Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 617/20

Uzasadnienie

Uzasadnienie:

Decyzją z dnia 4 września 2019 r. znak: [...] (sprostowaną postanowieniem z dnia 19 września 2019 r.) na podstawie art. 11a, art. 11f, art. 12, art. 16, art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2018 poz. 1474), po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia 3 kwietnia 2019 r. Starosta [...] udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej [...] ul. [...] w W. wraz z niezbędną infrastrukturą.

Jednocześnie decyzją:

1. - zatwierdzono podział nieruchomości wyznaczony liniami rozgraniczającymi teren, zgodnie z załącznikiem nr 2,
2. - zatwierdzono projekt budowlany, zgodnie z załącznikiem nr 3,
3. - ustalono obowiązek budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu wymienionych w pkt. IX ust. 4 lit. a,
4. - ustalono obowiązek budowy lub przebudowy innych dróg publicznych wymienionych w pkt. IX ust. 4 lit. b,
5. - ustalono obowiązek przebudowy zjazdów na działki wymienione w pkt. IX ust. 4 lit. c,
6. - zezwolono na wykonanie obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu wymienionych w pkt. IX ust. 4 lit. a,
7. - zezwolono na wykonanie obowiązku budowy lub przebudowy innych dróg publicznych wymienionych w pkt. IX ust. 4 lit. b,
8. - zezwolono na wykonanie obowiązku przebudowy zjazdów na działki wymienione w pkt. IX ust. 4 lit. c,
9. - ograniczono korzystanie z nieruchomości wymienionych w pkt IX ust. 4 lit a, b, c.
10. - decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W pkt I decyzji zawarto charakterystykę i zakres rzeczowy inwestycji oraz zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu.

W pkt II zawarto wymagania dotyczące powiązania z innymi drogami publicznymi.

W pkt III – Linie rozgraniczające teren wskazano, że na mapie w skali 1:500 stanowiącej załącznik nr 1 do niniejszej decyzji, oznaczono linie rozgraniczające. Zgodnie z przebiegiem linii rozgraniczających, wykonano podziały nieruchomości.

W pkt IV zawarto warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska i ochrony dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa.

W pkt V decyzji zawarto wymagania dotyczące interesów osób trzecich.

Wskazano, że inwestycję zaprojektowano, stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (Dz. U z 2013 r. poz. 1409). Przedmiotowa inwestycja nie wpłynie negatywnie na zagospodarowanie działek sąsiednich zgodnie z obowiązującymi przepisami i prawem właścicieli działek. Inwestycja nie pogorszy stanu środowiska naturalnego, nie będzie naruszała uzasadnionych i prawem chronionym interesów osób trzecich.

W trakcie realizacji inwestycji, budowa powinna być prowadzona w sposób zapewniający bezpieczeństwo ludzi i mienia. Należy zapewnić użytkownikom obszaru sąsiadującego z inwestycją dostęp do drogi publicznej, światła dziennego, mediów. Wykonawca robót powinien minimalizować uciążliwości związane z budową tj. hałas, zanieczyszczenia. Prace budowlane należy prowadzić w godzinach dziennych, z użyciem sprzętu spełniającego dopuszczalne normy.

W pkt VI decyzji zawarto informację dotyczącą zatwierdzenia podziału nieruchomości.

W pkt VII decyzji oznaczono nieruchomości, które staną się własnością jednostki samorządu terytorialnego.

W pkt VIII – Określono termin i tryb wydania nieruchomości

Punkt IX decyzji zawiera inne ustalenia.

W pkt X decyzji zatwierdzono projekt budowlany, stanowiący załącznik nr 3 do decyzji.

W uzasadnieniu decyzji podano m.in., że w dniu 6 maja 2019 r. wpłynęło pismo [...] sp. z o.o. Sp. k, w którym to spółka wniosła o uwzględnienie jej jako strony postępowania, z uwagi na połączenie projektowanego osiedla domów jednorodzinnych poprzez działkę [...] obr [...] W..

Ustalono, że działka nr [...] obr. [...] W. została podzielona decyzją Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia 21 stycznia 2017 r. na działki [...] i [...], z których działka [...], została objęta wnioskiem w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla niniejszej inwestycji drogowej, w związku z obowiązkiem dotyczącym rozbudowy sieci oświetlenia, a zatem [...] Sp. z o.o. Sp. k. jest stroną przedmiotowego postępowania.

Ww. spółka wskazała, że na nieruchomości położonej przy ul. [...], złożonej m. in. z działek [...] (obecnie [...] i [...]), [...], [...], [...], [...], [...], [...] realizuje osiedle domów jednorodzinnych - dwulokalowych na podstawie trzech decyzji Starosty [...] z dnia: 1 czerwca 2017 r., 6 listopada 2017 r., 8 listopada 2018 r. Połączenie komunikacyjne osiedla z drogą publiczną ul. [...] ma odbywać się poprzez działkę nr [...], na którą prowadzić ma zjazd z ul. [...]. W piśmie podniesiono również, że procedowana inwestycja drogowa zakłada obniżenie niwelety ul. [...] o ok 1,5 m (w stosunku do zatwierdzonego układu drogowego nieruchomości spółki), co uniemożliwi korzystanie ze zjazdu i drogi wewnętrznej, natomiast projekt przebudowy drogi nie uwzględnia konieczności przebudowy tego zjazdu.

Inwestor wyjaśnił, że projekt drogowy ul. [...] zakłada obniżenie niwelety drogi w stosunku do obecnej o ok. 1,5 m. Ponadto wskazano, że Gminny Zarząd Dróg w W. w warunkach wydanych dla [...] Sp. z o.o. Sp. k. w dniu 21 listopada 2016 r. narzucił inwestorowi, że przed rozpoczęciem prac związanych z opracowaniem projektu na lokalizację zjazdu należy uzgodnić z firmą projektową wykonującą projekt rozbudowy ul. [...], na jakich rzędnych należy zaprojektować zjazd. Wskazano, że w celu uzyskania ostatecznej zgody na lokalizację zjazdu należy złożyć w Gminnym Zarządzie Dróg projekt zjazdu w dwóch egzemplarzach. Ponadto z pisma Gminnego Zarządu Dróg w W. z dnia 15 lipca 2019 r. znak: [...] wynika, że zostały wydane w/w wstępne warunki lokalizacji zjazdu oraz, że do dnia sporządzenia tegoż pisma nie został przedłożony projekt lokalizacji zjazdu.

Organ wskazał, że poza zakresem niniejszego postępowania jest kwestia zaprojektowania dowiązania drogi dojazdowej do inwestycji kubaturowej i jej połączenia z drogą publiczną. Ponadto, z dokumentów posiadanych przez organ, tj. projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego w decyzji z dnia 8 listopada 2018 r. znak: [...] wynika, iż projektowane miejsce połączenia drogi wewnętrznej do inwestycji kubaturowej z ul. [...] znajduje się mniej więcej na środku ówczesnej działki [...], a nie przy jej północnej granicy, gdzie zgodnie z mapami sytuacyjno- wysokościowymi istniało takie powiązanie. Wyjaśniono, że sama możliwość wjazdu na działkę z drogi publicznej jest niewystarczająca dla uznania, że ma ona dostęp do drogi publicznej poprzez zjazd publiczny czy indywidualny. Dostęp ten musi mieć charakter legalny, to jest prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego czy też administracyjnego.

Z kolei organ administracji architektoniczno- budowlanej prowadząc postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych, w ramach posiadanych kompetencji ma prawo żądania od inwestora oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną jedynie w przypadku dróg krajowych i wojewódzkich (art. 34 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane).

Inwestycja kubaturowa [...] Sp. z o.o. Sp. k., zlokalizowana została m. in na działce [...], która przylega bezpośrednio do działki drogowej drogi gminnej, a więc posiadała ona dostęp do drogi publicznej. Od 1 stycznia 2017 r. w związku z nowelizacją ustawy Prawo budowlane lokalizacja zjazdów z dróg powiatowych i gminnych została wyłączona z obowiązku dokonywania zgłoszenia w organie administracji architektoniczno- budowlanej, natomiast pozostał obowiązek uzgodnienia lokalizacji zjazdów z właściwymi zarządcami dróg gminnych i powiatowych. Jak wynika z dokumentów złożonych w toku postępowania spółka [...] sp. z o.o. Sp. k, zaniechała tego obowiązku.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła spółka [...] Sp. z o.o. sp. k., zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

1. - art. 5 ust. 1 pkt 9 Pb, poprzez brak zapewnienia odpowiedniego dostępu do drogi publicznej;
2. - art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy, poprzez brak zawarcia w decyzji wymagań w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich związanych z zapewnieniem dostępu do przebudowywanej ulicy;
3. - art. 11 f ust. 1 pkt 8h specustawy, poprzez brak zawarcia w decyzji wymagań w zakresie obowiązku budowy/przebudowy zjazdu na teren nieruchomości należących do odwołującej się spółki;
4. - art. 11 f ust. 1 pkt 1 specustawy, poprzez brak zawarcia w decyzji wymagań dotyczących powiązania drogi z innymi drogami publicznymi;
5. - art. 34 ust. 3 pkt 1 Pb, poprzez zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu, który został opracowany na nieaktualnej mapie do celów projektowych, zawierającej elementy zagospodarowania terenu, które już nie istnieją;
6. - art. 7 i art. 77 kpa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i zbadaniu materiału dowodowego w sprawie;
7. - art. 107 § 3 kpa, przez brak należytego wyjaśnienia podstaw prawnych i faktycznych podjętego rozstrzygnięcia.
8. - art. 17 ust. 1 specustawy.

Decyzją z dnia 13 marca 2020 r. ([...]) na podstawie art. 138 §1 pkt 2 kpa oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 i art. 11c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm.) Wojewoda:

1. I. Uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji na stronie 3 punkt II. Wymagania dotyczące powiązania z innymi drogami publicznymi zapisy i orzekł w tym zakresie merytorycznie.
2. II. Uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji na stronie 4 w punkcie VIII. Określenie terminu i trybu wydania nieruchomości zapisy i orzekł w tym zakresie merytorycznie.
3. III. Uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji na stronie 5 w punkcie IX. Inne ustalenia pkk4 lit a niektóre orzekł w tym zakresie merytorycznie.

W pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy.

Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postepowania oraz uzasadnił wprowadzone do decyzji organu I instancji zmiany. Dalej podał co następuje:

W piśmie z dnia 27 stycznia 2020 r. zarządca drogi wyjaśnił, że działka [...] posiada dostęp do drogi publicznej, natomiast nie posiadała i nie posiada połączenia komunikacyjnego z drogą. Na wniosek złożony przez spółkę [...] Sp. z o.o. Gminny Zarząd Dróg w piśmie z 21 listopada 2016 r. zarządca określił warunki na lokalizację zjazdu z drogi gminnej, które to nie upoważniały spółki do prowadzenia jakichkolwiek prac związanych z utwardzeniem pobocza, jak również wjazdu na ww. działkę bez zgody Gminnego Zarządu Dróg w W.. Do chwili obecnej nie został przedłożony projekt lokalizacji zjazdu, a tym samym nie został on zatwierdzony przez zarządcę drogi. Zgodnie zatem z ustawą o drogach publicznych, tj. art. 29, działka nr [...] nie posiada legalnego zjazdu z ul. [...].

Inwestor wyjaśnił, że połączenie działki [...] w W. z ul. [...] nie jest zjazdem, ani jako obiekt budowlany w rozumieniu Prawa budowlanego, ani w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Dlatego też art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie miał zastosowania. Przy opracowywaniu projektu budowlanego rozbudowy ul. [...] uwzględniono zmianę zagospodarowania przyległego terenu w oparciu o pozyskane materiały, opinie i uzgodnienia niezbędne do realizacji zadania inwestycyjnego. Dla działek o nr. [...] i [...] wydane zostały decyzje administracyjne, tj. decyzja na lokalizację zjazdu oraz uzgodnienie zjazdu przez zarządcę drogi przed procedowaniem decyzji zrid., a to wymagało uwzględnienia w opracowaniu dokumentacji projektowej rozbudowy ul. [...] przedmiotowego zjazdu z dalszą obsługą komunikacyjną zlokalizowaną na działkach [...] i [...] w powiązaniu geometrycznym i wysokościowym do ww. działek.

Działka skarżących nr [...] i [...] sąsiaduje bezpośrednio z projektowaną inwestycją, jednakże znajduje się poza liniami rozgraniczającymi teren przedmiotowej inwestycji drogowej. Na działce nr [...] ustalono ograniczenie w jej korzystaniu ze względu na przebudowę sieci uzbrojenia terenu, tj. obowiązek nr 6 - rozbudowa oświetlenia ulicznego.

Z akt sprawy organu l instancji, z treści odwołania, jak również wyjaśnień projektanta wynika, że ww. działki posiadały dostęp do drogi publicznej. Również po wybudowaniu drogi, pomimo zmiany niwelety jezdni, nie tracą dostępu do drogi.

W konsekwencji podzielić należy stanowisko inwestora, że skoro nie istnieje legalny zjazd, inwestor nie był zobowiązany do jego budowy lub odbudowy na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, bowiem w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi.

W myśl art. 4 pkt 8 ww. ustawy przez zjazd należy rozumieć połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych wynika obowiązek zapewnienia przez zarządcę drogi dostępu do drogi publicznej dla nieruchomości, które do tej pory miały taki dostęp. Przez "dotychczas istniejące zjazdy" należy rozumieć zjazdy istniejące w sensie prawnym, a więc legalne, co oznacza, że muszą one być formalnie ustanowione przed rozpoczęciem budowy lub przebudowy drogi. W odniesieniu do zjazdów, których budowy nie uzgodniono z właściwym zarządzą drogi, podobnie jak w sytuacji potrzeby utworzenia nowego zjazdu, konieczne jest zezwolenie na jego usytuowanie wydane przez właściwego zarządcę drogi -na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Jeżeli przed rozpoczęciem inwestycji drogowej istniał już legalny zjazd do danej nieruchomości - inwestor jest zobowiązany zapewnić zjazd do takiej nieruchomości. W przeciwnym razie - stosownie do treści art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - inicjatywa w zapewnieniu zjazdu należy do właściciela nieruchomości.

Fakt, że odwołujący korzysta z możliwości przejazdu na działki o nr [...] i [...] nie oznacza to, że istnieje w tym miejscu legalny zjazd. Gdyby właściciel pozyskał decyzję na lokalizację zjazdu, inwestor w ramach rozbudowy ul. [...] winien był ją uwzględnić, stosownie do art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Przepis art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy zobowiązuje organ do określenia w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, m.in. wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Starosta [...] określił w treści decyzji w punkcie V Wymagania dotyczące interesów osób trzecich (strona 3 decyzji). Wskazał, że inwestycję zaprojektowano w sposób zapewniający poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, poprzez zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Zatem wymagania dotyczące interesów osób trzecich w szczególności w zakresie dostępu do drogi publicznej nie zostały naruszone.

Odnośnie zarzutu dotyczącego nieaktualności mapy do celów projektowych, organ wyjaśnił, że mapa taka jest aktualna tak długo, dopóki nic nie zmieni się na danym obszarze. Mapa do celów projektowych opracowana przez geodetę aktualna jest w zakresie jej treści na dzień jej sporządzenia, którą to datą geodeta winien opatrzyć mapę. Natomiast klauzula przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nadawana przez organ stanowi potwierdzenie, że geodeta przekazał do tego zasobu operat techniczny z pomiaru aktualizacyjnego oraz, że wynikami zaktualizowana została mapa użyta do opracowania mapy do celów projektowych. Data widniejąca w treści przedmiotowej klauzuli informuje o terminie włączenia operatu technicznego z pomiaru uzupełniającego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a nie o terminie, w którym mapa była aktualna.

W aktach sprawy organu l instancji znajduje się oryginał mapy do celów projektowych (karta nr 4) sporządzonej 6 lutego 2019 r. przez uprawnionego geodetę A. S.. Mapa również została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (data wpisania operatu technicznego do ewidencji materiałów zasobu: 12 lutego 2019 r. pod nr. [...]).

Istotą specustawy jest przyspieszenie postępowań dotyczących budowy dróg. Ustawa przewiduje co do zasady uproszczony tryb postępowania w sprawach administracyjnych związanych z realizacją dróg publicznych. Aktualizowanie mapy w związku z wyburzeniem oznaczonego na niej budynku, spowodowałaby zablokowanie na kolejne miesiące inwestycji drogowej. Skoro budynek został wyburzony, to brak ponownego przyjęcia mapy do zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie ma wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, bowiem wykreślenie z mapy zasadniczej ww. budynku spowodowałby, że wynik sprawy byłby identyczny.

W powyższym zakresie dokumentacja dotknięta jest wadami, jednakże nie mają one wpływu na wynik sprawy. Materiał dowodowy zebrany w aktach sprawy organu l i II instancji, w tym udokumentowane protokołem z 14 lutego 2020 r. oświadczenie uprawnionego geodety A. S. o zgodności zmian dotyczących podziału geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w W. na dzień 24 lipca 2019 r., dają podstawy do stwierdzenia, że mapa, której kopią posłużono się przy sporządzaniu projektu zagospodarowania terenu, odpowiadała rzeczywistemu stanowi działki objętej inwestycją. Za niezasadne uznać również należy zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj art. 7, 77, 6 i 11 kpa.

Na powyższe rozstrzygnięcie [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

1. - -art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez utrzymanie w mocy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która nie zapewnienia odpowiedniego dostępu do drogi publicznej nieruchomościom należącym do spółki;
2. - art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która nie zawiera odpowiednich wymagań w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich związanych z zapewnieniem dostępu do przebudowywanej ulicy;
3. - art. 11f ust. 1 pkt 8h ustawy z dnia z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez brak zawarcia w decyzji wymagań w zakresie obowiązku budowy/przebudowy zjazdu na teren nieruchomości należących do odwołującej się spółki;
4. - art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu, który został opracowany na nieaktualnej mapie do celów projektowych, zawierającej elementy zagospodarowania terenu, które już nie istnieją;
5. - art. 7 i 77 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i zbadaniu materiału dowodowego w sprawie;
6. - art. 107 § 3 kpa poprzez brak należytego wyjaśnienia podstaw prawnych i faktycznych podjętego rozstrzygnięcia.

Podniesiono, że w przedmiotowej sprawie Wojewoda błędnie uznał, że przy wydaniu kwestionowanej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w sposób odpowiedni zostały uwzględnione interesy skarżącej spółki związane z zapewnieniem należącym do niej działkom dostępu do drogi publicznej. Przed wydaniem kwestionowanej decyzji i przystąpieniem do realizacji objętej decyzją inwestycji, należące do spółki działki nr [...] i [...] niewątpliwie posiadały dostęp do ul. [...] poprzez funkcjonujący od wielu lat zjazd z tej drogi (uwidoczniony na zdjęciach załączonych do akt sprawy). Różnica poziomów pomiędzy terenem drogi, a terenem działek spółki pozwala na swobodny wjazd na działki spółki, a istniejące spadki nie przekraczają dopuszczalnych przepisami prawa norm. Spółka faktycznie korzysta z przedmiotowego połączenia, gdyż obecnie prowadzi na należących do niej działkach inwestycję polegającą na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej.

Inwestycja ta jest objęta ostateczną decyzją nr [...] Starosty [...] z dnia 8 listopada 2018 roku, znak [...] W decyzji tej przewidziano powiązanie komunikacyjne realizowanego osiedla z ul. [...] (poprzez nowy zjazd przesunięty w stronę południową względem zjazdu istniejącego), a zaprojektowane i zatwierdzone decyzją ukształtowanie terenu na połączeniu z ul. [...] nawiązywało do istniejących rzędnych terenu drogi, gdyż w tym okresie drastyczne obniżenie poziomu drogi nie było przewidywane. Docelowa lokalizacja zjazdu została przy tym ustalona w oparciu o treść pisma Gminnego Zarządu Dróg w W. z dnia 21 listopada 2016 r., a do czasu sporządzenia projektu inwestycji kubaturowej oraz związanego z nią układu drogowego nie zaszły żadne okoliczności, które skutkowałyby dezaktualizacją przyjętych na tym etapie założeń.

Zdaniem skarżącej spółki w żadnym stopniu nie wpływa na ten obowiązek okoliczność, że spółka nie uzyskała decyzji o zezwoleniu na lokalizację docelowego zjazdu, o której mowa w art. 29 ustawy o drogach publicznych, na którą to okoliczność powołują się organy.

Podniesiono, że błędne jest twierdzenie organów obu instancji jakoby inwestycję zaprojektowano stosownie do art. 5 ust. 1pkt 9 Prawa budowlanego w sposób zapewniający poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym poprzez zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Pozbawienie spółki dostępu do drogi publicznej i uniemożliwienie jej realizacji inwestycji zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę wpływa bowiem negatywnie na możliwość zagospodarowania działek.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

W wyniku przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził brak podstaw do jej uchylenia.

Wszystkie niemal zarzuty skargi związane są z kwestią budowy zjazdu z przebudowywanej ul. [...] na nieruchomość skarżącej Spółki, na której prowadzona jest budowa osiedla domów mieszkalnych. Z braku stosownego rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji Spółka wywodzi naruszenie zasady ochrony interesów osób trzecich, nienależyte wyjaśnienie sprawy i nienależyte wyjaśnienie podstaw prawnych decyzji.

Po pierwsze wyjaśnić należy, że wskazywany przez skarżącą Spółkę przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane jest normą ogólną, realizowaną- co do zasady- w związku z przepisem szczegółowym. Norma ta nie daje samodzielnej podstawy do nakładania decyzją administracyjną określonych obowiązków, w tym obowiązku wybudowania zjazdu na nieruchomość osoby trzeciej przez podmiot realizujący inwestycję drogową. W/w przepis ma chronić istniejące interesy osób trzecich w związku z oddziaływaniem inwestycji, a nie zaspokajać inwestycyjne potrzeby tych osób.

Przepisami, które dla rozwiązania omawianego problemu maja znaczenie, są przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.2018.1474 t.j.) i ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2020.470 t.j). Zgodnie z art. 11 f ust. 1 pkt 8 ppkt. h) pierwszej z w/w ustaw decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w razie potrzeby zawiera ustalenia dotyczące obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów. Zgodnie z art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi.

Skarżąca Spółka utrzymuje, że korzystała i nadal korzysta (w trakcie budowy) z istniejącego faktycznie zjazdu z ul. [...] na działkę [...]. Zgodnie jednak z projektem budowlanym, wewnętrzna komunikacja realizowanego osiedla miała być powiązana ze zjazdem w innym miejscu. Zarządca drogi przeczy temu, aby zjazd na działkę [...] miał charakter legalny. Skarżąca Spółka zaś nie przedstawiła żadnego dowodu przeczącego temu twierdzeniu, przedstawił jedynie fotografię przedstawiającą faktycznie istniejący zjazd (k. 128 akt administracyjnych). Zgodzić zaś należy się z organem, że przebudowie, dokonywanej na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych może podlegać tylko taki zjazd, którego istnienie jest prawnie usankcjonowane.

Niezależnie jednak nawet od statusu prawnego istniejącego zjazdu, zwrócić należy uwagę, że skarżąca Spółka w istocie nie domaga się jego przebudowy, lecz budowy nowego zjazdu w innym, dogodnym dla siebie miejscu. Takie żądanie nie znajduje uzasadnienia w cytowanym przepisie, zwłaszcza w sytuacji, w której przebudowa drogi nie pozbawia nieruchomości dostępu do drogi publicznej. W istocie zarzut Spółki skarżącej związany jest nie tyle z samym dostępem do drogi, lecz z faktem, że w związku z przebudową nie będzie mogła zrealizować (względnie będzie to znacznie utrudnione) zamiaru urządzenia nowego zjazdu w miejscu, w którym to zaplanowała, a to z uwagi na obniżenie niwelaty remontowanej drogi. Konieczność zmiany planów Spółki co do sposobu zapewnienia budowanemu osiedlu połączenia z drogą publiczną, bądź konieczność zwiększenia w tym celu wydatków, nie stanowią podstawy prawnej do nałożenia na inwestora remontującego drogę, obowiązku budowy nowego zjazdu.

Plany skarżącej Spółki w tym zakresie nie były zalegalizowane. Przystępując do budowy osiedla bez uprzedniego uzyskania takiej legalizacji, Spółka winna była liczyć się z konsekwencjami ewentualnej zmiany otaczającej rzeczywistości. W każdym razie z całą pewnością nie może obecnie, w sprawie pozwolenia na realizację inwestycji drogowej, skutecznie zarzucać, że jej prawa zostały naruszone. Przepis art. 11f ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nakazuje umieścić w decyzji nakładane obowiązki, w tym budowę lub przebudowę zjazdów. Warunkiem jednak takiego wpisu jest rzeczywiste, wynikające z określonej normy prawnej, istnienie obowiązku. W rozpoznawanej sprawie, wobec braku stosownej podstawy prawnej, w/w przepis, w stosunku do nieruchomości skarżącej Spółki, nie miał zastosowania.

Nie można uznać za skuteczny zarzut Spółki o braku aktualności mapy, na której sporządzony został projekt zagospodarowania terenu. Powtórzyć należy za organem, że w aktach sprawy znajduje się oryginał mapy do celów projektowych (karta nr 4) sporządzonej 6 lutego 2019 r. przez uprawnionego geodetę A. S.. Mapa również została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W projekcie zagospodarowania naniesiona została informacja o rozbiórce jednego z budynków położonych przy ul. [...]. Adnotacja ta nie jest równoznaczna z aktualizacją samej mapy w zasobie geodezyjnym, ale dla rozstrzygnięcia w sprawie nie miało to żadnego znaczenia.

Nie podziela Sąd zarzutów dotyczących nienależytego wyjaśnienia sprawy i niewłaściwego sporządzenia uzasadnienia decyzji. W sprawie zgromadzono wytaczający materiał, ustalono stan faktyczny i należycie wyjaśniono uwarunkowania prawne.

Z tych powodów skargę, na podstawie art. 151 ppsa, należało oddalić.