Uzasadnienie
Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w W. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nieprawidłowości związanych z dostępnością obiektu [...], ul. [...] W., dla osób niepełnosprawnych zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W dniu 15.01.2007r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego wpłynęło pismo Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. znak [...] wraz z załącznikiem pismem z dnia [...].12.2006r. znak [...] w którym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zwraca się o dokonanie kontroli na terenie całego województwa [...] użytkowania sklepów, marketów pod kątem dostępności tych obiektów dla osób niepełnosprawnych. Zgodnie z zaleceniami GINB w grupie kontrolowanych obiektów powinny się znaleźć również cyt..: "nowe obiekty oddane do użytku, które podczas kontroli obowiązkowej formalnie były dostępne do potrzeb niepełnosprawnych poruszających się na wózkach inwalidzkich gdyż w dniu kontroli nie były wyposażone w zainstalowane bramki dla obsługi klientów".
W dniu 07.03.2007 r. Inspektorat przeprowadził kontrolę w/w obiektu budowlanego w przedmiocie zapewnienia dostępu dla osób niepełnosprawnych, w czasie której stwierdzono, że znajdujące się wewnątrz obiektu urządzenie aluminiowe bramka obrotowa, która uniemożliwia wjazd osoby niepełnosprawnej wózkiem inwalidzkim. W czasie kontroli stwierdzono również brak oznakowania miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych na parkingu.
Po rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...]03.2007r. wydał decyzję nakazującą właścicielowi [...], Sklepy Spożywcze Sp. z o.o. usunięcie niewłaściwości uniemożliwiających dostęp do obiektu przez osoby niepełnosprawne poprzez demontaż znajdujących się wewnątrz sklepu aluminiowych obrotowych bramek dla obsługi klientów oraz oznaczenie miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych na parkingu.
[...] Sklepy Spożywcze Sp. z o.o. sp. k. wniosła pismem z dnia 17 kwietnia 2007r. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] marca 2007r. znak: [...] nakazującej [...] usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości przy obiekcie przy ul. [...] w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 61 w związku z art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) poprzez ich niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie.
Dnia [...] lutego 2009 roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
Organ po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego zważył iż podstawą materialno-prawną decyzji organu pierwszej instancji jest m. in. art.66 ust. Prawo budowlane zgodnie z którym:
Art. 66.
- 1. W przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:
- 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo
- 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo
- 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo
- 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia
- - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.
- 2. W decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3, właściwy organ może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja o zakazie użytkowania obiektu, jeżeli występują okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie.
Organ pierwszej instancji nakazał usunięcie nieprawidłowości uniemożliwiających dostęp do obiektu przez osoby niepełnosprawne, poprzez demontaż znajdujących się wewnątrz sklepu aluminiowych obrotowych bramek dla obsługi klientów oraz oznaczenie miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych na parkingu. W tej kwestii powołał się na wynik kontroli obiektu budowlanego z dnia 07. 03.2007r. w przedmiocie zapewnienia dostępu dla osób niepełnosprawnych, w czasie której stwierdzono powyższe nieprawidłowości. Również termin do dokonania w/w czynności został dokładnie ustalony (1 miesiąc od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna).
W tym przypadku działania podjęte przez organ pierwszej instancji zdaniem organu odwoławczego były w pełni uzasadnione, gdyż zostały naruszone przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 z 2002r. z późn. zm). Rozporządzenie to nakazuje m.in. zapewnienie warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, a wiec także poruszające się na wózkach inwalidzkich.
Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja wydana została w sposób prawidłowy i odpowiadający prawu.
Na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2009 roku znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] marca 2007r. znak: [...], którą nakazano usunąć nieprawidłowości w obiekcie handlowym przy ul. [...] w W., poprzez dostosowanie wejścia na sale sprzedaży dla potrzeb osób niepełnosprawnych, poprzez demontaż znajdujących się wewnątrz sklepu aluminiowych obrotowych bramek dla obsługi klientów, [...] Sklepy Spożywcze Sp. z o.o. sp. k. wniosła pismem z dnia 9 marca 2009 roku skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie za pośrednictwem Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skargi podniesiono zarzut naruszenia art.5 prawa budowlanego, który formułuje zasadę ogólną. "Nadanie przepisowi rangi zasady ogólnej (generalnej) oznacza, iż jego postanowienia wymagają uwzględnienia przy interpretowaniu innych postanowień ustawy oraz przepisów wykonawczych. Wymaga jednak podkreślenia, że ustalenia zawarte w omawianym przepisie są wprawdzie wiążące i muszą być uwzględniane przy interpretacji dalszych przepisów ustawy i rozporządzeń, niemniej, z uwagi na swój ogólny charakter, nie powinny stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięć administracyjnych."
Zdaniem strony skarżącej również § 16 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.0.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż "rzekome nieprawidłowości stwierdzone przez organy nadzoru budowlanego w toku postępowania dotyczyły urządzeń zamontowanych przy kasach wewnątrz pawilonu handlowego jest więc oczywistym, ze nie mogą mieć nic wspólnego z dojściem do wejścia do budynku, które znajduje się na zewnątrz budynku." Podkreślono także, że przepisy tego rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu i budowie, w tym także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli itd., a więc na tym etapie postępowania powinny być one uwzględniane.
Zatem cytowane przez organy administracyjne przepisy zostały zastosowane w sposób całkowicie błędny i nieadekwatny do stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji naruszone zostały art.7, art.8 i art.77 k.p.a.
Zarzucono, że organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły czy i ewentualnie jakie rozwiązania dotyczące wejścia na teren hali sklepu przewidywał zatwierdzony pozwoleniem na budowę projekt techniczny oraz kiedy i na podstawie jakich ustaleń dotyczących powyższej kwestii udzielono skarżącej pozwolenia na użytkowanie. "Dopiero takie ustalenia pozwoliłyby ocenić zasadność ingerencji w trybie art.66 ust.1 prawa budowlanego. Przepis ten nie może bowiem niweczyć pozostających w obrocie prawnym decyzji administracyjnych poprzez usuwanie ewentualnych ich nieprawidłowości. (...) W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, według którego artykuły 61 i 66 prawa budowlanego generalnie odnoszą się do obiektów budowlanych, a nie lokali znajdujących się w tych obiektach
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 3 ustawy p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji powołaną przez organy obu instancji stanowi przepis art. 66 ust.1 pkt 2 ustawy prawo budowlane.
Otóż powołany art. 66 wskazuje, iż w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:
- 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo
- 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo
- 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo
- 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia
- - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.
Przepis ten nie daje jednak podstaw do nakazania usunięcia stanu niezgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi, jeżeli stan ten został zaakceptowany w decyzji o pozwoleniu na budowę lub w innej decyzji o podobnym charakterze. Kwestionowanie w takiej sytuacji zgodności obiektu budowlanego z wymogami określonymi w przepisach techniczno-budowlanych oznaczałoby, bowiem naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej. Przepis ów, jako że umieszczony został w rozdziale ustawy Prawo budowlane "Utrzymanie obiektów budowlanych", służy usunięciu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania obiektu. Użytkowanie obiektu w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ I instancji, jak i przez organ odwoławczy) musi być jednoznacznie wykazane. Obiektywne i definitywne stwierdzenie istnienia takich okoliczności możliwe jest w toku postępowania (opartego na odpowiednich dowodach - dokumentach, zeznaniach świadków, opiniach biegłych czy oględzinach (art. 75 § 1 k.p.a.)) [por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2001 r., IV SA 1103/99, LEX nr 53388], które będzie się kończyć wydaniem decyzji administracyjnej nakazującej ich usunięcie.
W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru budowlanego musi wykazać dlaczego istniejący stan faktyczny spełnia przesłankę użytkowania obiektu budowlanego w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku.
W ocenie Sądu w toku przedmiotowego postępowania dopuszczono się naruszeń prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ wynik sprawy. Wskazać w tym miejscu należy na istotne braki w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez organ pierwszej instancji, które nie zostały uzupełnione w toku postępowania przed organem odwoławczym. Zarówno organ I jak i II instancji przyjmując, iż ustalony stan faktyczny prowadzi do użytkowania obiektu budowlanego w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, nie uzasadniły tego stwierdzenia. Przede wszystkim konkluzja taka nie wynika z przedstawionego stanu faktycznego. Zamontowanie i użytkowanie obrotowej bramki, bądź też brak oznaczenia miejsca postojowego dla osoby niepełnosprawnej w żaden sposób samo z siebie nie skutkuje użytkowaniem obiektu budowlanego w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku.
W tym kontekście brak wyjaśnienia przez organy nadzoru czy sporne urządzenie lub brak oznaczenia miejsca postojowego dla osoby niepełnosprawnej stanowi zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska jest istotnym naruszeniem zasady wyrażonej w art. 7, 75 § 1, 77 § 1 k.p.a. nakazującej organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Dopiero te ustalenia pozwoliłyby organom nadzoru ocenić zasadność ingerencji w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest, dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania (J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LexisNexis, Warszawa 2006 r., s. 249). Sąd nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tejże decyzji (por. wyrok NSA z 7.02.2001 r., V SA 671/00, Lex nr 50129).
W niniejszej sprawie przeprowadzenie dowodów uzupełniających, celem wyjaśnienia wskazanych wyżej okoliczności określonych w art.66 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego wykraczałoby poza dopuszczony wspomnianym przepisem zakres. Nadto podkreślenia wymaga, że dopuszczenie uzupełniającego dowodu jest jedynie uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należy, że istotą przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu na dzień decyzji organu II instancji) jest wprowadzenia gwarancji prawnych, które zapewnią osobom niepełnosprawnym, a zwłaszcza poruszającym się na wózkach inwalidzkich, swobodny dostęp do budynków zamieszkania zbiorowego, użyteczności publicznej oraz ogólnodostępnych pomieszczeń użytkowych. Tak postawiony przez ustawodawcę cel ma być osiągnięty przez takie projektowanie i budowanie tego typu obiektów, aby wolne były one od barier architektonicznych utrudniających lub uniemożliwiających osobom niepełnosprawnym korzystanie z tego rodzaju obiektów. Ta zasada prawa budowlanego uszczegółowiana jest przez przepisy § 16 ust.1 i § 18 wspomnianego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepisy te regulują kwestie dojść, dojazdów oraz wejść do budynków zamieszkania zbiorowego, użyteczności publicznej oraz ogólnodostępnych pomieszczeń użytkowych. Jest to jednak zasada ogólna, która sama w sobie nie może stanowić podstawy prawnej dla wydania decyzji administracyjnej.
Zgodzić się także należy ze stanowiskiem strony skarżącej, że obrotowa bramka jest tylko urządzeniem zamontowanym wewnątrz pawilonu handlowego. Nie jest to jednak urządzenie budowlane, które umożliwia korzystanie z obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem. W konsekwencji bramka obrotowa - jest urządzeniem sklepowym, częścią wyposażenia sklepu (jak np. kasy) i jej zamontowanie, usytuowanie, użytkowanie itp. nie podlega regulacjom prawa budowlanego (o ile nie zostało objęte decyzją o pozwoleniu na budowę lub decyzji o użytkowaniu obiektu).
Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania zawartych w art. 7, 77 § 1, 75 § 1 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania tak co do wykładni przepisów prawa jak i konieczności poczynienia dodatkowych ustaleń faktycznych.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.