Uzasadnienie
Prezydent Miasta N. S. decyzją z 2.10.2018 r., na podstawie art. 162 § 1 ustawy z 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), stwierdził wygaśnięcie decyzji Prezydenta Miasta N. S. z 16.07.1999 r., znak: [...], udzielającej R. i P. F. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z częścią usługową wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działach numer [...], [...], [...], [...] w obrębie [...], przy ulicy [...] w N. S., zmienioną decyzją z 14.09.2010 r., znak: [...] i decyzją z 16.12.2011 r., znak: [...]
W uzasadnieniu organ podał, że wyżej wymienionymi decyzjami inwestor uzyskał prawo do wykonania zamierzonych prac. Pismem z 10.07.2018 r., znak:[...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. S., zwrócił się o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w kwestii zaistnienia przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Organ pozyskał od PINB kserokopię dziennika budowy oraz kserokopię oświadczenia P. F. z 16.02.2018 r. Z dokumentów tych wynika, że po wydaniu decyzji z 16.12.2011 r., znak: [...], zmieniającej pozwolenia na budowę, na przedmiotowym budynku nie były prowadzone żadne roboty budowlane. W związku z czym decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła, ponieważ budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata.
Od powyższej decyzji P. F. wniósł odwołanie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania. Odwołujący zarzucił naruszenie: art. 10 § 1 kpa poprzez brak zapewnienia czynnego udziału w sprawie, art. 7 i art. 77 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy z uwagi na oparcie rozstrzygnięcia, z pominięciem wyjaśnień i dowodów zawnioskowanych przez odwołującego, art. 107 § 3 kpa poprzez nie wskazanie przyczyn dla których odmówiono im wiarygodności.
Odwołujący argumentował, że w postępowaniu w sprawie wygaśnięcia pozwolenia na budowę najważniejsze jest ustalenie bez żadnych wątpliwości, że roboty budowlane nie zostały rozpoczęte lub zostały przerwane. Konieczne jest w tym zakresie dokładne ustalenie faktów, kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna, tego kiedy rozpoczęto budowę, czy roboty budowlane były rzeczywiście prowadzone, wskazanie dokładnego okresu przerwy w budowie. Z zaskarżonej decyzji nie wynika by organ ustalił i opisał wymienione wyżej czynności.
Wojewoda decyzją z 4.03.2020 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Uzasadniając wydaną decyzję organ II instancji podzielił ustalenia organu I instancji, że po wydaniu decyzji z 16.12.2011 r. zmieniającej pozwolenie na budowę z 16.07.1999 r. i z 14.09.2010 r. nie były prowadzone żadne roboty budowlane. W związku z czym decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła, ponieważ budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata (art. 37 ust. 1 Pb).
Organ II instancji podał, że pismem z 5.09.2018 r. zawiadomiono strony postępowania o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. W oznaczonym terminie strony nie wniosły uwag i wniosków. Odwołujący nie złożył jakichkolwiek wyjaśnień do postępowania organu l instancji, jak i nie dostarczył jakichkolwiek dowodów wskazujących niezasadność wygaszenia pozwolenia na budowę, pozwalających na uchylenie skarżonej decyzji.
Dowodem przebiegu robót są znajdujące się w aktach sprawy kopie uwierzytelnione przez nadzór budowlany: Dziennik Budowy Nr [...] wydany 1.09.1999 r. oraz część nr 2 Dziennika Budowy, wydana 19.10.2010 r.
Na podstawie dziennika budowy organ ustalił, że w dniu 3.09.1999 r. nastąpiło geodezyjne wytyczenie obiektu w terenie. W związku z powyższym uprawnione jest przyjęcie, że budowa z tym dniem została rozpoczęta (art. 41 ust. 1 i ust. 2). Natomiast ostatni wpis kwalifikowany jako roboty budowlane został dokonany 18.10.2010 r. Organ nadzoru budowlanego l instancji dołączył także oświadczenie inwestora P. F., że po wydaniu decyzji z 16.12.2011 r. zmieniającej pozwolenie na budowę, nie prowadzono żadnych robót budowlanych.
Z informacji przedstawionych przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego wynika, że z uwagi na nie uzupełnienie przez inwestora braków w przedłożonych dokumentach, decyzją z 23.05.2011 r., znak: [...] organ nadzoru budowlanego odmówił inwestorowi wydania decyzji pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku usługowego. Ponadto Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w piśmie z 25.06.2018 r. znak: [...] podał, że: "Ważąc, iż od daty wydania odmowy pozwolenia na użytkowanie minęło ok. 7 lat, a jak wynika z przeprowadzonej 21.03.2018 r. kontroli w terenie inwestor nie zamontował projektowanego dźwigu osobowego oraz oświadczył, że po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z 16.12.2011 r. na budowie nie były wykonywane żadne prace, zasadnym wydaje się zbadanie czy zaistniały przesłanki do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie pierwszego piętra i dobudowy klatki schodowej budynku usługowego na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w N. S.".
Wojewoda wyjaśnił, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jest instytucją nadzwyczajną mającą zastosowanie, zgodnie z art. 162 § 1 kpa w ściśle określonych przypadkach, takich jak: decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa (ta przesłanka mieści się w hipotezie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane), decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Ze względu na daleko idące skutki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej okoliczności faktyczne prowadzące do stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę nie mogą być przedmiotem domniemania.
Analiza prowadzonego postępowania pod kątem podnoszonych w odwołaniu zarzutów naruszenia prawa procesowego tj. art. 7, art. 10 § 1, art. 107 § 3 oraz 107 § 3 kpa nie potwierdziła stawianych zarzutów.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody wniósł P. F., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzucił:
- - naruszenie art. 7, 8, 11 oraz 107 § 2 i 3 kpa oraz 155 kpa polegające w szczególności na: niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji, dowolność w wydaniu decyzji poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji z którego wynikałoby dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje w analogicznych sytuacjach;
- - naruszenie art. 10§1 kpa którego uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak zapewnienia czynnego udziału w sprawie skarżącemu,
- - naruszenie przepisów postępowania których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 107 § 3 kpa poprzez nie wskazanie przyczyn dla których odmówiono im wiarygodności;
- - naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 kpa poprzez przyjęcie podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji mimo braku spełnienia przesłanek bezprzedmiotowości decyzji i jednocześnie uzasadnionego interesu strony - właściciela, którego prawo własności poprzez utrzymanie decyzji w mocy ulega bezpodstawnemu ograniczeniu;
- - naruszenie przepisów postępowania art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 89 kpa skutkujące niedopełnieniem przez organ l instancji obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego w sposób jednoznaczny ocenić i rozstrzygnąć niniejszą sprawę;
- - naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niewłaściwym przyjęciu, iż upłynął ustawowy 3-letni termin skutkujący wygaśnięciem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
W uzasadnieniu skargi przytoczone zarzuty zostały rozwinięte. W szczególności skarżący wskazał, że jest współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości wraz ze swoją byłą żoną R. P. (F.). R. P. posiada całość dokumentacji przedmiotowego budynku i nie chce jej wydać inwestorowi pomimo tego, iż to ona w 2012 r. miała dokonać odbioru przedmiotowego budynku i posiadała do tej czynności zarówno dokumentację, jak i wszelkie stosowne umocowania udzielone przez skarżącego. W związku z tym skarżący w terminie do dnia 21.04.2017 r. nie był w stanie zebrać wszystkich dokumentów.
Skarżący zarzucił, że o zaskarżonej decyzji nie został powiadomiony żaden z podmiotów wynajmujących lokale w przedmiotowym budynku, których jest około 6 - w tym Niepubliczne Przedszkole [...] przy ul. [...] w N. S..
Ponadto w ocenie skarżącego wydana decyzja nie została poprzedzona wystarczająca analizą i zebraniem wyczerpującego materiału dowodowego. Dziennik Budowy Nr [...] nie zawiera wpisów świadczących o istnieniu dodatkowych dokumentów w sprawie robót budowlanych objętych decyzją o pozwoleniu na budowę. Czasu przerwy w budowie nie można domniemywać.
Zarzuty skargi zostały szeroko rozwinięte w piśmie procesowym z 7.09.2020r.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.
Trafny okazał się podnoszony w skardze zarzut naruszenia prawa Skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Norma ta jest konkretyzowana licznymi szczegółowymi przepisami procedury administracyjnej, do których zalicza się także art. 61 § 4 k.p.a. Przepis ten nakazuje powiadomić stronę o wszczęciu postępowania z urzędu, z czego wynika także obowiązek powiadomienia strony o zakresie tego postępowania (tak wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. IV SA/Gl 889/17) oraz o zmianie lub rozszerzeniu przedmiotu tego postępowania, jeżeli do niej doszło (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 lipca 2011 roku, sygn. II SA/Po 236/11).
Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu. O wszczęciu postępowania Skarżący został zawiadomiony pismem Prezydenta Miasta N. S. z dnia 5 września 2018 r. W piśmie tym organ zawiadomił strony, że zostało wszczęte postępowanie administracyjne "w sprawie stwierdzenia, że pozwolenie na budowę w zakresie pierwszego piętra i klatki schodowej budynku usługowego, przy ulicy [...] w N. S., realizowanego na podstawie decyzji Prezydenta Miasta N. S. z dnia 16 lipca 1999 roku, znak: [...] zmienionej decyzją z dnia 14.09.2010 roku i 16.12.2011 roku, znak: [...], wygasło z mocy prawa". Mimo to, decyzją z dnia 2 października 2018 roku Prezydent Miasta N. S. stwierdził wygaśnięcie wymienionych decyzji w całości, a więc także w odniesieniu do części innych niż pierwsze piętro i klatka schodowa.
Niezależnie od formalnej poprawności takiego zabiegu, faktem jest, że w tym zakresie strony nie mogły wypowiedzieć się co do przedmiotu postępowania, gdyż nie wiedziały, że się toczy. Świadczy to o naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Przede wszystkim jednak stwierdzić trzeba, że zasadnie zarzuca skarga niewyjaśnienie podstaw i przesłanek wydania skarżonej decyzji, co powiązane jest z zarzutem niedostatecznego i niepełnego uzasadnienia (art. 7, 8, 11 i 107 § 2 i 3 k.p.a.). Odnośnie organu I instancji, należy podzielić zarzut naruszenia art. 77 i 80 k.p.a. w związku z brakiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W konsekwencji doszło do naruszenia prawa materialnego, a to art. 37 ust. 1 p.b.
Rozpoczynając od zacytowania fragmentu tegoż przepisu relewantnego w sprawie, wskazać trzeba, że zgodnie z art. 37 ust. 1 p.b. - decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. W niniejszej sprawie organy przyjęły, że ma miejsce druga z sytuacji wskazanych w przepisie. Organ I instancji stwierdził, że po wydaniu decyzji zmieniającej pierwotne pozwolenie na budowę z 16 grudnia 2011r. znak [...], w przedmiotowym budynku nie były prowadzone żadne roboty budowlane. Organ ten nie poczynił żadnych ustaleń w sprawie, poza przytoczoną konkluzją. Co do organu II instancji, wskazał on na treść dziennika budowy ze stwierdzeniem, że ostatni wpis kwalifikowany jako roboty budowlane został dokonany 18.10.2010r. Posiłkował się także organ odwoławczy relacją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż odmówiono inwestorowi pozwolenia na użytkowanie, że jak wynika z kontroli z marca 2018r. inwestor nie zamontował dźwigu osobowego oraz oświadczył, że po zmianie pozwolenia na budowę z 16.12.2011r. nie były wykonywane żadne prace. PINB w cytowanym piśmie wystąpił o zbadanie, czy zaistniały przesłanki do wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie pierwszego piętra i dobudowy klatki schodowej.
Przed zaprezentowaniem uwag krytycznych w odniesieniu do powyższych lakonicznych ustaleń, wskazać trzeba na specyfikę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Organ II instancji zauważył, że jest to instytucja nadzwyczajna, stosowana w ściśle określonych wypadkach. Należy się z tym zgodzić i podkreślić, że rodzi to określone konsekwencje. "Instytucja wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę jest instytucją wyjątkową. Ustawa p.b. jest tak skonstruowana, że jej uregulowania co do zasady nie powinny być tak rozumiane, aby prowadzić do pozbawienia inwestora możliwości korzystania z udzielonego mu pozwolenia na budowę. Przesłanki do wygaszenia pozwolenia na budowę muszą być traktowane ściśle, w przeciwnym razie zaprzeczałoby to woli ustawodawcy w rozwijaniu budownictwa w interesie publicznym (...)" – tak wyrok NSA z dnia 22 lutego 2018 r., II OSK 2398/17 LEX nr 2481388. Wobec tego rodzi to określone skutki w sferze dowodowej.
Jak to wskazał NSA w wyroku z dnia 9 października 2019 r. II OSK 2832/19, LEX nr 2769065: " Z uwagi na to, iż wygaszenie decyzji o pozwoleniu na budowę wywołuje daleko idące skutki dla inwestora, okoliczności faktyczne prowadzące do stwierdzenia jej wygaśnięcia nie mogą być przedmiotem domniemania - powinny być one w sposób bezsporny (oczywisty) wykazane przez organ, stosownie do wymogów k.p.a.". "Wynikająca z art. 37 p.b. deklaratywność decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia na budowę, ma ten skutek, że badanie organu stwierdzające ten fakt musi mieć walor pewności oparty na materiale dowodowym, który nie budzi żadnych wątpliwości" (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2017 r., VII SA/Wa 1133/16, LEX nr 2355834).
Z przytoczonych judykatów wynika tak wyjątkowość instytucji wygaszenia decyzji, jak i konieczność bezbłędnego i bezspornego ustalenia stanu faktycznego. Tymczasem wymogi te nie zostały spełnione w niniejszej sprawie.
W pierwszym rzędzie trzeba podkreślić, że podstawowym dokumentem potwierdzającym przebieg robót budowlanych jest dziennik budowy. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę jest on tym samym pierwszym dokumentem podlegającym ocenie organu wydającego decyzję w przedmiotowej sprawie. W toku procesu budowlanego wszystkie działania związane z procesem inwestycyjnym powinny znaleźć odzwierciedlenie w postaci wpisu dokonanego w dzienniku budowy, gdzie każdy wpis powinien wskazywać czynności oraz daty ich dokonania, co pozwala potraktować dziennik budowy jako podstawowy i zasadniczy dowód w postępowaniu o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę – por. wyrok WSA w Łodzi, II SA/ Łd 265/10 z dnia 21.05.2010 r.
W dzienniku budowy pozyskanym przez organ I instancji znajduje się szereg wpisów, z których ostatni nosi inną datę, niż to wskazuje Wojewoda. Mianowicie pod datą 22.11.2010r. znajduje się wpis: "zakończono realizację budynku w poziomie I piętra oraz dobudowy klatki schodowej". Z wpisu tego wyraźnie wynika, że budowa budynku została zakończona /k.27 akt adm./. Prawdą jest, że inwestor oświadczył, iż po uzyskaniu zmiany pozwolenia na budowę z 16.12.2011r. (a więc późniejszego niż wpis w dzienniku budowy) nie wykonywał żadnych prac. Jednakże inwestor wyjaśnił jednocześnie, że gdy zorientował się, że wykonawca popełnił błąd w wykonaniu klatki schodowej (stawiając ją za wysoką) - złożył nowy projekt do Urzędu Miasta, myśląc, że będzie lepiej, jak w dokumentacji wszystko będzie się zgadzało. Co może oznaczać, że decyzja nr [...] z dnia 16 grudnia 2011r. dotycząca zmiany pozwolenia na budowę w zakresie zmian wysokości i kubatury klatki schodowej /k.52/ została wydana po wykonaniu tych prac.
To zaś prowadzić może do stwierdzenia, że fakt zmiany pozwolenia na budowę z 16.12.2011r. nie miał żadnego znaczenia dla oceny, że prace zostały przerwane (nie wykonywano ich po wydaniu decyzji), albowiem zostały już wykonane, a budowa zakończona - wcześniej. Te okoliczności muszą być precyzyjnie wyjaśnione, być może także z pomocą innych dowodów niż dziennik budowy (zeznania inwestora, kierownika budowy itp.). "Oczywiście dziennik budowy nie jest jedynym środkiem dowodowym, na podstawie którego organ ocenia wystąpienie przesłanki wygaśnięcia pozwolenia na budowę. Organ administracji architektoniczno – budowlanej może ustalać tę okoliczność wszelkimi dozwolonymi prawem środkami dowodowymi, wskazanymi w k.p.a., w tym oględzinami miejsca, opinią biegłego, dokumentacją fotograficzną czy zeznaniami świadków" (tak Anna Ostrowska w: Komentarz do prawa budowlanego pod red. Andrzeja Glinieckiego, Wyd. Wolters Kluwer, Wyd. 3, Warszawa 2016, str. 573).
Co do samego dziennika budowy, to podkreślenia wymaga, iż wpis o zakończeniu realizacji budynku jest jednoznaczny.
W wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 22 maja 2014 r. II SA/Rz 146/14 znajdujemy stanowisko, iż W sensie techniczno-budowlanym można mówić o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, gdy odpowiada on warunkom, jakie przewiduje prawo budowlane wobec budowy legalnej przy zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Obiekt powinien być w takim stanie, by mógł zostać przeprowadzony jego odbiór i by można było przekazać go do normalnej eksploatacji i użytkowania. Do pisma z uzupełnieniem skargi została dołączona decyzja warunkowa z 4 grudnia 2002r. o pozwoleniu na użytkowanie części usługowej w poziomie parteru budynku przy ul. [...] w N. S. /k.47akt sąd./. W tym zakresie budynek był użytkowany zatem od 2002r.
Z kolei jak wynika z ustaleń Wojewody, decyzją z 23.05.2018r. PINB odmówił inwestorowi udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku. Jednakże podkreślenia wymaga, że jak pisze Wojewoda, nastąpiło to z powodu nie uzupełnienia braków w dokumentach, a nie z powodu niezakończenia prac. Co więcej, sięgając bezpośrednio do pisma WINB /k.1 akt adm./, można uzyskać informację, że aktualnie obiekt jest użytkowany, co również naprowadza na stwierdzenie, że prace budowlane zostały zakończone. Całkowite zakończenie prac budowlanych sygnalizowali organowi nadzoru inwestorzy we wniosku o pozwolenie na użytkowanie /k.49 akt sądowych/.
Co się tyczy wspomnianego przez organy nadzoru niezamontowania projektowanego dźwigu osobowego jako podstawy do oceny braku zakończenia prac, to sprawa nie została wyjaśniona. Jeśli bowiem organ ustali, że inwestor zakończył prace rezygnując z zaprojektowanego dźwigu, to należy rozważyć, czy taka sytuacja nie powinna być przez organy nadzoru badana w kategoriach odstępstwa od projektu. Trudno bowiem w sytuacji ustalenia, że prace budowlane zostały definitywnie zakończone, a obiekt jest faktycznie użytkowany, przyjmować, że ma miejsce przerwa w prowadzeniu prac.
Organy orzekające w niniejszej sprawie nie dokonały więc wystarczających ustaleń ani co do tego, czy budowa nie została już zakończona, ani co do tego, czy w istocie żadne prace nie były na niej wykonywane.
Wszystkie te niejasności muszą zostać poddane badaniu, a stan faktyczny ustalony w sposób pewny, bez żadnej wątpliwości. Tylko bezdyskusyjne stwierdzenie, że istotnie ma miejsce przerwa w wykonaniu prac, może doprowadzić do zastosowania instytucji określonej w art. 37 ust. 1 p.b. Należy to do organu I instancji, który winien wyjaśnić sprawę, korzystając ze wszelkich środków dowodowych, jak już o tym była mowa.
Jednocześnie Sąd wskazuje, że prawidłowe jest stwierdzenie skargi, że krąg stron postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę wyznacza art. 28 k.p.a., a nie art. 28 ust. 2 p.b. Powołany przepis prawa budowlanego ma charakter lex specialis i w związku z tym musi być wykładany zawężająco. Trafnie w tym zakresie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. II SA/Ol 225/16, że "kręgu stron postępowania opartego na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy p.b., normujących przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę, nie można wyprowadzać wprost z art. 28 ust. 2 ustawy p.b., ale w związku z tym przepisem. Sprawa stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę jest odrębnym od sprawy pozwolenia na budowę rodzajem sprawy" (zob. też wyrok NSA z dnia 12 lutego 2020 roku, sygn..
II OSK 844/18). Nie oznacza to jednocześnie pozbawienia statusu strony podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 p.b. Pozwala jednak przypisać ten status innym podmiotom, a to na organie administracji publicznej prowadzącym postępowanie w danej sprawie ciąży ciężar ustalenia tych stron, a w razie wątpliwości – ocena, które z potencjalnie zainteresowanych podmiotów są stronami w rozumieniu art. 28 k.p.a., a które nie. Dlatego w ponownym postępowaniu organy ustalą strony postępowania zgodnie z ogólnymi regułami postępowania administracyjnego i zapewnią im wszystkim możliwość czynnego udziału w postępowaniu.
Powyższe okoliczności przesądzają o tym, że przeprowadzone w sprawie postępowanie dotknięte jest licznymi wadami. W ponownym postępowaniu organy zobowiązane są w pierwszej kolejności prawidłowo ustalić, jakie są strony niniejszego postępowania zgodnie w oparciu o przepis art. 28 k.p.a. W dalszej kolejności organy przeprowadzą wnikliwe postępowanie dowodowe, obejmujące przede wszystkim ustalenie czy budowa nie została już w całości zakończona oraz czy zachodzą przesłanki określone w art. 37 ust. 1 p.b. W tym celu organy wykorzystają – zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. – wszystkie środki, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie są sprzeczne z prawem.
Z wymienionych przyczyn na zas. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.
O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (DZ.U. 1028.265 t.j.). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie 200 zł, opłata kancelaryjna 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata w kwocie 480 zł.
O zwrocie stronie kosztów nadpłaconych orzeczono w oparciu o art. 225 p.p.s.a.