Uzasadnienie
Uzasadnienie:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki decyzją z dnia 13.10.2021 r. znak: ROIK 11.5162.28.202l.MBR, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.) oraz 108 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735), nakazał właścicielowi nieużytkowanego budynku mieszkalno-usługowego usytuowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie P. sp.z.o.o. wykonanie doraźnych robót zabezpieczających - w zakresie stanu technicznego budynku mieszkalno-usługowego zapewniających zabezpieczenie doraźne przedmiotowego obiektu budowlanego i użytkowanie terenu przyległego, mających na celu likwidację stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi bądź bezpieczeństwa mienia poprzez:
- - wykonanie tymczasowego zadaszenia nad częścią wyższą i niższą przedmiotowego budynku w postaci niezależnej konstrukcji drewnianej, pokrytej podwójną warstwą papy (należy przewidzieć mocowanie, zabezpieczające przed działaniem silnych podmuchów wiatru),
- - skuteczne zabezpieczenie otoczenia budynku przed elementami odspajającymi się ze ściany frontowej budynku poprzez skucie i usunięcie odspajających się elementów ze ściany wraz z wykonaniem zabezpieczenia przedmiotowej ściany poprzez jej osiatkowanie w całości, od czasu podjęcia działań inwestycyjnych,
- - oznakowanie budynku tablicami ostrzegawczymi z zawiadomieniem o zakazie wstępu osobom niepowołanym oraz o zagrożeniu bezpieczeństwa ludzi.
Organ oznaczył termin wykonania robót do dnia 30.12.2021 r.
W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku położonego przy ulicy [...] w Krakowie na działce nr [...] obr. [...], mogącego zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska zostało wszczęte z urzędu.
Podczas przeprowadzonych oględzin w dniu 02.08.2021 r. ustalono, że budynek znajduje się w pierzei ul. [...] między budynkami nr [...] Budynek jest parterowy ze strychem z oficyna tylną i boczną od strony budynku nr [...] i ulicy [...]. Pokrycie dachu budynku frontowego jest z dachówki, budynki oficyny mają dach pokryty papą. Stan budynku frontowego oceniono jako nieodpowiedni z widocznymi licznymi uszkodzeniami tj. spękania, zarysowania ścian, liczne zawilgocenia, ubytki w pokryciu dachu, uszkodzenia elewacji frontowej — gzymsów, tynku zewnętrznego, orynnowania. Budynek jest niezamieszkały. Elewacja wewnątrz budynku na korytarzu przechodnim prowadzącym do oficyny pokryta została sidingiem. Stolarka okienna mieszana wraz ze stolarką drzwiową również mieszaną. Stan pokrycia podwórza oceniono jako nieodpowiedni. Stwierdzono liczne uszkodzenia nawierzchni balkonowej. Instalacje wewnętrzne zostały odcięte od przyłączy (brak prądu, wody i gazu).
Strop nad budynkiem mieszany - drewniany i ceglany. Stwierdzono liczne uszkodzenia więźby dachowej z licznymi uszkodzeniami pochodzenia z korozji biologicznej; widoczne były ugięte belki oraz pozostałe elementy więźby dachowej oraz stropu. Strych zanieczyszczony, zawilgocony z powodu licznych otworów w pokryciu dachu i na skutek opadów atmosferycznych. Stan więźby wraz z pokryciem i stropem stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi przebywających w otoczeniu oraz stanowi zagrożenie mienia. Stan budynków oficyny również uznano za nieodpowiedni, stwierdzając liczne uszkodzenia połaci dachowej, stolarki, ściany wew. z widocznymi wykwitami grzybni na wnętrzach ścian. Budynek frontowy wewnątrz z widocznymi zalewanymi częściami stropu, wykwitami grzybni na ścianach, spękaniami i zarysowaniami ścian. Widoczne liczne zawilgocenia sufitów tj. stropów z licznymi wykwitami pleśni i grzybni, z odspojonymi tynkami wewnętrznymi.
Następnie organ przedstawił wytyczne zawarte w ekspertyzie konstrukcyjnej dotyczącej stanu technicznego budynku sporządzonej w maju 2021 r., w której wskazano, że budynek mieszkalny jest w bardzo złym stanie technicznym i wymaga podjęcia prac doraźnego zabezpieczenia konstrukcyjnego i powstawania stanów awaryjnych. Przytoczono jakie prace zabezpieczające winny zostać wykonane niezwłocznie. Wskazano przy tym, że przedstawiony zakres robót zabezpieczy budynek przed niekontrolowanym zapadnięciem się konstrukcji więźby dachowej i stropu drewnianego i związanym z tym zagrożeniem życia i zdrowia przechodniów, gdyż obiekt ten usytuowany jest przy chodniku ulicy [...]. Zakres robót posiada charakter zabezpieczeń doraźnych. Ekspertyza konstrukcyjna i mykologiczna wykazały iż budynek winien być poddany wyburzeniu gdyż konstrukcja dachu jest niestabilna. Korozja biologiczna wystąpiła na wszystkich elementach konstrukcyjnych.
Budynek nie ma własnych ścian szczytowych. Wilgoć z przyległych piwnic na skutek podciągania kapilarnego dostaje się do omawianego obiektu. Zaizolowanie zamokniętych ścian możliwe jest przy zastosowaniu iniekcji kurtynowej. Brak izolacji termicznej i przeciwwilgociowej oraz płytkie posadowienie są przyczyną przemarzania ścian. Wykonanie wtórnych izolacji pionowych i poziomych naruszy stabilność ścian nośnych.
Z kolei w przedłożonej do akt sprawy ekspertyzie mykologicznej przedmiotowego budynku sporządzonej w maju 2021 r., jej autor podał, że w badanych pomieszczeniach stwierdzono stosunkowo wysokie stężenie zarodników grzybów w powietrzu. Przyczyną tak dużej ilości zarodników w powietrzu jest zawilgocenie przegród budowlanych, na których dochodzi dzięki odpowiednim warunkom do rozwoju grzybów pleśniowych. W związku z wysokim stężeniem zarodników grzybów pleśniowych i rozległą biodeterioracją tkanki budowlanej, budynek w chwili obecnej nie nadaje się na stały pobyt ludzi. Przebywanie w nim osób grozi przewlekłymi, często nieodwracalnymi chorobami (w tym letalnymi). Wysokie zawilgocenie przegród jest spowodowane trzema głównymi czynnikami: nieszczelną izolacją poziomą, przeciekaniem wód opadowych i infiltracji ich w przestrzeń ścian oraz wysoką względną wilgotnością powietrza (ok. 70 — 80%). Ze względu na rozległą i silną biodeteriorację budynku, konieczne jest przeprowadzenie poważnych i rozległych robót wyburzeniowych.
Wykonanie wtórnych izolacji pionowych i poziomych fundamentów i ścian nośnych wraz z połączeniem ich z nową izolacją podposadzkową, stwarza niebezpieczeństwo naruszenia konstrukcji budynku. Autor ekspertyzy uznał, że należy przeprowadzić dokładną ekspertyzę konstrukcyjną. Ponadto zauważył, że dwie ściany budynku przylegają bezpośrednio do ścian budynków sąsiednich. Zabezpieczenie ich przed zawilgoceniem będzie wymagało wykonania izolacji poziomej ścian w sąsiednich budynkach lub iniekcji kurtynowej w badanym obiekcie.
Organ ustalił, że budynek położony przy ul. [...] w Krakowie wpisany jest do gminnej ewidencji zabytków oraz znajduje się w obszarze, gdzie obowiązuje układ urbanistyczny dawnego miasta P., wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...] na podstawie decyzji z dnia 26.10.1981 r. Pismem z dnia 06.08.2021 r. organ zwrócił się więc do Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie o zajęcie stanowiska w trybie art. 67 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w sprawie rozbiórki budynku. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie w dniu 10.09.2021 r. wydał postanowienie znak: ZN-I.5181.1.2021.ESG, którym na podstawie art. 39 ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane odmówił uzgodnienia rozbiórki budynku przy ul. [...].Ww. postanowienie zostało zaskarżone przez właściciela nieruchomości.
Organ uznał, że stan techniczny przedmiotowego budynku jest nieodpowiedni i może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia. Cytując brzmienie art. 66 ustawy Prawo budowlane organ wskazał, że kolejność przesłanek wymienionych w art. 66 ustawy Prawo budowlane nie jest przypadkowa. Organ nadzoru budowlanego w takiej kolejności winien doprowadzać obiekty do stanu zgodnego z prawem – a więc najpierw w zakresie usunięcia zagrożeń.
Najważniejszym zadaniem organu nadzoru budowlanego jest eliminacja możliwości wystąpienia zagrożenia życia i zdrowia związanego z powstawaniem i eksploatacją budynku. Stan techniczny budynku jest nieodpowiedni i niezwłoczne jest podjęcie działań mających na celu wyeliminowanie stanu zagrożenia życia i zdrowia. Jest to więc sytuacja zaistnienia stanu nagłej konieczności, w którym stan techniczny przedmiotowego obiektu stwarzać może niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego lub może grozić niepowetowaną szkodą materialną. Dlatego też decyzja ma na celu wyeliminowanie nieprawidłowości stanu technicznego przedmiotowego budynku mogących stanowić bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi i bezpieczeństwa mienia. Zobowiązanym jest właściciel budynku, na którym ciąży ustawowy obowiązek jego utrzymania i użytkowania w sposób zapewniający bezpieczeństwo, który jednocześnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Organ poinformował o obowiązkach spoczywających na właścicielu obiektu wynikających z art. 62 ustawy Prawo budowlane.
Organ zaznaczył, że przepis art. 66 ustawy Prawo budowlane nie daje organom nadzoru budowlanego możliwości zobowiązania właścicieli obiektu do wykonania kompleksowego remontu obiektu bądź do dokonania jego rozbiórki. Z punktu widzenia przepisów ww. ustawy takie działanie prowadziłoby do omijania przepisów regulujących kwestię uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia i wkraczałoby w zakres kompetencji organu administracji architektoniczno - budowlanej. Natomiast organ nadzoru budowlanego posiada uprawnienie do nałożenia na właściciela obowiązku wykonania takich robót zabezpieczających, które zapewnią dochowanie bezpieczeństwa dla użytkowników oraz ochronę zdrowia i życia ludzkiego.
Odwołanie od ww. decyzji wniosło P. sp.z.o.o.. Strona odwołująca się argumentowała, że katastrofalny stan techniczny obiektu uzasadniał orzeczenie o jego rozbiórce, a nakazanie robót zabezpieczających jest niecelowe. Strona odwołująca się wskazała też, że postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w ogóle nie powinno być wzięte pod uwagę, wobec zajęcia stanowiska po terminie określonym w art. 39 ust. 4 i art. 67 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 17.03.2022 r., znak: WOB.7721.562.2021.JKUT, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 108 § 1 k.p.a., art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy zaznaczył, że decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie jest decyzją uznaniową. W okolicznościach wymienionych w tym przepisie właściwy organ nakazuje usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, co oznacza, iż ma on obowiązek wydania decyzji w tym przedmiocie.
Wydanie decyzji w oparciu o art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane ma najczęściej na celu w pierwszej kolejności doprowadzić do usunięcia stanu zagrożenia jakie dla życia, zdrowia, bezpieczeństwa lub środowiska powoduje obiekt budowlany. Ponadto podjęcie przez organ nadzoru ww. działania nie zamyka organowi drogi do ewentualnego dalszego prowadzenia postępowania w sprawie stanu technicznego tego obiektu, wynikającego bądź to z następnych przywołanych powyżej norm prawnych, bądź też np. w oparciu o przepis art. 67 ustawy Prawo budowlane. Procedury związane z doprowadzeniem obiektu budowlanego do właściwego stanu technicznego są często długotrwałe, a organ nadzoru budowlanego stwierdzając istniejące zagrożenie dla życia i zdrowia użytkowników dowolnego obiektu budowlanego, zobligowany jest do podjęcia skutecznych działań, które w pierwszej kolejności przedmiotowe zagrożenie zlikwidują.
W związku z powyższym, MWINB uznał, że organ I instancji prawidłowo ocenił zaistniałą sytuację i miał uzasadnione podstawy do wydania skarżonej decyzji. Niepodważalny jest bowiem fakt, iż stan techniczny budynku mieszkalno- usługowego przy ul. [...] w Krakowie jest nieodpowiedni. Prawidłowość ww. stanowiska jednoznacznie potwierdzają zapisy w protokole, w tym w szczególności w odniesieniu do stanu więźby dachowej wraz z pokryciem i stropem. Do protokołu z oględzin dołączona została także dokumentacja fotograficzna obrazująca opisany powyżej nieodpowiedni stan techniczny przedmiotowego obiektu. Powyższy stan obiektu, z uwagi na realne niebezpieczeństwo zawalenia się elementów konstrukcji (więźba dachowa z pokryciem) zagraża życiu i zdrowiu użytkowników budynku oraz bezpieczeństwu mienia i powoduje konieczność natychmiastowej reakcji organów nadzoru budowlanego.
Prawidłowość ustaleń PINB znalazło również potwierdzenie w opracowaniach technicznych przedłożonych przez właściciela obiektu.
Dlatego też, w ocenie organu spełnione zostały przesłanki wyrażone w art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane tj. nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego powodujący zagrożenie życia lub zdrowia ludzi bezpieczeństwa mienia.
Tym samym, zdaniem organu II instancji, PINB prawidłowo ocenił zaistniałą sytuację, a wydanie przez niego skarżonej decyzji (nakaz wykonania robót budowlanych o charakterze zabezpieczającym) uznać należy za działanie zasadne, mające na celu w pierwszej kolejności zabezpieczenie obiektu oraz jego otoczenia wobec istniejącego stanu zagrożenia, związanego z katastrofalnym stanem części konstrukcji dachu oraz pokrycia w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w Krakowie oraz odspajającymi się fragmentami tynków zewnętrznych ściany frontowej od strony ciągu pieszo-jezdnego - ul. [...].
Odpowiadając na zawarty w odwołaniu zarzut naruszenia art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, organ II instancji zauważył, że w rozpatrywanej sprawie istniał dylemat który z przepisów - art. 66 ust. 1 czy art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - należy zastosować. Hipotezy ww. przepisów są rozłączne. Art. 66 ust. 1 pkt 1 dotyczy bowiem przypadku, w którym istnieje możliwość doprowadzenia obiektu do takiego stanu, że nie będzie zagrażał życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. Art. 67 ust. 1 odnosi się natomiast do sytuacji, w której obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia.
Obiekt objęty niniejszym postępowaniem objęty jest ochroną konserwatorską, bowiem wpisany jest do gminnej ewidencji zabytków Krakowa oraz znajduje się na wpisanym do rejestru zabytków obszarze układu urbanistycznego dawnego miasta P. (nr wpisu: [...]), a także na obszarze uznanym za pomnik historii "Kraków - historyczny zespół miasta" zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8.09.1994 r. W tej sytuacji przed wydaniem decyzji na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego zobligowany był do uzgodnienia rozbiórki z właściwym miejscowo wojewódzkim konserwatorem zabytków.
Organ odwoławczy podzielił zatem stanowisko PINB, iż wobec odmowy uzgodnienia rozbiórki przedmiotowego budynku przez Małopolskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie najbardziej racjonalnym było nakazanie właścicielowi wykonania prac zabezpieczających obiekt i jego otoczenie, które w pierwszej kolejności zlikwidują bezpośrednie zagrożenie. Odwołując się do orzecznictwa organ wskazał, że przesłanką wydania decyzji nakazującej rozbiórkę jest wyłącznie stwierdzenie przez organ administracji niemożności remontu, odbudowy lub wykończenia z przyczyn technicznych nie zaś z jakichkolwiek innych przyczyn w tym np. z powodu nieopłacalności remontu. Stwierdzenie braku podstaw do wydania nakazu rozbiórki może nastąpić także w przypadku, gdy Wojewódzki Konserwator Zabytków wyrazi pogląd o dopuszczalności rozbiórki obiektu budowlanego. Stanowisko to nie skutkuje zobowiązaniem organu nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki, na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
Jednocześnie organ I instancji w skarżonej decyzji prawidłowo ograniczył się wyłącznie do nałożenia obowiązku zabezpieczenia obiektu nie nakazując adresatowi decyzji wykonania robót budowlanych przywracających w pełni właściwy stan techniczny ww. budynku (m.in. wymiana części konstrukcji dachu wraz z pokryciem). Przedmiotowe roboty mają bowiem charakter inwestycyjny, a przed ich zrealizowaniem konieczne będzie wykonanie kompleksowej dokumentacji technicznej oraz uzyskania stosownych zezwoleń z właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej. Zgodnie zaś z poglądem przyjętym w orzecznictwie sądowo-administracyjnym przepisy Prawa budowlanego nie dają podstawy do wydania decyzji nakładającej na osobę fizyczną lub prawną obowiązku wykonania takich robót w sytuacji, gdy osoba ta nie wyraża woli podejmowania takiej działalności inwestycyjnej.
Organ odwoławczy zauważył, że prawidłową podstawę prawną skarżonej decyzji winien stanowić wyłącznie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a nie jak wskazał organ I instancji art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ww. ustawy. Powyższe uchybienie nie stanowi jednak podstawy do uchylenia skarżonej decyzji, a organ odwoławczy w podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołał wyłącznie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.
Organ odwoławczy za zasadne uznał także nadanie skarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności po myśli art. 108 § 1 k.p.a. Elewacja przedmiotowego budynku od strony ul. [...] oraz awaryjny stan części konstrukcji i pokrycia dachu stwarza bezpośrednie zagrożenie dla przechodniów, co w ocenie MWINB stanowi podstawę do nadania decyzji z urzędu rygoru natychmiastowej wykonalności, bowiem natychmiastowe wykonanie decyzji jest niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego.
Uzupełniająco MWINB poinformował, że nadzór nad prawidłowym wykonaniem obowiązków wyszczególnionych w skarżonej decyzji spoczywa na osobach posiadających stosowne uprawnienia budowlane oraz wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego.
Wydanie przez organ I instancji skarżonej decyzji nie zamyka organowi drogi do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. [...] w Krakowie i w przypadku zmiany stanu faktycznego (np. uzyskania uzgodnienia rozbiórki z organem ochrony zabytków), wydania np. decyzji na podstawie art. 67 ustawy Prawo budowalne.
MWINB zaznaczył, że nie jest właściwy do weryfikacji poprawności stanowiska Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie wyrażonego w postanowieniu z dnia 10.09.2021 r. znak: ZN-1.5181.1.2021.ESG. Organem uprawnionym jest bowiem organ wyższego stopnia tj. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego.
P. sp.z.o.o. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, zarzucając jej naruszenie:
- - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji
Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie -
Powiat Grodzki
- - art. 66 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przez bezzasadne zastosowanie
- - art. 67 ust.1 ustawy Prawo budowlane przez jego niezastosowanie
- - art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokonania wystarczających ustaleń w sprawie celem wydania prawidłowego rozstrzygnięcia.
Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżąca spółka argumentowała, że w stanie faktycznym sprawy spełnione są przesłanki kwalifikujące przedmiotową nieruchomość do rozbiórki na podstawie art. 67 ust.1 ustawy Prawo budowlane. W sytuacji, w której budynek nadaje się do rozbiórki, uprzednie wykonywanie w nim jakichkolwiek robót naprawczych jest całkowicie bezzasadne, nieekonomiczne oraz bezcelowe.
Wszelkie efekty tych robót zostaną bowiem zniweczone i zniszczone w wyniku późniejszych robót rozbiórkowych.
Organy obu instancji nie wykonały żadnych własnych ekspertyz technicznych stanu budynku przy ul. [...] w Krakowie, zatem jedynymi merytorycznymi dowodami obrazującymi ten stan są przedłożone przez stronę skarżącą ekspertyzy z maja 2021 r.: konstrukcyjna mgr inż. J. S. i mykologiczna dr W. F.. Ekspertyzy te są zatem kluczowe dla ustalenia zasadności przeprowadzenia rozbiórki przedmiotowego budynku, o której decydować winien - stosownie do treści art. 67 ust.1 ustawy Prawo budowlane przede wszystkim stan techniczny budynku. Powyższe ekspertyzy bezspornie wykazują, iż budynek winien być poddany wyburzeniu gdyż konstrukcja dachu jest niestabilna i grozi niekontrolowanym zapadnięciem się więźby dachowej i stropu drewnianego.
Dodatkowo, korozja biologiczna wystąpiła na wszystkich elementach konstrukcyjnych co uzasadnia jego rozbiórkę. W tej sytuacji, na przeszkodzie orzeczeniu rozbiórki nie powinna stać odmowa jej uzgodnienia przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Okoliczność ta nie oznacza bowiem absolutnego zakazu rozbiórki w uzasadnionych przypadkach, jeżeli przemawia za tym katastrofalny stan techniczny budynku - który, jak podkreśliła strona skarżąca sam nie jest wpisany do rejestru zabytków.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.
W związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej, stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (DZ.U. z 2020r.poz.1842 t.j. z późn. zmianami), w sprawie zarządzono przeprowadzenie posiedzenia niejawnego celem rozpoznania sprawy.
Na wstępie wskazać należy, że Sąd uznaje za prawidłowe wszystkie konkluzje i wnioski organów obu instancji i w zakresie tak stanu faktycznego, jak i oceny prawnej, uznaje je za własne. Zwalnia to Sąd z konieczności powtarzania wywodów w zakresie oceny prawnej prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Nawiązując jednakże do wywodów skarżącego Przedsiębiorstwa odnośnie braku zastosowania w sprawie art. 67 ust. 1 p.b., ponownie zaznaczenia wymaga, że przedmiotowy obiekt objęty jest ochroną konserwatorską, bowiem wpisany jest do gminnej ewidencji zabytków Krakowa oraz znajduje się na wpisanym do rejestru zabytków obszarze układu urbanistycznego dawnego miasta P. (nr wpisu: [...]), a także na obszarze uznanym za pomnik historii "Kraków - historyczny zespół miasta" zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8.09.1994 r. W tej sytuacji przed wydaniem decyzji na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego zobligowany był do uzgodnienia rozbiórki z właściwym miejscowo wojewódzkim konserwatorem zabytków.
Przepis art. 67 ust. 3 brzmi bowiem następująco: "3. W stosunku do obiektów budowlanych niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzję, o której mowa w ust. 1, organ nadzoru budowlanego wydaje po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków". Jak to trafnie wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 6 maja 2021 r. VII SA/Wa 498/21 LEX nr 3265628: "Inne są przesłanki nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, przewidziane w art. 67 ust. 1 p.b., a inne uzgodnienia rozbiórki zabytku przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. W tym pierwszym wypadku organ nadzoru budowlane bierze pod uwagę, czy nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia.
Natomiast w wypadku kiedy taki obiekt jest zabytkiem, wówczas organ nadzoru budowlanego zwraca się do właściwego miejscowo wojewódzkiego konserwatora zabytku o uzgodnienie decyzji nakazującej rozbiórkę".
Co do sposobu działania organu uzgadniającego, kwestię tę przybliżył wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 października 2020 r. VII SA/Wa 1209/20 LEX nr 3116788: "Co do zasady organ uzgadniający powinien otrzymać kompletny materiał dowodowy, przemawiający za określoną tezą organu występującego o uzgodnienie (tu: potrzebą rozbiórki). Organ ochrony zabytków opiniując wnioskowaną rozbiórkę zabytku w trybie art. 67 ust. 3 p.b. nadal działa w ramach uznania administracyjnego, dokonując wyważenia interesu publicznego wynikającego z potrzeby dalszej ochrony i trwania zabytku w przestrzeni publicznej z interesem indywidualnym właściciela zabytku, który nie jest zainteresowany jego dalszym utrzymywaniem i żąda rozbiórki.
Zatem aby umożliwić jego rozbiórkę i przełamać tym samym ochronę konserwatorską, należy wykazać, iż jego wartości zabytkowe, na skutek wskazywanej degradacji, zostały utracone w stopniu, który wyłącza ich odtworzenie, a zatem możliwa jest tylko rozbiórka obiektu, który bezpowrotnie utracił cechy stanowiące uprzednio podstawę ochrony". Jeśli jednak organ uzgadniający zajmie stanowisko odmawiające rozbiórki, to organ nadzoru budowlanego jest tym stanowiskiem związany. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem, jak wiadomo, postanowieniem z dnia 10 września 2021r. organ ochrony zabytków odmówił uzgodnienia rozbiórki budynku przy ul. [...] /k.36 akt adm. I inst./.
Powstaje natomiast pytanie, czy w sytuacji, gdy na to postanowienie zostało złożone zażalenie, organ nadzoru budowlanego winien czekać do jego ostateczności, czy nawet prawomocności, z dalszymi czynnościami, w tym opartymi o art. 66 ust. 1 p.b. W ocenie Sądu w realiach sprawy nie ma ku temu wystarczających racji.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przez uzgodnienie decyzji należy rozumieć sytuację, gdy organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, zaś organ współdziałający ocenia dopuszczalność tego rozstrzygnięcia w granicach swojej właściwości i kompetencji, przy czym organ współdziałający nie może ingerować w przedstawiony projekt decyzji i zmienić go, ale powinien wypowiedzieć się w przedmiocie uzgodnienia (wyrok WSA w Bydgoszczy z 20 stycznia 2009 r., II SA/Bd 770/08). Co więcej, organ prowadzący postępowanie główne (w niniejszej sprawie jest to postępowanie o nakazanie rozbiórki budynku) nie jest uprawniony do weryfikacji "uzgodnienia" lub jego odmowy, a weryfikacja postanowienia uzgodnieniowego może nastąpić w odrębnym postępowaniu, którego celem jest wzruszenie tego postanowienia (por. tezę pierwszą wyroku NSA z 20 czerwca 2007 r., II OSK 922/06, LEX nr 340121).W niniejszej sprawie skarżąca spółka poddała to postanowienie weryfikacji, a na dzień rozstrzygania sprawy organ II instancji jeszcze nie zajął stanowiska.
Aby móc legalnie, nie narażając się na zarzut bezczynności, oczekiwać na wspomniane rozstrzygnięcie, organ nadzoru musiałby zatem postępowanie z urzędu zawiesić - na jedynej możliwej podstawie tj. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym to przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jednak nie byłoby to uprawnione działanie. Istotnym elementem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnieniem prejudycjalnym może być jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. (tak np. NSA w wyroku z dnia 5 kwietnia 2022 r., Sygn. II OSK 897/19).
Tymczasem wymagane przepisem art. 67 ust. 3 ustawy prawo budowlane uzgodnienie nie jest zagadnieniem prejudycjalnym, które wyłoniło się niespodziewanie w toku postępowania, ale formą współdziałania organów administracji uregulowaną w art. 106 k.p.a. Przepis art. 67 ust. 4 ustawy prawo budowlane stanowi, że wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w terminie 30 dni. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się za uzgodnienie. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie główne (PINB) ma obowiązek wyczekiwać jedynie 30 dni na uzyskanie stanowiska organu uzgadniającego, a po upływie tego terminu ma obowiązek i prawo wydać decyzję o treści uzależnionej od uzyskanego postanowienia lub przyjąć tzw. milczące uzgodnienie w razie braku wypowiedzi organu uzgadniającego w terminie 30 dni. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 maja 2022 r. II SA/Kr 95/22, publ. CBOSA Nie można zatem organowi zarzucić działania pochopnego czy przedwczesnego.
Tym samym, wobec powyższego, brak było podstaw do zastosowania art. 67 ust. 1 p.b.
Natomiast w ocenie Sądu prawidłowo ustalono działania zabezpieczające w odniesieniu do nieruchomości. Zgodnie z art. 66 ust. 1 p.b.:
- 1. W przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:
- 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo
- 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo
- 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo
- 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia
- - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.
W przypadku niniejszej sprawy obowiązki zostały nałożone w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b. w sposób prawidłowy. W szczególności słusznie podkreśliły organy, że z ekspertyzy konstrukcyjnej dotyczącej stanu technicznego budynku mieszkalnego w Krakowie przy ul. [...] wynika, że przedstawiony tam i recypowany przez organ I instancji zakres robót "zabezpieczy budynek przed niekontrolowanym zapadnięciem się konstrukcji więźby dachowej i stropu drewnianego i związanym z tym zagrożeniem życia i zdrowia przechodniów, gdyż obiekt ten usytuowany jest przy chodniku ul. [...]. Zakres robót posiada charakter zabezpieczeń doraźnych, przewidzianych na krótki okres czasu". Nie ulega zatem wątpliwości, że wystąpiła przesłanka z art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b.
Podkreślenia przy tym wymaga, że "Decyzja wydana w oparciu o treść art. 66 ust. 1 p.b. ma charakter związany, ponieważ organ nadzoru budowlanego po ustaleniu wystąpienia którejkolwiek z przesłanek określonych w powyższym przepisie jest zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Obowiązek wykonania robót budowlanych ma przy tym jedynie charakter naprawczy, a sam ich rodzaj oraz zasięg zależy od rodzaju stwierdzonych nieprawidłowości." (wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2020 r. VII SA/Wa 1734/19, LEX nr 3072582). Trzeba też wskazać, że " Istotą nakazu wydanego na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 p.b. nie jest przywrócenie stanu sprzed wystąpienia stwierdzonych okoliczności powodujących zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, lecz doprowadzenie do stanu, w którym zagrożenia te zostaną wyeliminowane. Rodzaj nałożonych obowiązków będzie każdorazowo zależał od skali i formy stwierdzonych nieprawidłowości" (por. wyroki NSA z dnia 24 lutego 2020 r. II OSK 3853/18, LEX nr 3085682 oraz z dnia 24 lutego 2020 r. II OSK 1/19, LEX nr 3072371).
Z wymienionych przyczyn orzeczono jak w sentencji na zas. art. 151 p.p.s.a.