Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 2 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 526/22

Uzasadnienie

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Limanowej postanowieniem nr 354/2020 z dnia 1 grudnia 2020r., znak: NB.5160.69.2020 na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b. wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie drogi na działkach ewidencyjnych numer [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości M. G. oraz nałożył na E. i M. A., U. i S. K., T. K., W. P., A. P., M. S., K. P., S. P. obowiązek przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Limanowej w terminie do dnia 31 maja 202lr. wskazanych w postanowieniu dokumentów.

Po rozpatrzeniu zażalenia W. P., S. P., K. P., A. P., M. S., E. A., M. A., S. K., U. K., T. K. wniesionego na to postanowienie - Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia 25 lutego 2022 r., znak: WOB.7722.288.2020.AJAN uchylił zaskarżone postanowienie i orzekł:

Na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 art., 80 ust.2 pkt. 2 i art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku -Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, dalej u.p.b.) nakazał Inwestorom:

1. 1. W. P.,
2. 2. S. P.,
3. 3. K. P.,
4. 4. A. P.,
5. 5. E. A.,
6. 6. M. A.,
7. 7. S. K.,
8. 8. U. K.,
9. 9. T. K.
10. 10. M. S.

1. 1. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych przy budowie drogi na działkach ewidencyjnych numer [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości M. G., bez wymaganego pozwolenia na budowę;
2. 2. przedłożyć w terminie do dnia 31 maja 2022r.:

< zaświadczenie organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

< 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami, opracowanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia wraz z zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, sprawdzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności wraz z zaświadczeniem o wpisie na listę członków V właściwej izby samorządu zawodowego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że krąg podmiotów legitymujących się interesem prawnym w niniejszym postępowaniu winien więc z zasady obejmować - obok inwestorów robót - także właścicieli nieruchomości, których prawa i obowiązki mogą być kształtowane w efekcie objęcia tych gruntów sferą oddziaływania samowoli budowlanej. Za strony niniejszego postępowania zostali uznani:

< Gmina M. D. (jako władający na zasadach samoistnego posiadania dz. ewid. nr [...] w M. G. oraz właściciel dz. ewid. nr [...] i [...] w M. G.),

< L. P. (właścicielka dz. ewid. nr [...] i [...] w M. G. oraz współwłaścicielka dz. ewid. nr [...] w M. G.),

< W. Z. (właściciel dz. ewid. nr [...] w M. G.),

< J. Z. (właścicielka dz. ewid. nr [...] w M. G.),

< W. P. (współwłaścicielka dz. ewid. nr [...] i [...] w M. G.),

< S. P. (współwłaścicielka dz. ewid. nr [...] i [...] w M. G.),

< K. P. (współwłaściciel dz. ewid. nr [...] i [...] w M. G.),

< A. P. (współwłaściciel dz. ewid. nr [...] i [...] w M. G.),

< M. S. (współwłaścicielka dz. ewid. nr [...] i [...] w M. G.),

< W. A. (właściciel dz. ew. nr [...] w M. G.),

< A. K. i M. K. (właściciele dz. ew. nr [...] w M. G.),

< R. P. (współwłaściciel dz. ewid. nr [...] w M. G.),

< M. A. i E. A. (właściciele dz. ew. nr [...] w M. G.),

< S. K. i U. K. (właściciele dz. ew. nr [...] w M. G.),

< D. M. (właściciel dz. ew. nr [...] w M. G.),

< L. D. (właściciel dz. ew. nr [...] w M. G.),

< T. K. (właściciel dz. ew. nr [...] w M. G.),

< J. K. (właściciel dz. ew. nr [...] w M. G.).

MWINB po zweryfikowaniu kręgu stron postępowania wskazanego przez organ I instancji stwierdził, że pozostaje on tożsamy w postępowaniu zażaleniowym.

Po dokonaniu kontroli prawidłowości postępowania administracyjnego organu I instancji i wydanego przez niego postanowienia MWINB uznał, iż co do zasady organ ten, uczynił zadość przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy Prawo budowlane.

Przypomniano, że w sprawie niniejszej zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy -Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), zgodnie z jej art. 25.

Organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania administracyjnego. Niewątpliwie w stanie faktycznym niniejszej sprawy miała miejsce budowa drogi na działkach ewidencyjnych numer [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości M. G..

Podkreślono, że materiał dowodowy, w tym również dokumentacja fotograficzna przedmiotowego obiektu, daje pełne podstawy do właściwej oceny, jaki charakter ma obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania. Zakres wykonanych robót obejmował wybranie gruntu na całej długości budowanej drogi, następnie utwardzenie kruszywem w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystywanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów (wykonywane roboty budowlane na przedmiotowych działkach udokumentowany zostały przez L. P. na dokumentacji fotograficznej dołączonej do akt sprawy). W przekonaniu MWINB cel, rodzaj i zakres wykonanych robót budowlanych, doprowadził do powstania obiektu budowlanego - czyli drogi jako budowli, w rozumieniu ustawy Prawo budowlane.

Jak wskazuje organ odwoławczy budowa drogi wymagała przed jej realizacją pozwolenia na budowę, którego inwestorzy nie posiadali. W konsekwencji, skoro wykonanie budowy przedmiotowego obiektu budowlanego wymagało pozwolenia na budowę, którym inwestorzy nie legitymowali się, organ I instancji zasadnie prowadził postępowanie w sprawie legalności budowy przedmiotowego obiektu w trybie art. 48 u.p.b.

Aby uczynić zadość art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, PINB w Limanowej prawidłowo w dniu 1 grudnia 2020r. wdrożył wobec zrealizowanej samowoli budowlanej procedurę jej legalizacji i wydał postanowienie nr 354/2020, znak: NB.5160.69.2020, którym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b. wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie drogi oraz nałożył na E. i M. A., U. i S. K., T. K., W. P., A. P., M. S., K. P., S. P. obowiązek przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Limanowej w terminie do dnia 31 maja 2021 r. wskazanych w nim dokumentów.

Pełnomocnik skarżących w zażaleniu wskazał, iż organ I instancji naruszył art. 79 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia odwołujących się o terminie i miejscu dokonania oględzin. MWINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 81 ust. 4 u.p.b.: Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Ustalenia dokonane w trakcie kontroli w spisanym protokole stanowią materiał dowodowy w rozumieniu przepisów Działu II rozdz. 4 k.p.a.

W zażaleniu zarzuca się zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu i nie powiadomienia o terminie oględzin przedmiotowej drogi, a także uniemożliwienie stronom zajęcia stanowiska w trakcie przeprowadzania oględzin z udziałem pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego. MWINB nie podzielił tego zarzutu. Nadmieniono, że w zawiadomieniu z dnia 9 października 2020r., znak: NB.5160.69.2020, działając w oparciu o art. 61 § 4 k.p.a., PINB w Limanowej powiadomił strony o prowadzonym postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wykonanych robót budowlanych na działkach ew. nr [...] położonych w miejscowości M. G.. Powołano utrwalony w orzecznictwie pogląd, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych.

Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Skarżący nie wykazali takiego związku, zatem naruszenie art. 10 K.p.a. oceniono jako pozostające bez wpływu na rozstrzygnięcie.

Zaznaczono, że postanowienie wydane w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 u.p.b. nie kończy postępowania legalizacyjnego, a jedynie stanowi jeden z jego etapów, tym samym nadal postępowanie administracyjne jest w toku. Dopiero przed wydaniem decyzji kończącej sprawę organ I instancji będzie zobligowany do wydania zawiadomienia z art. 10 k.p.a.

Organ odwoławczy ocenił, że zaskarżone postanowienie PINB w Limanowej zostało oparte na adekwatnej do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego normie prawnej przewidzianej przepisami art. 48 ustawy Prawo budowlane. Orzeczony postanowieniem nr 354/2020 z dnia 1 grudnia 2020r., znak: NB.5160.69.2020 obowiązek pozostaje zasadny i co do istoty odpowiada prawu.

Mając jednak na względzie wszelkie aspekty sprawy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie uchylił skarżone postanowienie w całości i orzekł na nowo wskazując prawidłowo każdą zobowiązaną postanowieniem PINB nr 354/2020 z dnia 1 grudnia 2020r., znak: NB.5160.69.2020 stronę - oddzielnie i wyznaczył nowy termin wykonania obowiązku do dnia 31 maja 2022r. - nie naruszając zasady dwuinstancyjności. Jak wskazał organ powyższa reformacja nie narusza art. 139 k.p.a.

Opisane wyżej postanowienie zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: W. P., S. P., K. P., A. P., M. S., M. A., E. A., S. K., U. K. i T. K.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili:

1. I. błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na błędnym przyjęciu przez organ, że:
2. 1. wykonane przez skarżących prace uznać należy za prace budowlane, w wyniku których powstała budowla będąca obiektem budowlanym, a to droga, podczas gdy wykonanych przez skarżących prac nie można uznać za prace budowlane w wyniku, których powstała budowla;
3. 2. przez wykonanie przez skarżących prac na działkach ewidencyjnych nr [...], [...] oraz [...] powstał obiekt budowlany w postaci drogi, podczas gdy droga biegnąca po przedmiotowych działkach istnieje już od wielu lat, a prace wykonane przez skarżących nie doprowadziły do powstania drogi;
4. 3. prace prowadzone były przez odwołujących się na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], podczas gdy prace prowadzone były tylko na działkach ewidencyjny nr [...], [...] oraz [...];
5. 4. w wyniku wykonania przez skarżących prac na drodze biegnącej po działkach nr [...], [...] [...] oraz [...] możliwe jest wykorzystywanie ww. drogi jako szlaku komunikacyjnego, podczas gdy wykorzystywanie ww. drogi jako szlaku komunikacyjnego możliwe było wiele lat przed wykonaniem przez skarżących prac na wskazanym odcinku;
6. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
7. 1. art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1993 r. Prawo budowlane (Dz.U.2021.2351) w dalszej części zwana u.p.b. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, iż w wyniku prac wykonanych przez skarżących powstała budowla w postaci drogi, podczas gdy w wyniku działania odwołujących się nie powstała budowla w rozumieniu przepisów prawa budowlanego;
8. 2. art. 3 pkt 6 i pkt 7 u.p.b. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, iż prace wykonane przez skarżących zaklasyfikować należy do kategorii robót budowlanych, a skutkiem wykonania przez skarżących prac było wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, bądź też odbudowa, rozbudowa, czy też nadbudowa obiektu budowlanego.
9. III. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść wydanego postanowienia, a to:
10. 1. art. 28 ust. 2 u.p.b. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i błędne ustalenie osób będących stronami niegodniejszego postępowania, a to przyjęcie, iż M. S. jest stroną w niniejszym postępowaniu, podczas gdy ww. nie podejmowała żadnych działań związanych z pracami na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...] oraz [...], ani również na innych działkach, wskazanych w zaskarżonym postanowieniu; została uznana za Inwestora w przedmiotowej sprawie i na którą nie został nałożony obowiązek wykonania zaskarżonego postanowienia;
11. 3. art. 28 ust. 1 u.p.b. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, iż na wykonane przez skarżących prace wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy na ww. prace nie wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę;
12. 4. art. 48 ust. 1 u.p.b. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, iż prace wykonane przez skarżących są robotami budowlanymi, do których zastosowanie ma ww. przepis, podczas gdy dokonanych przez skarżących prac nie sposób kwalifikować jako robót budowlanych;
13. 5. naruszenie art. 7, 8 i 77 w z w. z art. 80 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niewyczerpujące zebranie i nierozpatrzenie przez organ całego materiału dowodowego, skutkujące wydaniem postanowienia nie tylko naruszającego obowiązujące przepisy prawa, ale przede wszystkim nieuwzględniającej interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, kładącej nacisk na instrumenty przymusu, a nie na argumenty racjonalne, reguły prawne oraz zasady współżycia społecznego;
14. 6. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, podczas gdy organ II instancji winien uchylić postanowienie organu I instancji i umorzyć postępowanie w sprawie.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie w całości postanowienie nr 147/2020 z dnia 25 lutego 2022 r. Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, w sprawie znak: WOB.7722.288.2020.AJAN, a także na podstawie art. 135 p.p.s.a. poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 354/2020 z dnia 1 grudnia 2020 r., znak: NB.5160.69.2020. Wnieśli również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów, zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie, wydane na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, o wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych przy budowie drogi na działkach ewidencyjnych numer [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w M. G..

Istotą sporu pomiędzy skarżącymi z jednej strony a organami nadzoru budowlanego z drugiej jest ocena wykonanych przez skarżących robót i ich kwalifikacja jako robót budowlanych prowadzących do powstania budowli – drogi, a w konsekwencji przyjęcie, że na wykonanie przedmiotowych robót było konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę.

Skarżący zaznaczają, że przedmiotowa droga istniała już od wielu lat, a prace budowlane przy niej wykonywała wcześniej gmina M. D., zatem prace podejmowane przez skarżących nie mogły prowadzić do jej powstania. Ich zdaniem wykonane przez skarżących prace w ogóle nie były robotami budowlanymi w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane.

W ocenie Sądu zarzuty te nie mogą odnieść skutku. Organy nadzoru budowlanego dokonały prawidłowej kwalifikacji wykonanych przez skarżących robót.

Wykonane roboty – co jest niesporne – polegały na wybraniu gruntu ("usunięciu nasypów") oraz wypełnieniu ubytków kruszywem. W ocenie Sądu prawidłowo oceniono je jako roboty budowlane, które doprowadziły do powstania obiektu budowlanego w postaci budowli – drogi. Tym samym wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów i stanowi wykonanie obiektu, który spełnia funkcje drogi - stanowi budowę drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3a p.bud.).

Jak wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia z 4 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Kr 1040/19 (LEX nr 2778175) "Utwardzenie drogi gruntowej gruzem w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 3a p.b.". Podobne stanowisko zajął WSA w Warszawie w wyroku z 28 lutego 2018 r., sygn. VII SA/Wa 1185/17 (LEX nr 2462700). Również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Decydującym kryterium zakwalifikowania samowolnie wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełnienia przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 Prawa budowlanego, zamierzona i realizowana przez inwestora funkcja obiektu. Utwardzenie drogi gruntowej w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów i innych pojazdów, stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego." (wyrok NSA z 3 marca 2021 r., II OSK 1809/18, LEX nr 3219282).

W świetle jednoznacznego orzecznictwa należy ocenić, że organy obu instancji prawidłowo zakwalifikowały wykonane roboty budowlane jako budowę drogi i w konsekwencji prawidłowo wdrożyły tryb naprawczy z art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Nie budzi również wątpliwości zakres obowiązków nałożonych na inwestorów, który znajduje oparcie w treści art. 48 ust. 3 ustawy prawo budowlane.

Wbrew zarzutom skargi wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności zostały w sprawie dostatecznie wyjaśnione, nie doszło do naruszenia przepisów postępowania a norma prawa materialnego w postaci art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane została zastosowana prawidłowo.

Uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione, a zaskarżone postanowienie za prawidłowe – Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.