Uzasadnienie
Decyzją z dnia 27 czerwca 2016 r. nr [...], Starosta Krakowski orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0591 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. Kraków, w granicach wywłaszczonej działki nr [...], położonej w obr. [...], na rzecz: V. Z. i K. T., oraz o rozliczeniach z tym związanych.
Odwołanie złożyła Gmina Kraków, podnosząc m. in., iż błędnie przyjął organ, że realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła po upływie terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n.
Na ogólnodostępnej stronie internetowej www.planowanie.um.krakow.pl zamieszczona jest ortofotomapa z 2004 r., na której widać, iż teren pomiędzy pętlą tramwajową, nieruchomością należącą do [...] i budynkiem na os. [...] został zagospodarowany jako teren zielony. W trakcie rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości, przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2004 r. organ I instancji zawarł stwierdzenie, iż działka nr [...] (z podziału której powstała działka nr [...]), poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. Kraków porośnięta jest drzewami samosiejkami, niemniej jednak z akt sprawy zgromadzonych przez organ l instancji nie wynika, że znajdujące się na wywłaszczonej nieruchomości drzewa stanowiły samosiejki.
Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 22 lutego 2017 r. nr [...], na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu wskazano, iż decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z 10 maja 1990 r. nr [...] przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na cel budownictwa wielorodzinnego osiedla [...]. zgodnie z decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Urbanistyki, Architektury, Nadzoru Budowlanego i Ochrony Środowiska z 31 grudnia 1987 r. nr [...], zatwierdzającą plan realizacyjny inwestycji. Organ I instancji pozyskał zarówno ww. decyzję z 31 grudnia 1987 r., jak również załącznik graficzny do tego rozstrzygnięcia, prezentujący planowany sposób zagospodarowania wywłaszczonego terenu, w świetle którego na działce obecnie oznaczonej nr [...] projektowano urządzenie zieleni wysokiej w ramach projektowanego osiedla mieszkaniowego. W celu ustalenia sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości po wywłaszczeniu, w dniu [...] sierpnia 2011 r., przesłuchano M. O., który zeznał, że w 1990 r., tj. w momencie wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość była wydzierżawiona na ogródki działkowe, z których zbierano plony.
Po wywłaszczeniu rozpoczęto prace związane z wykopami ziemnymi pod infrastrukturę podziemną, natomiast po zakończeniu prac ziemnych nieruchomość nie została urządzona, przedmiotowa działka była zdewastowana. Organ I instancji do akt sprawy pozyskał z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. zdjęcia lotnicze obrazujące teren wywłaszczonej działki, aktualne na rok 1993, na dzień 25 sierpnia 1996 r., na dzień 9 maja 1998 r. oraz na dzień 15 kwietnia 2003 r. Analiza fotografii z 1993 r. oraz 25 sierpnia 1996 r. pozwoliła stwierdzić, że zawnioskowana do zwrotu działka nr [...] w powyższych datach zagospodarowana była jako ogrodzony teren zielony niebędący jednocześnie terenem zieleni wysokiej oraz pozostający poza terenem osiedla mieszkaniowego. Na zdjęciu z 1993 r. teren położony na zachód od przedmiotowej nieruchomości przecięty był drogą gruntową, a w pozostałym zakresie był nieuporządkowany i nie nosił śladów prac związanych z budową osiedla.
Natomiast na zdjęciu z 1996 r., na zachód od przedmiotowej nieruchomości - w miejscu, w którym w 1993 r. biegła droga - widoczny jest budynek w trakcie budowy. Natomiast teren działki nr [...] w dalszym ciągu pozostawał ogrodzony i stanowił teren zielony, nadal nienoszący śladów obecności zieleni wysokiej. Widoczny na zdjęciach sposób zagospodarowania przedmiotowego terenu może przedstawiać, zdaniem organu I instancji ogródki działkowe, co byłoby zgodne z zeznaniami złożonymi przez M. O.. Na zdjęciu wykonanym 9 maja 1998 r. widoczne jest. że teren przedmiotowej działki został pozbawiony ogrodzenia, natomiast nie został w żaden sposób urządzony, był niewyrównany, przecięty wydeptaną ścieżką, a widoczna na przedmiotowej działce zieleń nie miała charakteru zielni urządzonej w ramach zagospodarowania osiedla.
Z kolei fotografia z 15 kwietnia 2003 r. pozwoliła Staroście Krakowskiemu stwierdzić, że ww. działka w dalszym ciągu nie została w żaden sposób zagospodarowana i stanowiła teren pofałdowany i nieuporządkowany z biegnącą przez niego wydeptaną ścieżką.
W trakcie rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami terenu, przeprowadzonej [...] sierpnia 2004 r. w toku odrębnego postępowania prowadzonego przez Starostę Krakowskiego, na wniosek pełnomocnika H. T. dokonano oględzin części działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], w granicach wywłaszczonej działki nr [...], obr. [...]. Podczas rozprawy organ I instancji ustalił, że teren działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...], graniczący od strony północno-wschodniej z terenem zajętym pod pętlę tramwajową, a od strony południowo-wschodniej z terenem należącym do parafii [...], stanowi grunt porośnięty trawą oraz drzewami samosiejkami, bez oznak jakiegokolwiek zagospodarowania. W dniu [...] lipca 2011 r. w przedmiotowym postępowaniu została przeprowadzona rozprawa administracyjna połączona z oględzinami części działki nr [...], w trakcie której Starosta Krakowski stwierdził, że teren nieruchomości porośnięty był skoszoną trawą oraz kilkunastoma drzewami liściastymi.
W części zachodniej działki znajdowała się wąska wydeptana ścieżka biegnąca z południa na północ. Na przedmiotowym terenie umiejscowiony był również chodnik z kostki brukowej oraz latarnia i dwie studzienki kanalizacyjne. W dniu [...] czerwca 2012 r., w związku z podziałem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w granicach działki nr [...], przeprowadzona została rozprawa administracyjna, w trakcie której geodeta okazał granice wydzielonej działki nr [...]. W trakcie rozprawy ustalono, że przedmiotowy teren porośnięty był świeżo skoszoną trawą, drzewami, a w części południowo-wschodniej przez działkę przebiegał chodnik z kostki betonowej. Ponadto na działce znajdowała się latarnia.
Porównując zatem projektowany sposób zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości z istniejącym stanem ustalonym w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] sierpnia 2004 r., w dniu [...] lipca 2011 r. oraz w dniu [...] czerwca 2012 r., a także mając na uwadze zeznania świadka M. O. oraz pozyskane zdjęcia lotnicze dokumentujące stan zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości w ciągu ponad 10 lat od jej wywłaszczenia, Starosta Krakowski stwierdził, że na przedmiotowym terenie pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, tj. od dnia 24 maja 1990 r. nie rozpoczęto realizacji celu, na który została ona wywłaszczona oraz pomimo upływu 10 lat od ww/. daty nie zagospodarowano tej nieruchomości w sposób zaplanowany jako cel wywłaszczenia. Wniosek o zwrot działki nr [...], wpłynął w dniu 27 czerwca 2003 r., natomiast jak wynika z protokołu z rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2004 r., w momencie złożenia wniosku na przedmiotowej działce nie zostały jeszcze rozpoczęte, ani tym bardziej zakończone prace związane z realizacją celu wywłaszczenia.
Natomiast znajdującą się obecnie na działce zieleń wysoką wraz z chodnikiem należy w ocenie organu uznać za realizację celu wywłaszczenia. Zrealizowanie chodnika przebiegającego przez teren zielony oraz latarni mieści się w ramach dopuszczalnej modyfikacji celu wywłaszczenia. Natomiast realizacja celu wywłaszczenia określonego jako zieleń wysoka w ramach osiedla mieszkaniowego nastąpiła po upływie terminów wynikających z art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz po dacie złożenia wniosku o zwrot. Mając na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 wniosek o zwrot nieruchomości został złożony 27 czerwca 2003 r., a realizacja celu wywłaszczenia została rozpoczęta po dniu 31 sierpnia 2004 r., a zatem wnioskowaną do zwrotu nieruchomość uznano za zbędną w rozumieniu przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n.
Odnosząc się do zarzutów podano, iż realizacja celu wywłaszczenia polegająca na urządzeniu zieleni osiedlowej (podobnie jak np. zieleni parkowej) powinna jednak wiązać się z konkretnymi, zamierzonymi i realizowanymi przez człowieka działaniami oraz nakładami (por. wyrok WSA w Krakowie z 21 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 627/11 oraz wyrok NSA z 8 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2267/11). Trudno mówić o urządzaniu zieleni na danym terenie w związku z realizacją osiedla mieszkaniowego, w sytuacji, gdy teren jest pozostawiony bez żadnej opieki i nie są na nim wykonywane jakiekolwiek prace zorganizowane, planowe i prowadzone ludzką ręką (wyklucza się bowiem samoczynne porastanie zielenią nieurządzoną) mające na celu urządzenie zieleni, w efekcie czego po prostu porasta on w sposób zupełnie niekontrolowany "dziko" rosnącą roślinnością. Tymczasem w przedmiotowej sprawie, ze zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności zaś zdjęć lotniczych oraz zeznań świadka M. O. wynika, iż na terenie tym brak było śladów podejmowania jakichkolwiek zamierzonych działań w kierunku urządzenia na nim zieleni wysokiej w ramach budowy osiedla [...].
Zdaniem organu odwoławczego powyższe oznacza, iż na przedmiotowej nieruchomości nie rozpoczęto realizacji celu wywłaszczenia tj. urządzenia zieleni wysokiej na potrzeby osiedla [...] Co więcej, ww. fotografie świadczą, iż do maja 1998 r. (a więc po niemal 8 latach od dnia, kiedy decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna) na obszarze tym nie podjęto żadnych działań w kierunku realizacji ww. celu. Fakt, iż przed upływem tego okresu usunięte zostały znajdujące się tam już w chwili wywłaszczenia ogródki działkowe, a na terenie tym rosły już od jakiegoś czasu pojedyncze drzewa, nie może świadczyć o podjęciu planowych i zorganizowanych działań zmierzających do urządzenia na tym terenie obszaru zieleni wysokiej. Z przedmiotowych fotografii wynika jednoznacznie, iż usunięcie tychże ogródków miało umożliwić wykorzystanie tego terenu w związku z prowadzanymi pod koniec lat 90-tych na sąsiednim terenie inwestycjami budowlanymi, tzn. aby mógł tam poruszać się ciężki sprzęt budowlany, który rozjeżdżał ten teren.
Również znajdujące się na tym obszarze drzewa widoczne wyraźnie na zdjęciach z lat 1998 i 2003 nie są jakimkolwiek efektem realizacji celu wywłaszczenia, a stanowią zagospodarowanie terenu znajdującego się w pobliżu kościoła i pętli tramwajowej.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła Gmina Miejska Kraków zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 kpa oraz art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ugn poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy oraz błędną wykładnię, iż nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
W uzasadnieniu zarzutów podkreślono, iż archiwalne zdjęcia lotnicze, które posłużyły za dowód potwierdzają fakt, iż budowa bloku na os. [...] w dacie wykonania zdjęcia, tj. w sierpniu 1996 r. już trwała. W maju 1998 r., a więc przed dniem złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, trwały prace związane z uporządkowaniem terenu wokół nowopowstałego budynku, w tym na terenie pomiędzy blokiem a pętlą tramwajową i nieruchomością należącą do Parafii, gdzie znajduje się wnioskowana do zwrotu nieruchomość. Wątpliwości nie ulega, iż zagospodarowanie terenu uległo zmianie. Przeprowadzona w dniu [...] lipca 2011 r. rozprawa administracyjna dowiodła, iż zawnioskowana do zwrotu nieruchomość porośnięta była skoszoną trawą oraz kilkunastoma drzewami, jak również znajdowała się na niej wydeptana ścieżka oraz chodnik, latarnia i studzienki kanalizacyjne. Wszystko to stanowi strukturę osiedla mieszkaniowego.
Inwestycja w postaci budowy osiedla mieszkaniowego jest złożona i wieloetapowa, a tym samym jej realizacja może trwać niejednokrotnie dłuższy okres czasu. Rozpoczęcie zaś budowy inwestycji złożonej, nawet jeśli została jeszcze w pełni zakończona, dowodzi realizacji celu wywłaszczenia zwłaszcza w przypadku realizacji inwestycji, na którą składa się kompleks obiektów i urządzeń. Przedmiotowa nieruchomość znajduje się w krańcowej części obszaru przewidzianego pod budowę osiedla, a zatem nie może dziwić, że teren ten został zagospodarowany w ostatniej kolejności. O zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia nie może świadczyć sam fakt nawet wieloletniego niezagospodarowania wywłaszczonego terenu, na przykład w sytuacji, gdy chodzi o wielką inwestycję, która wymaga długotrwałego procesu realizacji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1627/14).
Rozpoczęcie zaś budowy inwestycji złożonej, nawet jeśli nie została jeszcze w pełni zakończona, (tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie) dowodzi realizacji celu wywłaszczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2016 r, sygn. akt I OSK 1887/14).
Wniesiono o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych.
Skarga jest zasadna, gdyż zarówno zaskarżona decyzja Wojewody Małopolskiego, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a.). W toku postępowania prowadzonego przez organy administracji w niniejszej sprawie, uchybiono art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 kpa, których celem jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności dotyczących realizacji celu wywłaszczenia spornej nieruchomości na urządzenie zieleni wysokiej w ramach projektowanego osiedla mieszkaniowego - [...] zgodnie z decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Urbanistyki, Architektury, Nadzoru Budowlanego i Ochrony Środowiska z 31 grudnia 1987 r. nr [...], zatwierdzającą plan realizacyjny inwestycji.
Organy obu instancji nie zbadały i nie uwzględniły istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności co do charakteru inwestycji w postaci budowy osiedla mieszkaniowego, w tym w szczególności kwestii jej złożoności i wieloetapowości, co może oznaczać, iż rozpoczęcie budowy inwestycji złożonej, nawet jeśli nie została jeszcze w pełni zakończona dowodzi realizacji celu wywłaszczenia. W przypadku realizacji inwestycji, na którą składa się kompleks obiektów i urządzeń, oceny przesłanek, o jakich mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n., nie można zatem dokonywać w odniesieniu do każdego z poszczególnych elementów zorganizowanej całości, lecz w stosunku do całości inwestycji. W kontrolowanej sprawie błędne było ograniczanie się w ustaleniach do kwestii realizacji samego obszaru terenu wysokiej zieleni z pominięciem osiedla mieszkaniowego, które bezsprzecznie było realizowane.
Wobec tego przez zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji należało rozumieć niepodjęcie prac ogóle lub odstąpienie od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona, w postaci realizacji osiedla mieszkaniowego. Dlatego też o takiej zbędności nie może świadczyć sam fakt nawet wieloletniego niezagospodarowania spornej działki (por. wyroki NSA: z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. I OSK 581/08, z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. I OSK 1433/10, z dnia 7 września 2007 r., sygn. I OSK 1324/06, oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 grudnia 2014 r., sygn. II SA/Kr 1627/14). W kontrolowanej sprawie bezzasadnie pominięto kwestię dowodów na budowę bloku na os. [...] dla realizacji przesłanek z art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz innych prac związanych z uporządkowaniem terenu wokół nowopowstałego budynku, istnienia ścieżki, chodnika, latarni czy studzienek kanalizacyjnych jako części infrastruktury osiedla mieszkaniowego.
Podsumowując tę część rozważań należy podkreślić, że takie rozważania jak w przedmiotowej sprawie, mogłyby być trafne, jeśli celem wywłaszczenia byłaby realizacja parku miejskiego, a nie osiedla mieszkaniowego, które realizowane jest wieloetapowo, co do zasady w dłuższym czasokresie, a jego infrastruktura jest różnorodna.
Nadto w kontrolowanej sprawie przedwcześnie, z uwagi na powyżej podane okoliczności oraz w sposób dowolny, w oparciu o przeprowadzone dowody w postaci nieprecyzyjnych zdjęć lotniczych (k. 379-382 akt adm.), organy ustaliły pofałdowania, czy nierówności na spornej działce oraz istnienie drzew jako samosiejek, mających świadczyć o niezagospodarowaniu terenu i braku realizacji celu wywłaszczenia w postaci urządzenia zieleni w ramach osiedla mieszkaniowego. W ocenie Sądu wizualna ocena przedmiotowych zdjęć w żadnym względzie nie daje podstaw do wysnucia takich spostrzeżeń, jakich dokonał organ.
Podkreślić natomiast należy, że zdjęcie z 1998r. (k. 379 akt adm.) w zakresie zagospodarowania działki nr [...] (z której powstała działka [...]) wskazuje na prawie identyczny stan zieleni jak obecny - podgląd geoportalu (www.mapy.geoportal.gov.pl), co może świadczyć o tym, że sporna zieleń wówczas już istniała jako mniejsze drzewa, które nadal rosną. W kwestiach tych organ odwoławczy nie odniósł się także do zawartego w odwołaniu zarzutu, odnośnie zagospodarowania terenu i istnienia roślinności w postaci drzew, co wynikać ma zdaniem strony odwołującej z ortofotomapy z 2004r., dostępnej na stronie internetowej Urzędu Miasta Krakowa. Powyższych kwestii wbrew ocenie organów nie wyjaśniły przeprowadzone w sprawie w dniach [...] lipca 2011 r. i [...] czerwca 2012 r. rozprawy administracyjne połączone z oględzinami części działki nr [...], gdyż ustalono na nich jedynie, iż przedmiotowy teren porośnięty był świeżo skoszoną trawą, drzewami, czy że znajdował się na niej chodnik z kostki betonowej.
Wobec tego wyniki wizji nie zostały również ocenione wnikliwie w świetle wymogów art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 kpa, zwłaszcza co do przyjęcia, że znajdujące się na działce drzewa to samosiejki. Odnośnie drzew, które jakoby są samosiejkami (z materiału dowodowego w najmniejszym stopniu nie wynika, dlaczego organ dokonał takiego ustalenia) organy zbyt kategorycznie pominęły, iż co do zasady istniejących drzew (nawet jeśli byłyby samosiejką) nie wycina się w celu sadzenia nowych. Takie postępowanie byłoby wręcz kuriozalnym rozwiązaniem. Podkreślić należy, że w chwili wywłaszczania, na działce znajdowały się ogródki działkowe. Jeśli w trakcie realizacji osiedla na tym terenie pojawiły się samoistnie drzewa, które z czasem urosły, to trudno uznać za prawidłowym postępowanie, które polegałoby na usunięciu takich drzew i sadzeniu nowych. Jeśli natomiast chodzi o zeznania świadka M. O., które w powyższych kwestiach służyły w ustaleniach organu, to w ocenie Sądu były one niezwykle lakoniczne i wbrew ocenie organów mało przydatne (Tom I, k. 86 akt organu I instancji).
Powyższe uchybienia są istotne i miały wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę, organy winny uwzględnić powyższe wskazania Sądu. Nadto wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 października 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1048/14, utrzymujący w mocy decyzje o zwrocie nieruchomości, o ile dotyczył sąsiedniej do spornej w niniejszej sprawie działki, lecz zapadł w innych okolicznościach faktycznych, w tym zwracana działka była inaczej zagospodarowana i okoliczności wpływające na ocenę przesłanek zbędności były inne. Ocena zawarta w tymże wyroku nie wiąże obecnie orzekającego Sądu, gdyż dotyczy innej sprawy administracyjnej.
Mając powyższe Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.
O kosztach postępowania sądowego, na które składa się zwrot kosztów radcowskich w kwocie 480 zł. i zwrot wpisu w kwocie 200 zł., orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.