchomości jest intencyjna i określa jedynie granice zewnętrzne obszaru podlegającego scaleniom i podziałom. Uchwała rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości jest zależna od uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określającej obszar objęty przyszłym scaleniem oraz jego przeznaczenie. Uchwały wszczynające postępowania scaleniowe - podziałowe muszą znajdować oparcie w treści planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie ich podejmowania (wyrok NSA z 28 marca 2007r., l OSK 34/07).
Organ podkreślił, że procedura scaleniowa pełni rolę instrumentu prawnego, za pomocą którego gmina dostosowuje strukturę przestrzenno-powierzchniową nieruchomości do przyjętych w planie miejscowym założeń inwestycyjnego zagospodarowania obszarów. Jak wskazuje się w orzecznictwie, treść planu wyznacza zakres podmiotowy i przedmiotowy czynności podejmowanych w toku postępowania scaleniowego (wyrok NSA z 22 lipca 2008r., l OSK 239/08). Rada gminy, przyjmując uchwałę o przystąpieniu do scalenia i podziału danego obszaru, jest obowiązana tak określić granice, by służyły one realizacji określonego w planie przeznaczenia terenu. Warunek ten został w sprawie niniejszej spełniony. Kwestionowany przez skarżących obszar objęty zaskarżoną uchwałą w sprawie przystąpienia do scalania i podziału nieruchomości położonych w miejscowości Kłaj pn. "Osiedle Kłaj" ma swoją podstawę w regulacjach prawa miejscowego, tj. w ustaleniach tekstu i rysunku planu miejscowego miejscowości Kłaj, którego zapisy były wiążące przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały i których nie można było nie uwzględnić.
Jak zauważa, w załączonej do przedmiotowej odpowiedzi opinii urbanistycznej, mgr inż. arch. J. B. - nie można podzielić poglądu skarżących, że wyznaczone granice obszaru scaleń i podziałów obejmują zabudowane części nieruchomości. Z obszaru scaleń wyłączono bowiem części nieruchomości z istniejącą zabudową wraz ze stosunkowo dużym terenem przyległym, o powierzchni ponad dwukrotnie większej niż minimalna powierzchnia działki budowlanej wymagana ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Kłaj przy podziałach nieruchomości. Nadto, jak podkreśla, w toku sporządzania projektu planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Kłaj, skarżący nie kwestionowali przyjętych ustaleń, choć zorganizowano wiele spotkań, na których przedstawiano koncepcję projektu osiedla na terenie scaleń i podziałów.
Złożona przez skarżących skarga przywołuje dla poparcia swych tez wyrok WSA w Łodzi z 1 października Ł008 r, II SA/Łd 1072/07. Zdaniem organu, odnosi się ono do odmiennego stanu faktycznego, w którym przedmiotem scalenia i podziału była nieruchomość wykorzystywana na cele działalności gospodarczej -prowadzenie salonu sprzedaży samochodów wraz z parkingiem. Odebranie części terenów w rozpatrywanej przez WSA w Łodzi sprawie pozbawiło działkę jej funkcjonalnego charakteru, gdyż nie każdą działalność gospodarczą można prowadzić bez zaplecza parkingowego, podwórka, a nieruchomość po podziale utraciłaby wartość handlową. Stan faktyczny w tamtym postępowaniu zupełnie nie odpowiadał stanowi faktycznemu występującemu w niniejszej sprawie.
Nadto zaskarżona do WSA w Łodzi uchwała była uchwałą w sprawie scalenia 5 podziału nieruchomości czyli uchwałą kończącą procedurę scaleń i podziałów, stanowiącą już akt prawa miejscowego. Natomiast obszar pozostawiony skarżącym stanowi obszar o powierzchni ponad dwukrotnie większej niż minimalna powierzchnia działki budowlanej wymagana ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Kłaj przy podziałach nieruchomości. Fakt zbudowania ogrodzenia czy wymurowania basenu nie stanowi niezbędnego obszaru do korzystania z zabudowań na gruncie obowiązujących przepisów.
Czyt. II SA/Kr 176/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. póz. 718 z późn. zm., dalej w skrócie p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. póz. 1066) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy Kłaj z 20 maja 2016 r., Nr
XIX/116/2016 w sprawie przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości położonych w Kłaju, gmina Kłaj, pn. "Osiedle Kłaj".
Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., póz. 594 ze zm., skrócie u.s.g), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
W związku z treścią ww. przepisu Sąd w pierwszej kolejności był zobligowany do ustalenia, czy skarga spełnia wymagania formalne tzn. czy została wniesiona w terminie, czy jej wniesienie poprzedzone było bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz czy zaskarżony akt należy do sfery administracji publicznej. Dokonując oceny w tym zakresie Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżenie kwestionowanej uchwały nastąpiło z zachowaniem wymaganego terminu, a skarżący - przed dokonaniem tej czynności - wezwali bezskutecznie Radę Gminy Kłaj do usunięcia naruszenia prawa. Nie budzi też wątpliwości - wobec przedmiotu normowanego uchwałą, że zaskarżony akt należy do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Interes prawny skarżącego wskazany w art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego.
Przechodząc z kolei do oceny legitymacji skarżących do zaskarżenia wskazanej na wstępie uchwały w ocenie Sądu skarżący posiada taka legitymację. Zgodnie z ogólną zasadą z art. 28 k.p.a stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, natomiast uprawnionym do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Oznacza to, że legitymacja skargowa w postępowaniu zmierzającym do oceny legalności uchwały dotyczącej przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości ukształtowana została na szczególnych zasadach.
Podstawę prawnomaterialną skargi stanowi art. 102 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, póz. 2603 z pózn. zm., dalej w skrócie u.g.n.) Zgodnie z treścią art. 102 u.g.n. gmina może dokonać scalenia i podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 101 ust. 1; szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy (ust. 1); scalenia i podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli są one położone w granicach obszarów określonych w planie miejscowym albo gdy o scalenie i podział wystąpią właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający, z zastrzeżeniem ust. 4, ponad 50% powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem (ust. 2); o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości decyduje rada gminy w drodze uchwały, określając w niej granice zewnętrzne gruntów objętych scaleniem i podziałem (ust. 3); zabudowane części nieruchomości mogą być objęte uchwałą, o której mowa w ust. 3, za zgodą ich właścicieli lub użytkowników wieczystych (ust. 4); wójt, burmistrz albo prezydent miasta składa we właściwym sądzie wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości, a gdy nieruchomość nie ma założonej księgi wieczystej, o złożenie do istniejącego zbioru dokumentów odpisu uchwały, o której mowa w ust. 3 (ust. 5).
Z treści art. 102 ust. 3 u.g.n. wynika, że uchwała o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości jest uchwałą, która inicjuje postępowanie dotyczące scalenia i podziału w celu wykonania postanowień planu miejscowego i jest skierowana do organu wykonawczego gminy a więc ma charakter uchwały wewnętrznej. W wyniku jej podjęcia nie dochodzi do właściwego scalenia i podziału nieruchomości, przy czym - co ma znaczenie w rozpoznawanej sprawie - dochodzi w niej do określenia granic zewnętrznych gruntów objętych scaleniem i podziałem. W efekcie przystąpienie do scalenia i podziału z czym łączy się wyznaczenie granic obszaru scalenia i podziału może przynajmniej w części odbywać się wbrew woli właścicieli lub wieczystych użytkowników nieruchomości objętych granicami scalenia. W szczególności wiąże się to normą z art. 102 ust. 4, która dopuszcza objecie scaleniem i wymianą zabudowanych części nieruchomości przewidzianych do scalenia i wymiany w planie miejscowym, lecz jedynie za zgodą ich właścicieli lub wieczystych użytkowników.
Brak konsensusu w zakresie owego wyłączenia z obszaru objętego granicami scalenia stanowi o naruszeniu interesu właściciela lub wieczystego użytkownika. Oceniając legitymację skarżących w niniejszej sprawie należy wskazać, że jakkolwiek skarżona uchwała Gminy Kłaj ma charakter aktu inicjującego i wewnętrznie obowiązującego, skierowanego do organu wykonawczego gminy, to jednak jej celem jest też określenie zewnętrznych granic terenu objętego przyszłym podziałem z ewentualnymi modyfikacjami wynikającymi z treści art. 102 ust. 4 u.g.n. i w tym zakresie jej postanowienia mogą prowadzić do naruszenia interesu prawnego właścicieli terenów zabudowanych.
Należy przy tym podkreślić, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują żadnych szczególnych uprawnień do kwestionowania ustaleń dokonanych w tym zakresie, poza możliwością powołania się na normę z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wyrazili zgody na objęcie skarżoną uchwałą obszaru działek ew. nr [...] i [...] w całości uznając, że są one działkami zabudowanymi, a zatem żadna ich część nie powinna być objęta scaleniem i podziałem. Organ natomiast uznał, że tylko część działek ewid. nr [...] i [...] wymaga wyrażenia zgody o jakiej mowa w art. 102 ust. 4 u.g.n., natomiast pozostała jej część niezależnie od braku zgody jest objęta granicami scalenia.
Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu należało uznać, że skarżącym, jako współwłaścicielom ww. działek, które w ocenie organu tylko w części podlegają procedurze z art. 102 ust. 4 przysługuje przymiot strony w kwestionowaniu przedmiotowej uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości.
Przechodząc do merytorycznej oceny skarżonej uchwały oraz zarzutów skargi w pierwszym rzędzie trzeba wskazać, że uchwała nr XIX/116/20/2016 Rady Gminy Kłaj 20 maja 2016 r. w sprawie przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości położonych w Kłaju pn. "Osiedle Kłaj" znalazła oparcie w konkretnych zapisach uchwały nr XLVI/321/2014 Rady Gminy Kłaj z 17 października 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Kłaj. Skarżona uchwała zawiera 4 załączniki tj. wykaz działek przeznaczonych do scalenia (załącznik Nr 1), przebieg granic zewnętrznych obszaru scalenia (zał. Nr 2),, wypis z rejestru gruntów (zał. Nr 3), wypis i wyrys mpzp miejscowości Kłaj (zał. Nr 4). Zgodnie z postanowieniami przedmiotowego planu miejscowego zewnętrzne granice obszaru przewidzianego do scalenia i podziału objęły w całości nieruchomość skarżących oznaczoną jako działki nr [...] i [...]. Jak wskazano wyżej do ustaleń planu miejscowego planu odsyła wprost przepis art. 102 ust. 2 u.g.n,. natomiast z przepisu art. 15 ust. 3 ustawy z 27.
03. 2003 r, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U 2015. 1588 ze zm.) wynika, że w planie miejscowym ustala się w zależności od potrzeb granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów. Jak już wskazano, zgodnie z art. 102 ust 4 u.g.n. zabudowane części nieruchomości mogą być również objęte uchwałą o scaleniu jednak za zgodą ich właścicieli lub użytkowników wieczystych. W tym miejscu trzeba zauważyć, że charakter nieruchomości objętych scalaniem wynika z ewidencji gruntów, przy czym dodatkowo w odniesieniu do części nieruchomości zabudowanych wymagana jest dla ich objęcia scalaniem i podziałem zgoda właścicieli. Nie oznacza to jednak, że jeżeli nieruchomość jest w części zabudowana, to zgoda właściciela lub użytkownika wieczystego jest wymagana w stosunku do całej nieruchomości. Ujmując rzecz inaczej, właściciel lub wieczysty użytkownik może skutecznie wpłynąć na pozostawienie poza obszarem scalenia i podziału tylko zabudowaną część nieruchomości, a nie całą nieruchomości jeżeli tylko jej część jest zabudowana. Oceniając w tym zakresie skarżoną uchwalę trzeba zauważyć, że skarżący nie wyrazili zgody na objęcie scaleniem i podziałem całej nieruchomości oznaczonej 10 jako działki ewid. nr [...] i [...], a organ po ustaleniu, że tylko część tej nieruchomości jest zabudowana - nie objął jej w części zewnętrznymi granicami gruntów podlegających scaleniu i podziałom. Z przedłożonych do akt administracyjnych dokumentów w tym załącznika graficznego uchwały nr XIX/116/2016 z 20 maja 2016 r. jednoznacznie wynika, że obszar pozostający poza granicami scaleń obejmuje nie tylko teren zabudowany, ale także znaczną część tereny przylegającego do zabudowań sytuowanych na działce nr [...], co odpowiada prawu. Należy dodać, że ogrodzenie całej nieruchomości nie zmienia faktu, ze w znacznej części pozostaje ona niezabudowana, a zatem nie kwalifikuje się - mimo braku zgody skarżących - do wyłączenia z obszaru przewidzianego do scalenia i podziału.
Jako niezasadny nie może być uwzględniony zarzut naruszenia przepisu art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2002 o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. 2016. 296 ze zm.) w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP przez nieopublikowanie skarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. W związku z tym należy zauważyć, że zasady i tryb postępowania w sprawie scalania i podziału nieruchomości ustawodawca unormował szczegółowo w u.g.n., co jest związane z faktem, iż do postępowania tego nie stosuje się przepisów k,p.a. Z żadnego jednak przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika, że uchwały podejmowane w tym zakresie w tym uchwała o przystąpieniu do scaleniu i podziału nieruchomości podlegają publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. W tym miejscu trzeba wskazać, zgodnie z treścią art. 104 ust. 1 u.g.n., który stanowi przepis szczególny w odniesieniu do ogólnych unormowań zawartych w ustawie z o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów normatywnych uchwałę o scaleniu i podziale - doręcza się uczestnikom postępowania, których adresy są znane, a ponadto informację o podjęciu uchwały podaje się do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości oraz przez ogłoszenie w prasie lokalnej.
A zatem, uchwała, o której mowa w art. 104 ust. 1, w której dochodzi do rozstrzygnięcia w zakresie uprawnień i obowiązków związanych ze scaleniem i podziałem nieruchomości stanowiących własność uczestników postępowania scaleniowego nie podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa. W konsekwencji niepublikowanie skarżonej uchwały, która ma 11 charakter w znacznym stopniu inicjujący, przygotowawczy i wewnętrzny, a także uchwały o scaleniu i podziale mimo jej władczego charakteru wynika z faktu iż nie stanowią normatywnych aktów prawa miejscowego. Oba rodzaje ww. uchwał nie są bowiem adresowane do nieokreślonej liczby niezindywidualizowanej osób (które łączy to, że są adresatami uchwały), ale dotyczy z góry określonej liczby osób, których prawa do konkretnej nieruchomości są tymi uchwałami kształtowane (por. E. Bończak - Kucharczyk Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, aktualizowany, Lex/el 2017).
W rozpoznawanej sprawie skarżona uchwała nr XIX/116/2016 Rady Gminy Kłaj w § 2 powierzyła jej wykonanie Wójtowi, a w § 3 wskazano, że w chodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy Kłaj, co w ocenie Sądu nie narusza prawa i gwarantuje uzyskanie informacji o jej podjęciu.
W tym stanie rzeczy działając na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji.