Uzasadnienie
Decyzją z dnia [....] na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo Budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2006r. Nr 156 póz. 1118) oraz art. 104 k.p.a. Prezydent Miasta K. wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych przez [....] Sp. z o.o. z siedzibą w W. określonych jako zainstalowanie urządzenia reklamowego - konstrukcja reklamowa, dwutablicowa o wymiarach 12m x 4m na działce nr......... jedn. ewid.........w K. oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla realizowania powyższych robót budowlanych.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu.........2007r. wnioskodawca zgłosił zamiar wykonania w/w robót budowlanych.
Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 - pozwolenia na budowę nie wymaga "instalowanie tablic i urządzeń reklamowych z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym". Z załączonych do wniosku dokumentów - opisu i rysunków wynika, iż zgłaszane urządzenie reklamowe o wysokości 16,00m będzie składało się z dwóch tablic reklamowych o wymiarach 12,00mx4,00m każda, usytuowanych do siebie pod kątem 30° zamocowanych za pomocą rusztu i tężników śrubowych do słupowej konstrukcji wsporczej. Konstrukcję tą projektuje się jako zakotwioną w fundamencie w postaci stopy żelbetowej o wymiarach 3,8mx5,6mx1,2m na głębokości 1,5m. Realizacja inwestycji o tak znacznych wymiarach i dużej różnorodności wykonania robót budowlanych bez odpowiedniego przygotowania i nadzoru może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia.
W/w urządzenie reklamowe winno zostać zaprojektowane i wykonane zgodnie z wiedzą i sztuką budowlaną, w oparciu o Polskie Normy i przepisy; na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego wykonanego przez osobę uprawnioną, m.in. uwzględniającego dla konkretnej lokalizacji parcie wiatru.
Odwołanie od tej decyzji złożyła [....] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o braku przeciwwskazań wobec zamiaru wykonania robót. Strona odwołująca zarzuciła, że organ musi wykazać, z jakimi konkretnie zagrożeniami może wiązać się podjęcie realizacji zgłoszonych robót budowlanych oraz powołać konkretne przepisy lub ustalenia planu dające podstawę do przyjęcia prawdopodobieństwa ich wystąpienia (wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. VII SA/Wa 779/04). W szczególności organ powinien zebrać w tej kwestii dowody, a jeżeli organ ma wątpliwości co do sposobu i zakresu zgłoszonych robót budowlanych winien w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego wezwać inwestora do uzupełnienia o brakujące dokumenty, by ustalić czy zamierzone roboty budowlane odpowiadają wymogom prawa i mogą być realizowane.
Nadto wskazano, że inwestor wykazał się planem BIOZ oraz zapewnił na samym wstępie zgłoszenia, iż konstrukcja zostanie wykonana pod nadzorem uprawnionego kierownika budowy w oparciu o indywidualny projekt sporządzony przez uprawnionego inżyniera.
Decyzją z dnia [....], na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, póz. 1118, z późn. zm.) oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 k.p.a., Wojewoda........utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ l instancji wydał skarżoną decyzję prawidłowo. Wskazując na treść art. 29 Prawa budowlanego organ II instancji wskazał, że wymienione zostały w nim obiekty budowlane i roboty budowlane, których realizacja jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i które mogą być wykonywane w oparciu o zgłoszenie. Zawarty w tym przepisie katalog stanowi zbiór zamknięty. Oznacza to, że tylko budowa tych obiektów i tylko te roboty budowlane są wyłączone spod działania ogólnej zasady, zawartej w art. 28 prawa budowlanego, która mówi, że roboty budowlane, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Niedopuszczalne jest stosowanie w stosunku listy z art. 29 wykładni rozszerzającej. W art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego jest mowa, iż zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę są roboty budowlane polegające na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym.
Jak z powyższego wynika ustawodawca objął zwolnieniem tylko prace polegające na instalowaniu. Prawo budowlane nie definiuje pojęcia "instalowanie". Należy przyjąć, że są to roboty budowlane polegające na instalowaniu na istniejącym obiekcie w sposób rozłączny za pomocą śrub, wkrętów lub nierozłączny za pomocą: spawu, nitów, klei itd. reklam, krat, anten i innych tego typu urządzeń i elementów. Natomiast wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, stanowi budowę, o której mowa w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego za "budowlę" uznaje się między innymi "wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe". Ustawodawca w art. 3 pkt 3 zaliczył do budowli również "fundament pod urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów, składających się na całość użytkową". Fundament wraz z konstrukcją słupową nie został zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.
Wnioskowane roboty budowlane - fundament oraz konstrukcja służąca do zainstalowania na niej reklamy dwutablicowej, jest budowlą, której wykonanie, nie można zrealizować metodą "instalacji", o jakiej mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6, a tylko taka inwestycja byłaby zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w oparciu o ten przepis.
Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła [....] Sp. z o.o. z siedzibą w W. Zaskarżonej decyzji zarzucono:
- 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 29 ust. 2 pkt 6, art. 30 ust. 7 pkt 1 oraz art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez niewłaściwą interpretacje i zastosowanie;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji.
Uzasadniając powyższe strona skarżąca wskazała, że błędna jest teza, iż w myśl art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego że zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia korzystają jedynie roboty budowlane polegające na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych w sytuacji gdy instalowanie jest rozumiane jako prace polegające na instalowaniu na istniejącym obiekcie w sposób rozłączny za pomocą śrub, wkrętów lub nierozłączny za pomocą spawu, nitów, klei, reklam, krat, anten i innych tego typu urządzeń i elementów". Organ z nieuzasadnionych powodów zawęził pojęcie instalowanie jedynie do instalowania na istniejącym obiekcie.
Z powyższych względów strona skarżąca domaga się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji Wojewody........oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. oraz obciążenie strony przeciwnej kosztami postępowania w tym kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda.........wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto wskazał, że rodzaj prac zgłoszonych ze względu na ich charakter należy uznać za budowę obiektu, gdyż obejmują one wykonanie obiektu w określonym miejscu, nie zaś jego instalację. Jeżeli zatem urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem jak w przedmiotowej sprawie nie może być przedmiotem instalacji czy też montażu. W stosunku do robót polegających na usytuowaniu nośnika reklamowego nie wystarczy zgłoszenie takich robót właściwemu organowi, wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę przed ich rozpoczęciem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
W myśl przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 póz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa - art. 135 p.p.s.a. Przepisy ustawy przewidując jedynie uprawnienia kontrolne sądów administracyjnych nie dają im kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w wykonywaniu ich zadań orzeczniczych.
Biorąc pod uwagę powyższe wskazania skarga jest nieuzasadniona. Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Wojewody.........z dnia [....] jak też decyzji organu l instancji - Prezydenta Miasta K. z dnia [....] uznał, że decyzje organów administracji obu instancji nie naruszają prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, biorąc pod uwagę przepisy prawne obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonej decyzji. Istota sporu sprowadza się do ustalenia czy na wykonanie robót budowlanych polegających na "zainstalowaniu urządzenia reklamowego- konstrukcji reklamowej, dwutablicowej o wymiarach 12 m x 4m jest wymagane zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych czy też pozwolenie na budowę w świetle przepisu art. 29 ust.2 pkt 6 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. 2006r., Nr 156, póz. 1118 ze zm.).
Strona skarżąca stoi na stanowisku, iż wymagane jest tylko zgłoszenie zamiaru wykonania robót. Takie stanowisko jest nietrafne.
Zasadą wyrażoną w przepisie art. 28 cytowanej ustawy jest to, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wyjątki zawarte w art. 29 do art. 31 cyt. ustawy stanowią listę zamkniętą, są one taksatywnie wyliczone, a zatem niedopuszczalne jest stosowanie w tym zakresie wykładni rozszerzającej. Stosownie do art. 29 ust.2 pkt 6 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga instalowanie tablic i urządzeń reklamowych z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Przez "roboty budowlane" należy rozumieć: "budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego -art. 3 pkt 7 cyt. ustawy Prawo budowlane.
Natomiast przez "budowę" należy rozumieć: "wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego" - art.3 pkt 6 cyt. ustawy, a przez "budowlę" należy rozumieć: między innymi "wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe" - art.3 pkt 3 cyt. ustawy.
Do robót budowlanych należy zaliczyć także prace budowlane polegające na "instalowaniu" - art..29 ust.2 pkt 6, pkt 14 i pkt 15 Prawa budowlanego. W ustawie Prawo budowlane brak jest definicji " montażu" i "instalowania". Według Słownika języka polskiego pod red. M. Szymczaka (tom 1, str. 794, PWN W-wa 1979) "instalować"- to " zakładać, montować urządzenia techniczne jak np. instalowanie aparatury pomiarowej, lamp oświetleniowych, liczników elektrycznych, maszyn". Natomiast "montaż" to "składanie, zespalanie części lub zespołów (maszyn, aparatów, urządzeń) w dalsze podzespoły lub gotowy wyrób; "zakładanie instalacji" to " np. montaż budowli, montaż maszyn, silników, montaż kadłuba statku, samochodu, odbiorników radiowych, montaż konstrukcji mostu, instalacji elektrycznej, urządzeń sanitarnych (tom 2 str. 209). Wskazane wyżej przykłady pomimo bliskości znaczeniowej obu terminów naprowadzają na występujące w ich używaniu różnice, zaś pozwalają na uznanie, że cechą charakterystyczną montażu jest tworzenie z szeregu elementów pewnej całości.
Jeżeli nawet przyjąć, że w potocznym rozumieniu terminy te funkcjonują jako bliskoznaczne lub tożsame, to brak podstaw do przyjęcia, że w taki właśnie sposób - zamiennie, są one używane w tekście ustawy. Sprzeciwia się temu bowiem jedna z podstawowych reguł wykładni
- - założenie racjonalności ustawodawcy, która wyklucza przyjęcie, że dla opisania tego samego zjawiska w tekście jednego aktu prawnego użyto dwóch różnych sformułowań. Zasadność takiego podejścia znajduje potwierdzenie w redakcji art. 29 ust.2 pkt 14-16 Prawa budowlanego, gdzie ustawodawca w dwóch kolejnych przypadkach posługuje się terminem instalowania (instalowanie krat na obiektach budowlanych, instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych), zaś w następującym bezpośrednio po nich odstępuje od użycia po raz trzeci terminu instalowania, mówiąc o montażu wolnostojących kolektorów słonecznych. Oba pojęcia wielokrotnie pojawiają się w przepisach ustawy, żaden z nich nie posiada definicji legalnej, przy czym na zasadnicze różnice znaczeniowe wskazuje kontekst, w którym są używane, l tak, z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego wynika, że jednym z rodzajów robót budowlanych jest montaż obiektu budowlanego, zaś art.3 pkt 13 naprowadza dalej, że montaż jest metodą realizacji obiektów budowlanych, a więc pewnych odrębnych całości. Do analogicznych wniosków prowadzi brzmienie art. 34 ust.3 "a" tej ustawy, w którym mowa jest o montażu obiektu budowlanego. Z innego przypadku, w którym ustawa używa pojęcia "montaż" - art. 21 "a" pkt 10 Prawa budowlanego, mówiącego o montażu ciężkich elementów prefabrykowanych
- - wypływa także wniosek, że montaż stanowi rodzaj robót budowlanych polegających na wytworzeniu nowego obiektu budowlanego z gotowych już elementów, łączonych ("montowanych") w jedną, funkcjonalną całość. Oznacza to wykonanie obiektu w 6 sposób kompleksowy, od podstaw i bez powiązania z innym, istniejącym wcześniej obiektem budowlanym. Podobne wnioski wynikają z art.29 ust.2 pkt 16 Prawa budowlanego, który mówi o montażu wolnostojących kolektorów słonecznych. Przepis ten również przewiduje sytuację, w której obiekt powstały w wyniku montażu nie jest związany z innym obiektem. Takie rozumienie pojęcia montażu jest adekwatne do procesu powstawania budowli jako odrębnego obiektu budowlanego, który stanowią w myśl art. 3 pkt3 Prawa budowlanego między innymi "wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe".
Zakres pojęcia "instalowanie" również wyrażony na podstawie przypadków, do których ustawa je odnosi wykazuje zasadnicze odmienności w relacji do pojęcia montażu. Już brany pod uwagę w niniejszej sprawie art. 29 ust.2 pkt 6 Prawa budowlanego, który w swej treści wyklucza odstąpienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w odniesieniu do tablic i urządzeń reklamowych usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków, naprowadza, iż używany w nim termin instalowania nie dotyczy wykonania nowego obiektu budowlanego, lecz robót budowlanych związanych z już istniejącymi obiektami. O pracach tego rodzaju mówią również przepisy art. 29 ust.2 pkt 14 i 15 Prawa budowlanego, które traktują o instalowaniu krat na obiektach budowlanych oraz instalowaniu na obiektach budowlanych urządzeń. Brak w ustawie jakiegokolwiek przypadku, w którym pojęcie instalowania odnosiłoby się do wykonywania odrębnego obiektu budowlanego.
W związku z powyższym stwarza to podstawę do przyjęcia, że art.29 ust.2 pkt 6 Prawa budowlanego odnosi się wyłącznie do prac polegających na umieszczeniu nośnika reklamowego na istniejącym już obiekcie budowlanym, za wyjątkiem w nim przewidzianych robót budowlanych, które także sprowadzają się do instalowania, ale wymagają pozwolenia na budowę. W ramach tego rodzaju robót budowlanych będzie się mieścić przykładowo: przytwierdzenie tablicy reklamowej względnie, urządzeń reklamowych do ściany budynku, albo innego obiektu budowlanego pełniącego rolę konstrukcji wsporczej.
Sąd orzekający w niniejszym składzie w całej rozciągłości podziela pogląd prawny i ustalenia wyrażone w wyroku tut. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w sprawie sygn. II SA/Kr 39/07 odnośnie pojęć "instalowanie" - "montaż" i uznaje je w tym zakresie za własne. A zatem, zainstalowanie urządzenia reklamowego, jako odrębne pod względem technicznym części podmiotów, składających się na całość użytkową jest budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego i na wykonanie tego rodzaju robót budowlanych wymagane jest uzyskanie pozwolenie na budowę, a nie zgłoszenia zamiaru wykonania robót.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą dotyczącą naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 29 ust.2 pkt 6, art. 30,ust.7 pkt 1 oraz art. 3 pkt3 ustaw Prawo budowlane, poprzez niewłaściwą interpretację i ich zastosowanie, to po pierwsze rację ma strona skarżąca, iż decyzja organu l instancji jest inna niż decyzja II instancji. Organ l instancji wskazał, iż podstawą wniesienia sprzeciwu przez Prezydenta Miasta K. były ustalenia organu, iż przedmiotowe roboty budowlane objęte zgłoszeniem mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia - art.30 ust.7 pkt 1 Prawa budowlanego, natomiast organ II instancji ustalił, iż tego rodzaju roboty budowlane objęte zgłoszeniem wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie można ich zrealizować poprzez zgłoszenie, o którym mowa w art. 29 ust.2 pkt 6 Prawa budowlanego. Skarżąca zarzuca przy tym, że organ odwoławczy nie odniósł się jakie konkretnie istnieje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia i na czym miałoby ono polegać.
W ocenie Sądu jest to niewątpliwie uchybienie organu II instancji, gdyż organ ten nie odniósł się do zarzutu zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia ale ustalił, że istnieją inne przesłanki do wniesienia sprzeciwu. W ocenie Sądu uchybienie to jednak nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy bowiem organy obu instancji co do istoty sprawy trafnie ustaliły, że istnieją podstawy do wniesienia sprzeciwu, a organ II instancji w tym zakresie dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i prawnych.
Ponadto strona skarżąca zarzuciła w skardze, iż organ II instancji z nieuzasadnionych powodów zawęził pojęcie "zainstalowanie" jedynie do "instalowania na istniejącym obiekcie", a powinien również odnieść się do pojęcia "instalowania samego obiektu, w sytuacji gdy obiekt jeszcze nie istnieje" (czyli tworzenia samoistnego urządzenia. Skarżąca przytoczyła fragment wyroku WSA w W-wie z dnia 12.07.2006 r. Po pierwsze zarzutu tego strona skarżąca nie podniosła w swoim odwołaniu od decyzji organu l instancji z dnia [....] więc organ II instancji rozpatrując ponownie sprawę w jej granicach nie znał tego zarzutu i nie mógł się do niego szczegółowo odnieść, choć wyjaśnił co należy rozumieć przez "instalowanie" i że tego rodzaju roboty budowlane wykonywane w konkretnym 8 miejscu, na fundamencie nie są instalowaniem tylko "budową" i trafnie ustalił, że przepisy art. 29 ust. 2 pkt 6 prawa budowlanego nie mogą mieć zastosowania w niniejszej sprawie.
Nietrafny jest też zarzut naruszenia przepisu postępowania art. 107 § 3 kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, gdyż strona skarżąca po pierwsze nie wykazała na czym konkretnie polega to uchybienie. Sąd uznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji wyczerpuje przesłanki z art. 107 § 3 k.p.a., bowiem decyzja zawiera wskazanie faktów na których organ się oparł (dokumentacji technicznej dołączonej do wniosku) oraz wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa.
Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 póz. 1270 ze zm.), Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję jeżeli stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu żadna z powyższych okoliczności nie wystąpiła, a zatem zasadnym było oddalenie skargi.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 póz. 1270 ze zm.), stosownie do którego w razie nie uwzględnienia skargi sąd skargę oddala.