Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]., znak: [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku A.R. i K.R., Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "budowa budynku mieszkalno - usługowego z podziemnym parkingiem wraz z infrastrukturą techniczną i drogową (wjazd, wewnętrzna droga dojazdowa), na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [....] w K.".
Jak wynika z rozdzielnika tej decyzji akt ten został ekspediowany do K. i S.K. na adres: ul. [...]w K. W aktach administracyjnych, na karcie [...] (oznaczonych: [...]), znajduje się koperta przesyłki poleconej: [...] wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru decyzji, na którym zakreślono rubrykę - przesyłkę zwrócono nadawcy, gdyż adresat pod wskazanym adresem nieznany. Widnieje również data: [...].02.07" napisana przez doręczającego oraz jego parafa. Na dokumencie tym nie wypisano natomiast adresu, pod który w/w przesyłka była doręczana.
W piśmie z dnia [...] kwietnia 2007 r. S.K. i K.K. wnieśli, aby korespondencję kierowaną do nich wysyłać na adres przy ul. [...] w K., (k. [...]. Wskazali, że z nieznanych im powodów decyzję wysłano na adres przy ul.[...] w K., a nie przy ul.[...]. Tymczasem zawiadomienie o wszczęciu postępowania w tej sprawie otrzymali na właściwy adres. Pozbawiło ich to możliwości wniesienia odwołania od decyzji. Wnieśli o przywrócenie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia.
Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K., z dnia [...]., znak: [...], wnieśli S. i K. Jak wynika z umieszczonej na nim prezentaty ten środek zaskarżenia, kierowany przez nich do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., wpłynął do Urzędu Miasta K., w dniu [...]maja 2007 r.
Postanowieniem z dnia [...]., nr: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art. 59 § 1 w zw. z 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie -k.p.a.), odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania S. i K.K., na które skarga S. i K. K. została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucona postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r., sygn. akt: II SA/Kr 872/07.
Z kolei postanowieniem z dnia [...], nr [...], wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
W jego uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało, że z akt sprawy wynika, iż kwestionowana decyzja została doręczona stronie w dniu [...] lutego 2007 r.
Jak podniosło Kolegium, 14 dniowy termin do wniesienia odwołania upływał zatem [...] lutego 2007 r., tym samym termin do wniesienia środka zaskarżenia ustanowiony w Kodeksie postępowania administracyjnego nie został dotrzymany. Nadto Kolegium zauważyło, że z treści odwołania nie wynika, aby strona wniosła o przywrócenie terminu.
Kolegium zaznaczyło, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało stronie skutecznie doręczone w dniu [...] czerwca 2006 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach sprawy - karta nr...). Jego odbiór podpisała osobiście K.K. W treści zawiadomienia organ l instancji wyraźnie wskazał na treść art. 41 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu. W razie zaniedbania obowiązku określonego wyżej doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny.
Kolegium uznało więc, że organ l instancji, wobec braku zgłoszenia przez stronę zmiany adresu słusznie dokonał wysyłki kwestionowanej decyzji na adres, na który doręczył skutecznie zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego. Fakt natomiast adnotacji na kopercie "adresat pod wskazanym adresem nieznany" w świetle dyspozycji art. 41 § 2 k.p.a. nie może być uznany, w ocenie Kolegium, za uchybienie procesowe po stronie organu l instancji.
Zdaniem więc Kolegium decyzja została doręczona skutecznie stronie w dniu [...]lutego 2007 r. (karta nr [...]).
W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie mogło zająć się merytorycznie wniesionym przez S. i K. K. odwołaniem. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 12 października 1998 r. (OSP 11/98, publik, w ONSA z 1999 r., Nr 1, poz. 4), rozpatrywanie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.
Biorąc zatem pod uwagę powyższe, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło jak na wstępie.
Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli S. i K. K. Wskazali w niej, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...], nr:[...], znak: [...], jest sprzeczne z prawem. Uważają, że wydano je z naruszeniem art. 129 § 2 oraz art. 134 k.p.a.
Podnieśli, że jego uzasadnienie jest w części zaskakujące jeśli zważyć, że ten sam skład Kolegium w dniu [....]czerwca 2007 r. postanowieniem odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
Zdaniem skarżących w aktach brak jest jakiegokolwiek dowodu, że chociażby jedna przesyłka została im doręczona na ul. [...] w K. Uważają, że w tym względzie rozdzielniki nie stanowią potwierdzenia adresu, pod którym odebrali przesyłkę. "Potwierdzeniem takim definitywnie rozstrzygającym kwestię doręczenia nie byłby nawet adres odbiorcy na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, choć niewątpliwie zwiększałby on prawdopodobieństwo, iż doręczenie pod danym adresem rzeczywiście nastąpiło." Jak dalej wskazali znamienne jest, że potwierdzenia odbioru kierowanych do nich przesyłek nie zawierają żadnej informacji odnośnie adresu, pod którym je doręczono.
Tym samym przyjęcie założenia przez Kolegium, że pierwsze doręczenie pisma w sprawie nastąpiło na adres przy ul. [...] wymagało przeprowadzenia odpowiedniego postępowania dowodowego, nie zaś wyłącznie oparcia się na informacji wynikającej z rozdzielnika. Nie istnieje też żadne domniemanie, że adres wskazany w ewidencji gruntów jest ich aktualnym adresem zamieszkania. Wypis z rejestru gruntów, znajdujący się na k. [...] akt pochodzi z [...] 2005 r. i w dacie wysłania do nich pierwszego pisma od organu był już nieaktualny. Podnieśli, że wszystkie, które otrzymali, były kierowane na ul. [...] w K. Na dowód swoich twierdzeń przedłożyli pismo Urzędu Pocztowego K. [...] z [...] lipca 2007 r. wnosząc o przeprowadzenie z niego dowodu.
Wskazali, że z pisma urzędu pocztowego wynika, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania, jak i późniejsze pisma, zostały im doręczone na ul.[...] w K. Wobec tego mieli uzasadnione podstawy oczekiwać, że na taki adres będą im doręczane kolejne przesyłki, zważywszy, że w pierwszym piśmie zostali pouczeni o konieczności zawiadomienia organu o zmianie adresu. Tym samym bez własnej winy nie odebrali decyzji pod adresem przy ul. [...]w K. Decyzja ta nie została im nigdy skutecznie doręczona.
W odpowiedzi na tę skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje
W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu.
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Postanowienia wskazanego przepisu, w oparciu o który wydane zostało zaskarżone postanowienie, wskazują na jego związany charakter. Stwierdzenie bowiem przez organ odwoławczy wniesienia odwołania po terminie przewidzianym do tego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego obliguje ten organ do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania z tym zastrzeżeniem, że w przypadku wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia kwestię tę organ rozstrzygnął ostatecznie.
Aby jednak możliwe i tym samym zgodne z przepisami prawa było wydanie przez organ odwoławczy postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, organ ten w sposób bezsprzeczny ustalić musi prawidłowość i skuteczność doręczenia kwestionowanej w nim decyzji administracyjnej.
Zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy.
W myśl art. 42 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 2 art. 42 k.p.a.). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie.
Stosownie do treści art. 43 k.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania.
O każdej zaś zmianie adresu strony oraz ich pełnomocnicy zobowiązani są powiadomić organ administracji publicznej, postanowieniami art. 41 k.p.a. W przypadku bowiem zaniedbania w tym względzie, w myśl § 2 tego przepisu, doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny.
Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie określają zasad ustalania adresu osoby fizycznej. Należy więc przyjąć związanie organu adresem jakim dysponował organ w chwili wszczęcia niniejszego postępowania. W odniesieniu do skarżących adresem tym był adres przy ul. [...] w K. (k.... akt administracyjnych).
W rozpatrywanej sprawie do rozstrzygnięcia pozostaje zatem zasadnicza kwestia, czy doręczenie kwestionowanej przez S. i K. K. decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...]., znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na adres przy ul.[...] w K., organ administracji mógł uznać za prawidłowe i prawnie skuteczne. Ustalenie bowiem, że decyzja ta nie została skutecznie doręczona odwołującym się powoduje, że nie rozpoczął biegu termin do wniesienia przez nich odwołania, a co za tym idzie, brak jest wówczas podstaw do wydania postanowienia stwierdzającego wniesienie tego odwołania z uchybieniem terminu.
W ocenie Sądu nie można zgodzić się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., że kwestionowana przez S. i K. K. decyzja została im doręczona skutecznie w dniu [...] lutego 2007 r., jak to uznało Kolegium, na adres przy ul.[...]w K., którym organ był związany.
Kolegium argumentuje, że skoro zawiadomienie o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zostało skuteczne doręczone na adres przy ul. [...] w K., co ma potwierdzać podpis na zwrotnym potwierdzeniu jego odbioru K.K., to wskutek pouczenia w treści tego pisma o postanowieniach art. 41 k.p.a., i braku zgłoszenia przez S. i K. K. zmiany adresu zamieszkania, doręczenie decyzji administracyjnej na adres, na który doręczono wspomniane zawiadomienie o wszczęciu postępowania, jest prawidłowe. Adnotacja zaś na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji, że: "adresat pod wskazanym adresem nieznany", w świetle art. 41 § 2 k.p.a., zdaniem Kolegium, nie może być uznany za uchybienie procesowe.
Stanowiska takiego nie można zaakceptować i uznać za słuszne.
Podkreślić należy, że pokwitowanie (potwierdzenie) odbioru przesyłki stwarza jedynie domniemanie doręczenia, które może być jednak obalone przeciwdowodem. Dokument doręczenia nie jest wyłącznym dowodem okoliczności w nim zawartych. W razie wątpliwości, czy okoliczności zawarte w dowodzie doręczenia odpowiadają rzeczywistości, konieczne jest podjęcie z urzędu właściwych czynności sprawdzających i przeprowadzenie wszelkich potrzebnych dowodów (zob. wyrok NSA OZ w Krakowie z dnia 20 listopada 2001 r., II SA/Kr 1979/98).
W ocenie Sądu zasadnie podnoszą skarżący, że rozdzielnik decyzji nie może być także wystarczającym dowodem, iż przesyłka pocztowa zawierająca treść tego aktu administracyjnego została ekspediowana na adres w nim wskazany. Adres na jaki ekspediowano rzeczywiście decyzję nie został wskazany na zwrotnym potwierdzeniu odbioru tej decyzji stwarzającym domniemanie doręczenia, choć, jak wyżej zaznaczono, które może być obalone przeciwdowodem.
Zauważyć także należy, że adres na który ekspediowano zawiadomienie o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie z dnia [...] kwietnia 2006 r. do S. i K. K., na które powołuje się Kolegium, gdzie podpis złożyła K.K. w dniu [...] czerwca 2006 r. (k.... akt administracyjnych; przesyłka nr [...]), nie widnieje na zwrotnym potwierdzeniu odbioru tego zawiadomienia. Widnieje on tymczasem na zwrotnych potwierdzeniach odbioru zawiadomienia o wszczęciu postępowania kierowanych do B. i J.J. (k.... akt administracyjnych), R.Ć. (k.... akt administracyjnych), K.M. (k.... akt administracyjnych), J. i M. S. (k.... akt administracyjnych). Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru zawiadomienia kierowanego do S. i K. K. widnieje jeszcze jedna adnotacja, mianowicie: "powt. wys. [...]04.06".
Analiza akt administracyjnych, w szczególności zwrotnych potwierdzeń odbioru pism kierowanych do skarżących, prowadzi do wniosku, że nie można z całą pewnością stwierdzić, w przeciwieństwie do Kolegium, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie zostało ekspediowane na adres przy ul.[...] w K. Także na zwrotnym potwierdzeniu odbioru pisma z dnia [...] października 2006 r., znak: [...] (k.... akt administracyjnych; zwrotne potwierdzenia odbioru tego pisma w kopercie przy postanowieniu z dnia [...] czerwca 2007 r. oznaczonej: "zwrotki [...].10.06", vide -zwrotne potwierdzenie odbioru nr [...], przesyłka nr [...]), kierowanym do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i przekazanym do wiadomości stronom w tym S. i K. K. nie widnieje adres pod który tę przesyłkę ekspediowano.
Pismo Urzędu Pocztowego K. [...] z [...] lipca 2007 r. załączone przez skarżących potwierdza te wątpliwości i wskazuje, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie (przesyłka nr [...]) zostało doręczone nie jak stwierdził organ na ul. [...], lecz na ul.[...] w K. Podobnie przesyłka zawierająca pismo z dnia [...] października 2006 r., znak [...] kierowane do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków -przesyłka nr [...] - została doręczona po adresem przy ul. [...] w K. Wobec tego wysłanie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...]., znak: [...], na adres przy ul. [...] w K. nie może korzystać z domniemania prawidłowości doręczenia tego pisma, a co za tym idzie organ nie może w sposób zasadny powoływać się na treść § 2 art. 41 k.p.a.
Do tego konieczne są jednoznaczne ustalenia, że strona zmieniła adres w toku postępowania bez powiadomienia organu oraz, że doręczenia dokonano pod dotychczasowym adresem (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2000 r., V SA 2362/99, LEX nr 49871. Kolegium nie dysponowało jednakże żadnym dowodem, który by wskazywał, na doręczenie choćby jednej przesyłki po adresem przy ul. [...] w K. Organ odwoławczy zaniedbał swoich obowiązków dokładnego wyjaśnienia okoliczności mających istotne znaczenie dla treści rozstrzygnięcia - stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania - tj., ustalenia w sposób bezsprzeczny, że kwestionowana decyzja została odwołującym się prawnie skutecznie doręczona pod adres zamieszkania jakim dysponował organ administracji.
Wobec tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. naruszyło przepisy artykułów: 7 i 77 § 1, 41 § 2 k.p.a. i w konsekwencji art. 134 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w literaturze przedmiotu, gdzie przyjmuje się, że wydanie przez organ administracji publicznej postanowienia o niedopuszczalności odwołania oraz o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oznacza naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (zob. np. wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r., SA/Gd 2813/93, Wspólnota 1994, nr 39, s. 14).
W takim stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie.