Uzasadnienie
Wojewoda, decyzją z dnia 15 marca 2019 r., znak: [...], działając na podstawie art. 9a w związku z art. 142 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096) w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), po rozpatrzeniu odwołania Gminy K. od decyzji Starosty [...] znak: [...] z dnia 17 grudnia 2018 r. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją z dnia 17 grudnia 2018 r., znak[...], Starosta [...] orzekł w pkt 1 o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka, nr [...] o pow. 0,1700 ha, powstałej z podziału nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. N. H., m. K., w granicach wywłaszczonych parcel: [...] kat. [...], 1. kat. [...] i 1. kat. [...], b. gm. kat. C., na rzecz: a) J. R. w [...] cz., b) E. R. w [...] cz., c) Z. R. w [...] cz., d) B. B. w [...] cz., e) J. B. w [...] cz., f) D. K. w [...], g) U. K. w [...] cz. i c) C. O. w [...] cz.; w pkt 2 o zobowiązaniu ww. osób do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty [...]zł, odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, odpowiednio do zwracanych na rzecz wyżej wymienionych osób udziałów w nieruchomości; w pkt 3 o sposobie i terminach wpłaty należności określonej w pkt 2.
Odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia 17 grudnia 2018 r. wniosła Gmina K., która zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów k.p.a., w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., i wskazała, że przyjęta przez organ I instancji teza o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia (rozumianego jako "zazielenienie parku") budzi poważne zastrzeżenia, gdyż nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym.
Na skutek odwołania Gminy K. Wojewoda wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 15 marca 2019 r., którą utrzymał zaskarżoną decyzję Starosty [...] w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zreferował przebieg postępowania, przytoczył art. 136 ust. 3 zd. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – i wskazał, że niewątpliwie w przedmiotowej sprawie spełnione zostały dwie podstawowe przesłanki, bez zaistnienia których nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Po pierwsze w stosunku do odnośnej nieruchomości zastosowanie znajdują przepisy art. 136 ust. 3 i następne u.g.n., gdyż umową [...] z dnia 2 czerwca 1969 r., zawartą w trybie przepisu art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, M. R. i Z. M. R. – współwłaściciele po [...] cz. działek: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] o pow. 29a 87 m2, obj. Lwh [...] – sprzedali za cenę [...] zł na rzecz Skarbu Państwa prawo własności ww. nieruchomości, na cele utworzenia Parku Kultury i Wypoczynku, zgodnie z decyzją PRN m. K. nr [...] znak: [...] z 7 lipca 1965 r. Wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożyli spadkobiercy poprzednich właścicieli nieruchomości: Z. R., E. R., J. R., B. B., J. B., C. O., D. K. i U. K..
Dalej Wojewoda wyjaśnił, że kolejną przesłanką, której spełnienie warunkuje zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jest jej zbędność na cel wywłaszczenia. Legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ustawodawca sformułował w art. 137 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Przy dokonywaniu oceny zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia koniecznym jest uwzględnienie oceny prawnej zawartej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, w którym stwierdzono, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu – jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Przystępując do weryfikacji powyższej przesłanki, Wojewoda wskazał, że – jak wynika z umowy [...] z dnia 2 czerwca 1969 r. nieruchomość została wywłaszczona (nabyta) na cele utworzenia Parku Kultury i Wypoczynku, zgodnie z decyzją PRN m. K. nr [...] znak: [...] Na podstawie zgromadzonych dokumentów geodezyjnych, w tym kompilacji mapy katastralnej z mapą zasadniczą [...], sporządzonej przez geodetę uprawionego A. G., stwierdzono, że parcele: l. kat. [...], l. kat. [...] oraz część l. kat. [...] weszły w skład działki nr [...] (z której wydzielono ww. operatem działkę nr [...] o pow. 0,1700 ha odpowiadającą terenowi parcel: l. kat. [...], l. kat. [...] oraz części l. kat. [...]).
Natomiast części parcel: l. kat. [...] i l. kat. [...] oraz l. kat. [...] weszły w skład działki nr [...]. Część parceli l. kat. [...] weszła w skład działki nr [...], a pozostała część l. kat. [...] weszła w skład działki nr [...], obr[...], jedn. ewid. N. H., m. K..
Z pozyskanych przez organ I instancji dokumentów, w tym w szczególności: obwieszczenia Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej N. H. z dnia 2 września 1966 r. o sporządzeniu szczegółowego projektu zagospodarowania przestrzennego Centralnego Parku [...] w K., zatwierdzonego uchwałą Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej w K. z dnia 13 listopada 1967 r. (opiniującej pozytywnie ten projekt pod warunkiem m.in. zwiększenia terenów zielonych wypoczynku biernego), decyzji PRN m. K. z dnia 4 stycznia 1968 r. nr [...] zatwierdzającej projekt wstępny częściowego zagospodarowania przestrzennego II i III etapu Parku Kultury i Wypoczynku – wynika, że projekt z dnia 2 września 1966 r. miał być jeszcze modyfikowany, zaś z kolei z projektu wstępnego wynika, że przedmiotową inwestycję planowano realizować etapami. Organ I instancji pozyskał projekt realizacyjny Parku Kultury w K. – Tymczasowe Zagospodarowanie Parku Kultury – plansza podstawowa z marca 1968 r. wykonany na planie Centralnego Parku Kultury w K. – Szczegółowy plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego – Plansza kompozycji przestrzennej i funkcjonalnej z sierpnia 1966 r., na którym cyframi arabskim określono 1, 2 i 3 etapy realizacji parku, a tereny nimi objęte odgrodzono liniami przerywanymi, na których zgodnie z legendą do projektu z 1968 r. wrysowano alejki spacerowe.
Wywłaszczone parcele znajdowały się poza tymi terenami, na terenie oznaczonym symbolami z legendy planu z 1966 r.: KN (ulice komunikacji ruchu normalnego: ulica zbiorcza parku) i 1KS (tereny parkingów). Szereg dokumentów, w tym: pismo Biura Projektów Budownictwa Komunalnego z dnia 19 czerwca 1969 r. przesyłające do uzgodnienia pracowni "[...]" szkic koncepcyjny Centralnego Parku Kultury w K., etap IV "tymczasowe zagospodarowanie", pismo Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury PRN m. K. z 8 października 1969 r. warunkujące ustosunkowanie się do przesłanego szkicu od opinii autora szczegółowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Centralnego Parku [...] w K. - zespołu mgr. inż. L. P. (z pracowni [...] – wynika, że etap IV realizacji parku, którym objęte były wywłaszczone parcele został uzgodniony dopiero w 1969 r. Jak wynika z opinii autora, uzależnił on zaakceptowanie projektu od wprowadzenia m.in. takich zmian, jak nieplanowanie ciągów dla pieszych (zarówno w przypadku poprzednich etapów, jak etapu IV/1 i IV/3) i urządzeń sportowych i ogródka jordanowskiego na terenach w przyszłości przeznaczonych do trwałego zainwestowania.
Ogródek [...] miał być zaprojektowany na terenie etapu III, a urządzenia sportowe na terenie etapu IV/2. Autor podkreślił również, że zieleń etapu IV przeznaczonego w przyszłości do trwałego zainwestowania miała być zielenią trawiastą, bez zieleni wysokiej.
Kontynuując argumentację, Wojewoda wskazał, że z "opisu technicznego do projektu realizacyjnego Tymczasowe Zagospodarowanie Parku Kultury w K. – etap IV" opracowanego na podstawie zlecenia i umowy [...] w K. z dnia 22 kwietnia 1969 r. wynika, że na terenach etapu IV planowano ulepszenie gleby poprzez nawiezienie 3 cm gleby urodzajnej i zaprawienie ziemią kompostową dołów pod krzewy i drzewa, zaś projektowane boiska sportowe miały być trawiaste ze względu na planowaną realizację docelowego parkingu. Jak wynika z opisu technicznego – projekt podstawowy "ścieżki wewnątrz parku IV/3" z grudnia 1969 r. na terenie etapu IV planowano ścieżki dla pieszych. Projekt realizacyjny Parku Kultury i Wypoczynku – Tymczasowe Zagospodarowanie – Plan Ogólny Etap IV/3 z października z 1969 r. różnił się od projektu realizacyjnego Parku Kultury w K. – Tymczasowe Zagospodarowanie Parku Kultury – Plansza Podstawowa z marca 1968 r. układem alejek, które znalazły się również w etapie IV/3, a których nie było na planie z 1968 r. i które przechodziły m.in. przez parcele l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat.[...] i l. kat. [...], b. gm. kat.
C.. Jak wynika z załącznika do Uchwały nr [...]/69 PRN m. K. z 31 marca 1969 r. dot. projektowania IV etapu realizacji parku, który miał być realizowany w trzech zadaniach w kolejnych latach, realizacja parku na ww. parcelach miała nastąpić w ramach wykonania zadania III do 1974 r., przy czym zauważyć należy, że zadanie III w postaci trawiastych boisk i ogródka [...] nie zostało ostatecznie doprecyzowane i zaakceptowane przez autora projektu mgr inż. L. P.. Stąd też nie można ich uznać za szczegółowy cel wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości. Organ I instancji prawidłowo przyjął zatem opierając się na projekcie realizacyjnym Parku Kultury w K. – Tymczasowe Zagospodarowanie Parku Kultury – plansza podstawowa z marca 1968 r. oraz Projekcie realizacyjnym Parku Kultury – Tymczasowe zagospodarowanie – Plan Ogólny – Etap IV/3 z października 1969 r. oraz ww. projekcie technicznym, iż celem było powstanie Parku Kultury i Wypoczynku poprzez jego zazielenienie.
Następnie, zwracając uwagę na zdjęcia lotnicze z lat 1970 i 1975, Wojewoda wskazał, że na nieruchomościach położonych na zachód od wywłaszczonych parcel zostały zrealizowane alejki spacerowe w ramach II etapu realizacji parku. Na przedmiotowych nieruchomościach nie powstały żadne alejki. Jak wynika z satelitarnego zdjęcia z 1965 r. w tej dacie alejki widoczne na zdjęciach z lat 1970 i 1975 nie istniały. W 1975 r. prowadzone były jedynie prace ziemne związane z budową magistrali ciepłowniczej, co potwierdza pozyskana z Ekspozytury Archiwum Narodowego w S. mapa z 1975 r. Stan okolicznych terenów nie zmienił się na zdjęciu z 1982 r. W aktach znajduje się protokół z dnia 14 czerwca 1973 r. przekazania materiałów i dokumentów dotyczących etapu IV realizacji parku przez Dyrekcję Inwestycji Miejskich II do Dyrekcji Inwestycji Miejskich I, z którego wynika, że zrealizowano tylko etapy: I, II i III.
Zdjęcia z lat: 1993, 1998 i 2003 wskazują na istnienie na tych terenach ogrodów działkowych, z altanami i z roślinnością wysoką. Fakt istnienia na tych terenach ogrodów działkowych potwierdza decyzja Urzędu Dzielnicowego K. - N. H. z dnia 5 stycznia 1983 r. nr [...] o przekazaniu tych terenów pod pracowniczy ogród działkowy o charakterze tymczasowym do 1987 r. Ponadto, jak wynika z protokołu zdawczo – odbiorczego z dnia 19 stycznia 1983 r. zawartego przez Urząd Dzielnicowy K. - N. H. i PZD oraz załącznika do Informacji o terenie z dnia 23 grudnia 1982 r. wywłaszczone parcele znajdowały się na niezabudowanym obszarze 4,5 ha przekazywanym PZD. Jak wynika natomiast z pisma [...] Związku Działkowców Okręgowy Zarząd [...] w K. z dnia 29 grudnia 2008 r. i uchwały Prezydium K. Rady PZD z dnia 2 lutego 2011 r., Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" został skreślony z rejestru Rodzinnych Ogrodów Działkowych K. Rady PZD w 2011 r. Niezagospodarowanie przedmiotowego terenu na park i istnienie na nim początkowo łąk, a następnie ogrodów działkowych potwierdzały również zeznania świadków: C. N., W. B., H. M., E. H., A. M. i A. K. (który ma wiedzę na temat stanu tych terenów z lat 70 tych, z okresu budowy magistrali ciepłowniczej, do czasu jej odbioru około 1980 r.), jak również rozprawa administracyjna z 2009 r. Organ I instancji ustalił również na podstawie korespondencji z [...] Operatorem Systemu Dystrybucyjnego sp. z o.o., Telekomunikacją Polską Operacyjne Utrzymanie Sieci i Usług w K., Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej S.A. w K., Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w K., iż ww. przedsiębiorstwa nie posiadają sieci technicznych na działce nr [...], obr. [...] jedn. ewid. N. H., w granicach parcel: l. kat. [...], l. kat. [...] i l. kat. [...], b. gm. kat. C..
W wyniku analizy zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, Wojewoda stwierdził, że na przedmiotowej nieruchomości nie podjęto żadnych prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia; nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] (wydzielona z działki nr [...]) w granicach wywłaszczonych parcel: l. kat. [...], l. kat. [...] i l. kat. [...], b. gm. kat. C. jest zbędna na cel utworzeniu Parku Kultury i Wypoczynku w K.. Organ odwoławczy nie podzielił przy tym stanowiska Gminy K., że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, że cel, jakim było zazielenienie parku został zrealizowany, choćby poprzez zrealizowanie ogrodów działkowych. W tym terenie, jak wynika zarówno z projektu z 1968 r., jak i z projektu z 1969 r. nie planowano ogrodów działkowych.
Ponadto, istniejący na tym terenie ogród działkowy nie miał charakteru docelowego, lecz tymczasowy, w związku z powyższym teren ten był przekazany POZ do 1987 r. Rodzinny Ogród Działkowy [...]" został zlikwidowany. Fakt niezrealizowania etapu IV na tym terenie ponadto poświadcza – zdaniem Wojewody – protokół jego przekazania z dnia 14 czerwca 1973 r. Odnosząc się do zarzutu, że zbędne było wyjaśnienia przez organ I instancji w ramach prowadzonych przesłuchań, czy na przedmiotowych nieruchomościach powstały alejki spacerowe, skoro teren ten miały one omijać, na co wskazuje opinia mgr. inż. L. P. (z pracowni [...]t) do projektu z października 1969 r. – Wojewoda wyjaśnił, że w aktach znajduje się opis techniczny – projekt podstawowy "ścieżki wewnątrz parku IV/3" z grudnia 1969 r. z którego wynika, że na terenie objętym etapem IV planowano też ścieżki dla pieszych. Biorąc zatem pod uwagę, że projekty te mogły być modyfikowane, nawet na etapie ich realizacji, w ocenie organu odwoławczego zasadnie organ I instancji wyjaśnił również tę kwestię.
Niezrealizowanie na przedmiotowym terenie parku potwierdza całokształt zgromadzonego materiału dowodowego, w tym w szczególności zdjęcia lotnicze i zeznania świadków, z których wynika, że przed i po wywłaszczeniu działki te były zajęte przez łąki, a następnie zostały zajęte przez ogródki działkowe, podczas gdy na terenach położonych na zachód (w okolicy pętli tramwajowej) i na północ od przedmiotowych terenów realizowano ciągi komunikacyjne parku.
Wojewoda zaznaczył, że decyzją z dnia 17 grudnia 2018 r., znak: [...], Starosta [...] orzekł także o zobowiązaniu wnioskodawców do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty [...]zł, odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości – odpowiednio do zwracanych na rzecz wyżej wymienionych osób udziałów w nieruchomości, a także o sposobie i terminach wpłaty należności określonej w punkcie 2. Dokonane przez organ I instancji obliczenia w zakresie wysokości zwaloryzowanego odszkodowania, które ww. spadkobiercy poprzednich właścicieli zobowiązani są wpłacić na rzecz Gminy K., są – zdaniem Wojewody – prawidłowe.
Pismem z dnia 12 kwietnia 2019 r. skargę na powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina Miejska K. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na dowolnej i wybiórczej, a nie swobodnej i wszechstronnej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i przyjęciu, że cel wywłaszczenia, w postaci utworzenia ogólnodostępnego terenu zielonego, nie został zrealizowany. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła w szczególności, że zarówno Wojewoda, jak i Starosta [...], dochodząc do konkluzji o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, w niewłaściwy sposób zinterpretowali zgromadzone w sprawie dowody, a w konsekwencji wadliwie przyjęli, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Nieruchomość będąca przedmiotem sprawy została wywłaszczona (nabyta) na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym – umową sprzedaży z dnia 2 czerwca 1969 r. na cele Parku Kultury i Wypoczynku. A w akcie notarialnym przywołano decyzję o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 7 lipca 1965 r., nr [...]; z decyzji tej wynika, że celem wywłaszczenia było zazielenienie Parku Kultury i Wypoczynku. W taki sam sposób cel ten ustalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 24 listopada 2011 r. (sygn. akt II SA/Kr 1391/11).
Natomiast przywołane w zaskarżonej decyzji dokumenty Wojewody, w szczególności projekt realizacyjny Parku Kultury w K. – Tymczasowe Zagospodarowanie Parku Kultury – Plansza podstawowa z marca 1968 r, "Projekt realizacyjny Parku Kultury i Wypoczynku – Tymczasowe Zagospodarowanie – Plan Ogólny – Etap IV/3" z października 1969 r. oraz opis techniczny do projektu realizacyjnego Parku Kultury "tymczasowe zagospodarowanie" – projekt wstępny terenów I, II, II etapu – pozwalają określić co rozumiano pod terminem "zazielenienie" oraz za pomocą jakich działań i środków zamierzano do niego przystąpić. Z projektu realizacyjnego Parku Kultury i Wypoczynku etap IV, obejmującego teren zawnioskowanych do zwrotu parcel, oraz z opinii autora Szczegółowego Planu Miejscowego Centralnego Parku Kultury i Wypoczynku wynika, iż teren przedmiotowej nieruchomości miał stanowić obszar trawiasty bez zieleni wysokiej, a alejki spacerowe miały w zasadzie omijać przedmiotowy obszar.
Poza tym, na podstawie "Opisu technicznego do projektu realizacyjnego "Tymczasowe Zagospodarowanie Parku Kultury i Wypoczynku w K. – etap IV" opracowanego na podstawie zlecenia i umowy DIM II w K. Nr [...] z dnia 22 kwietnia 1969 r. ustalono, iż realizowane zazielenienie Parku Kultury i Wypoczynku w K. miało polegać na luźnym zadrzewieniu jego przestrzeni z dużymi płaszczyznami otwartymi ze względu na możliwość dobrego przewietrzenia terenu. Ze względu na fakt, iż teren IV etapu (na którym znajdowała się przedmiotowa nieruchomość) zajęty był pod uprawy rolne i łąki, przewidywano jedynie ulepszenie gleby ziemią urodzajną grubości 3 cm oraz zaprawienie dołów pod krzewy i drzewa ziemią kompostową. Z powyższych dokumentów wcale zatem nie wynika, iż teren przedmiotowej nieruchomości miał zostać w sposób zasadniczy zmieniony, poprzez dokonanie nasadzeń czy zadrzewienia. Niezrozumiałym jest także prowadzenie przez Starostę postępowania, w tym przesłuchiwanie świadków, na okoliczność powstania na przedmiotowym terenie alejek spacerowych z ławkami, koszami i oświetleniem, skoro ich budowy w tamtym terenie w ogóle nie planowano.
W celu ustalenia sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości po jej wywłaszczeniu Starosta [...] pozyskał z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. odbitki zdjęć lotniczych, obrazujących teren wywłaszczonych parcel, aktualnych na dzień: 14 września 1970 r. oraz na dzień 22 sierpnia 1975 r. Analiza pierwszego ze zdjęć bezsprzecznie wykazuje, iż zawnioskowane do zwrotu parcele w dacie wykonania zdjęcia stanowiły teren zielony. Na drugim ze zdjęć teren został rozkopany w związku z rozpoczęta inwestycją liniową – budową magistrali ciepłowniczej. Dopiero na zdjęciu lotniczym wykonanym w 1993 r. przedmiotowy teren zagospodarowany został jako ogródki działkowe, co nie wyklucza przecież uprzedniej realizacji celu wywłaszczenia, jakim było "zazielenienie parku".
Natomiast przeprowadzony przez Starostę dowód w postaci przesłuchania świadków w zasadzie niczego nowego do sprawy nie wniósł. Świadkowie zgodnie stwierdzili, że po wywłaszczeniu przedmiotowe parcele stanowiły teren zielony, a dopiero w późniejszym czasie zagospodarowane zostały jako ogródki działkowe. Przyjęcie w takiej sytuacji przez organ II instancji tezy, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, budzi poważne zastrzeżenia, gdyż nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Decyzje organów I i II instancji w części orzekającej o zwrocie działki nr [...], obr[...]. ewid. N. H. m. K. i rozliczeniach z tym zwrotem związanych, wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W kontekście wyroku NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., I OSK 1417/13, skarżąca podniosła, że odmienność standardów należy postrzegać zarówno na poziomie określania celu wywłaszczenia – jak zaś powszechnie wiadomo, przed 1989 r. cele te były określane ogólnikowo, niejednoznacznie i niejednolicie w różnych dokumentach – jak również na poziomie realizacji planowanych inwestycji.
Należy zauważyć, że sposób realizacji inwestycji, w tym urządzania zarówno zabudowanych, jak i niezabudowanych części przejętych nieruchomości istotnie odbiegał od współczesnego standardu. W okresie PRL obowiązywała daleko idąca swoboda, jeśli chodzi o planowanie, widoczna także w zakresie realizacji inwestycji. W ocenie skarżącej, okoliczność późniejszego zadysponowania nieruchomością objętą niniejszą sprawą pod rodzinne ogrody działkowe, zgodnie z decyzją Urzędu Dzielnicowego K. - N. H. z dnia 5 stycznia 1983 r., nr [...], o przekazaniu terenów pod rodzinny ogród działkowy pozostaje bez znaczenia, skoro nieruchomość została wywłaszczona na cel publiczny i inwestycja ta w określonym czasie została zrealizowana. Wyrażony w treści ustawy o gospodarce nieruchomościami, a mający oparcie w Konstytucji RP, zakaz użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu może być rozumiany tylko w kontekście ewentualnego zastąpienia planowanego celu innym celem. Jeśli zaś – jak w przedmiotowym stanie faktycznym – cel wywłaszczenia został zrealizowany, to podmiot publiczny dysponujący nieruchomością posiada pełną swobodę w dysponowaniu nią.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia.
W związku z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 20 maja 2020 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, Dz. U. z 2020 r. poz. 875 – sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej. Skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 136 ust. 3 zd. 1 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w czasie wydania zaskarżonej decyzji, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wedle art. 137 ust.
1. u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.). Zgodnie z art. 216 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio m.in. do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79). Powołane przepisy stanowią determinantę prawną zaskarżonej decyzji, aczkolwiek jej istotnym uzupełnieniem jest orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz. U. poz. 376), w wyniku którego art. 137 ust. 1 pkt 2 utracił moc z dniem 24 marca 2014 r. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Na tyle powyższych przepisów rysują się trzy przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości: nabycie tejże nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze wywłaszczenia, wystąpienie o zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców, zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W niniejszej sprawie organy administracji publicznej obu instancji oceniły, że przesłanki te – wszystkie – są spełnione. Sąd ocenę tę podziela w zakresie przesłanki pierwszej i drugiej, natomiast w odniesieniu do przesłanki trzeciej stanowisko Sądu jest odmienne.
Pierwszą przesłankę – jak się wydaje, bezsporną – implikuje to, że umową [...] z dnia 2 czerwca 1969 r., zawartą w trybie przepisu art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, M. R. i Z. M. R. – współwłaściciele po [...] cz. działek: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] o pow. 29a 87 m2, obj. Lwh [...] – sprzedali za cenę [...] zł na rzecz Skarbu Państwa prawo własności ww. nieruchomości, na cele utworzenia Parku Kultury i Wypoczynku, zgodnie z decyzją PRN m. K. nr [...] znak: [...] z 7 lipca 1965 r. Gdy zaś idzie o drugą przesłankę, stwierdzić należy, że o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpiły osoby legitymowane do złożenia wniosku – spadkobiercy poprzednich właścicieli nieruchomości: Z. R., E. R., J. R., B. B., J. B., C. O., D. K. i U. K..
Przesłanka trzecia obejmuje dwa zagadnienia: ustalenie określonego w decyzji lub umowie celu wywłaszczenia i ocenę, czy nieruchomość jest zbędna na ten cel – z uwzględnieniem ustawowych definicji odnośnych pojęć i ugruntowanego sposobu ich rozumienia. W szczególności, zważywszy na okoliczności niniejszej sprawy, warto zauważyć, że zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie poglądem w razie zrealizowania celu wywłaszczenia w przeszłości obecne zagospodarowanie terenu pozostaje bez znaczenia. Organy administracji publicznej obu instancji oceniły, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie zrealizowano celu wywłaszczenia, a zatem jest ona na ten cel zbędna. Sąd oceny tej nie podziela.
Zdaniem Sądu, sam cel wywłaszczenia został zrekonstruowany prawidłowo. Zasadnie przyjął organ I instancji, a w ślad za nim także Wojewoda – opierając się na projekcie realizacyjnym Parku Kultury w K. – Tymczasowe Zagospodarowanie Parku Kultury – plansza podstawowa z marca 1968 r. oraz Projekcie realizacyjnym Parku Kultury – Tymczasowe zagospodarowanie – Plan Ogólny – Etap IV/3 z października 1969 r. oraz na projekcie technicznym – iż celem tym było zazielenienie Parku Kultury i Wypoczynku; zieleń miała mieć zasadniczo charakter trawiasty, a nie wysoki. Zasadnie też Wojewoda uznał, że przewijające się w późniejszej dokumentacji boiska tudzież ogródek [...] nie mogą być kwalifikowane jako szczegółowy cel wywłaszczenia; podobnież nie ma podstaw do stwierdzenia, że na przedmiotowej nieruchomości miały powstać alejki spacerowe.
Ustalenia faktyczne Wojewody co do stanu rzeczy na przedmiotowej nieruchomości po wywłaszczeniu – poczynione na podstawie zdjęć lotniczych, mapy pozyskanej z Archiwum Narodowego, protokołu przekazania materiałów i dokumentów dotyczących etapu IV realizacji parku z dnia 14 czerwca 1073 r., decyzji Urzędu Dzielnicowego K. – N. H. z dnia 5 stycznia 1983 r. o przekazaniu terenów pod pracowniczy ogród działkowy o charakterze tymczasowym, protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 19 stycznia 1983 r., pisma [...] Związku Działkowców z dnia 29 grudnia 2008 r. oraz zeznań świadków – również jawią się generalnie jako prawidłowe, aczkolwiek większego niż w zaskarżonej decyzji wyeksponowania wymaga okoliczność mająca – zdaniem Sądu – kluczowe znaczenie w sprawie. Wprawdzie na przedmiotowej nieruchomości rzeczywiście nie powstały alejki spacerowe, a w latach osiemdziesiątych lub dziewięćdziesiątych zorganizowano tam ogródki działkowe – ale przez wiele lat był to teren zielony, porośnięty trawą. Jednoznacznie wskazują na to zdjęcia lotnicze z lat siedemdziesiątych, jak również zeznania świadków. Wojewoda stan rzeczy istniejący przed powstaniem ogródków działkowych kwalifikuje jako łąka.
W ocenie Sądu, w obliczu powyższych ustaleń skonstatować należy realizację celu wywłaszczenia. Osiągnięcie celu w postaci "zazielenienia" nie zawsze wymaga podejmowania jakichkolwiek pozytywnych działań, zwłaszcza gdy przedmiotem wywłaszczenia była nieruchomość, która już uprzednio stanowiła teren zielony. W niniejszym przypadku nawet charakter zieleni zastanej i docelowej okazał się zbieżny – była to i miała być zieleń niska, trawiasta. Ze względów, jak się wydaje, oczywistych nie może tu mieć rozstrzygającego znaczenia to, czy rzeczywiście ulepszono glebę przez nawiezienie 3 cm gleby urodzajnej i zaprawienie ziemią kompostową dołów, czy też nie. Na istotę celu wywłaszczania w okolicznościach niniejszych sprawy składa się przede wszystkim element negatywny i zachowawczy – chodziło przede wszystkim o wyłączenie możliwości czy też niedopuszczenie do innego zagospodarowania terenu oraz o pozostawienie na nim istniejącego stanu rzeczy.
Tak rozumiany cel został osiągnięty właściwe już z chwilą wywłaszczenia; już wtedy też odnośny teren – w takiej postaci, w jakiej był – mógł spełniać i spełniał podstawową funkcję Parku Kultury i Wypoczynku, polegającą na izolacji miasta K. od kombinatu metalurgicznego. Niewątpliwie stanowił zatem funkcjonalną część parku. W ocenie Sądu, wynikających ze zgromadzonej dokumentacji i akcentowanych w zaskarżonej decyzji etapów realizacji inwestycji nie można – niezależnie od stosowanej terminologii – postrzegać jako etapów tworzenia parku; są to raczej etapy stopniowego zagospodarowywania istniejącego już parku. Dlatego też brak dowodu na okoliczność realizacji etapu IV nie implikuje konstatacji o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia – tym bardziej, że – jak już wyżej zaznaczono – na przedmiotowej nieruchomości w ogóle nie przewidywano istotnych zmian. Brak na przedmiotowej nieruchomości alejek spacerowych nie ma istotnego znaczenia, bowiem nie były one tam planowane, a poza tym "bez znaczenia pozostaje, że akurat na przedmiotowej działce nie zostały urządzone alejki czy ustawione ławki, bo oczywiste jest, że nie każde miejsce w parku miejskim właśnie w taki sposób musi być zagospodarowane" (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1115/17; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2020 r., I OSK 1501/18, CBOSA).
Zarzuty skargi Sąd uznał za zasadne w zakresie, w jakim korelują one z niniejszym uzasadnieniem. Zdaniem Sądu, wadliwość zaskarżonej decyzji polega nie tyle na niezebraniu materiału dowodowego (materiał dowodowy jawi się jako wystarczający) czy też na nieprawidłowym ustaleniu samych faktów (zasadniczo nie budzą one wątpliwości) – ile na błędnej ocenie tychże faktów przez pryzmat hipotezy wchodzącej w rachubę normy materialnej. Doszło zatem do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i art. 216 u.g.n., przez błędne ich zastosowanie (choć oczywiście granica między ustalaniem stanu faktycznego a wykładnią normatywnych pojęć jest tu w założeniu płynna).
Prowadząc ponownie postępowanie w sprawie organy administracji publicznej powinny uwzględnić ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku.
Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono jak w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a., zasądzając je od organu na rzecz strony skarżącej; na koszty te składają się uiszczony wpis od skargi (200 zł) oraz koszt zastępstwa procesowego przez pełnomocnika – radcę prawnego (480 zł).