Uzasadnienie
Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 4 lipca 2013 r. nr [....] działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz na podstawie art. 104 K.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla M.O. na budowę zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z parkingami podziemnymi i instalacjami wewnątrz budynków: wod-kan, c.o.o, c.u.w., elektryczna, gaz, wentylacja mechaniczna oraz instalacjami poza budynkami: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji opadowej, wody, gazowej oraz zbiornikiem p.poż. na działkach nr nr [....], wraz ze zjazdem z działki nr [....] na działke [....] drogą wewnętrzną na działkach nr nr [....] obręb [....] przy ul. [....] w K. Pismami z dnia [....] 2013 r. J.M., W.F. i J.S. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia. Zaskarżonej decyzji zarzucili rażące naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 17 lipca 1994 r. Prawo budowalne poprzez zaniechanie przez Prezydenta Miasta K. ustalenia pełnego kręgu stron postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę oraz zawiadomienia stron postępowania o toczącym się postępowaniu w tym zakresie, a także rażące naruszenie art. 4 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 Prawa o ochronie przyrody oraz naruszenie art. 6 i art. 7 K.p.a. Pismem z dnia 3 września 2013 r. odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu złożył J.F.. Odwołanie to zawierało tożsame zarzuty do tych podniesionych w piśmie z dnia 2 września 2013 r.
Wojewoda [....] postanowieniem z dnia 20 lutego 2014 r. nr [....] działając na podstawie art. 134 K.p.a. oraz art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego stwierdził niedopuszczalność odwołania J.F., J.M. oraz M.G. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 4 lipca 2013 r. wobec niezaskarżenia jej w terminie i trybie ustawowo przewidzianym stała się ostateczna z dniem 17 lipca 2013 r. Oznacza to, że w tej chwili nie istnieje możliwość wdrożenia procedury odwoławczej w zwykłym trybie postępowania. Jednak pisami z września 2013 r. J.F., J.M. oraz M.G. wnieśli od tej decyzji odwołania. W postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji organ I instancji określił obszar oddziaływania projektowanych obiektów i zgodnie z tymi ustaleniami dopuścił do postępowania osoby będąc jego stronami.
J.F., J.M. oraz M.G. nie zostali uznani przez organ I instancji za strony postępowania w sprawie. W piśmie Wydziału Infrastruktury [....] Urzędu Wojewódzkiego w K. zostali oni poinformowani, że obecnie nie ma możliwości wdrożenia procedury odwoławczej w zwykłym trybie postępowania. Rozpatrując przedmiotową sprawę Wojewoda [....] stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania. Ostateczność decyzji czyni odwołania wyżej wymienionych niedopuszczalnymi i obliguje organ do wydania postanowienia w oparciu o art. 134 K.p.a. bez rozważenia kwestii zachowania terminu do jego wniesienia. Z niedopuszczalnością odwołania mamy bowiem do czynienia między innymi wówczas, gdy odwołanie zostało wniesione od decyzji, która uzyskała walor decyzji ostatecznej.
Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J.M. domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 28 § 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez nieuznanie przez Wojewodę [....] skarżącego za stronę postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę wskutek czego pozbawiony został możliwości brania udziału w tym postępowaniu, podczas gdy nieruchomość skarżącego położona jest w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, co skarżący uzasadnia w oparciu o wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1321/06 zgodnie z którym organ każdorazowo na potrzebę konkretnej sytuacji bierze pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu; nastąpiło bezzasadne pominięcie skarżącego, jako strony postępowania o pozwolenie na budowę, podczas gdy nieruchomość, która składa się z działek nr nr [....], stanowiąca własność skarżącego, bezpośrednio przylega do inwestycji oraz do jedynej drogi dojazdowej do niej, czyli ulicy [....].
Zarzucił również naruszenie art. 134 zdanie 1 K.p.a. poprzez bezzasadne jego zastosowanie i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w sytuacji, gdy odwołanie spełniało wszelkie przesłanki dopuszczalności i winno być rozpoznane merytorycznie; uznanie przez Wojewodę [....], że ostateczność decyzji czyni odwołanie niedopuszczalnym, podczas gdy odwołanie od decyzji organu I instancji, która stała się ostateczna jest odwołaniem wniesionym po terminie, a nie niedopuszczalnym w rozumieniu art. 134 K.p.a.; art. 59 § 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne nierozważenie kwestii złożonego wraz z odwołaniem wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia, podczas gdy Wojewoda [....] zobligowany był do załatwienia sprawy przywrócenia terminu w formie postanowienia, czego całkowicie zaniechał, a co doprowadziło w konsekwencji do naruszenia art. 58 K.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 6 K.p.a., art. 7, art. 8 oraz art. 11 K.p.a. W uzasadnieniu autor skargi podniósł, że o wydaniu decyzji z dnia 4 lipca 2013 r. dowiedział się w dniu 29 sierpnia 2013 r. z pisma Prezydenta Miasta K. Już w dniu 2 września 2013 r. wniósł odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu.
Zauważyć należy, że niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminu do jego wniesienia są odrębnymi instytucjami proceduralnymi, a zatem wniesienie odwołania po terminie nie oznacza niedopuszczalności odwołania. Wojewoda [....] całkowicie błędnie zastosował art. 134 K.p.a. Organ powinien najpierw wydać postanowienie w sprawie przywrócenia terminu, a dopiero kiedy zapadnie ostateczne postanowienie o odmowie przywrócenia terminu mógł postanowić o uznaniu odwołania za wniesione z naruszeniem obowiązującego terminu. Ponadto wyznaczając obszar oddziaływania obiektu organ administracyjny powinien zbadać nie tylko usytuowanie budynku w odniesieniu do sąsiednich działek i zachowanie wymaganych prawem odległości, ale również funkcje, przeznaczenie, formę oraz konstrukcję projektowanego budynku i inne jego cechy charakterystyczne, w szczególności zagospodarowanie terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując całość argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest postanowienie organu II instancji stwierdzające niedopuszczalność odwołania jako wniesionego w stosunku do decyzji ostatecznej.
Tytułem wstępu wskazać należy, iż tak w orzecznictwie jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, iż przesłanki niedopuszczalności odwołania obejmują przyczyny zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to: nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji), niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym czy też wyczerpanie toku instancji. Podmiotowy charakter mają natomiast przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej oraz niezdolności odwołującego się do czynności prawnych.
Wskazać jednakże należy, iż o oczywistym braku legitymacji odwoławczej można mówić jedynie wtedy, gdy ustalenie takie ma wymiar obiektywny i nie wiąże się z oceną interesu prawnego składającego odwołanie. Przepis art. 134 k.p.a. nie może bowiem stanowić podstawy do rozstrzygnięcia, że odwołujący się nie jest stroną postępowania administracyjnego. Twierdzenie wnoszącego odwołanie, że decyzja organu I instancji dotyczy jego interesu prawnego, podlega weryfikacji w toku postępowania odwoławczego i w razie jej negatywnego wyniku, organ odwoławczy winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a nie stwierdzić niedopuszczalność odwołania (vide; wyrok NSA z 24 stycznia 2013 r. II OSK 1774/11).
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 5 lipca 1999 r. OPS 16/98 orzekł, iż "stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W uzasadnieniu tej uchwały NSA wyraził pogląd, iż "prawo do wnoszenia odwołań (art. 127-140 k.p.a.) jest rozwinięciem wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Cechy charakterystyczne systemu instancyjnego sprowadzić można, po pierwsze, do totalności, co oznacza, że każde rozstrzygnięcie może być skontrolowane; po drugie, do wnioskowości, czyli sytuacji, w której tylko wskutek inicjatywy uprawnionego podmiotu (strony lub osoby działającej na prawach strony) może zostać uruchomione postępowanie przed organem wyższej instancji; po trzecie, inicjatywa uprawnionego podmiotu, co należy stanowczo podkreślić, ma prowadzić do procesowego sposobu rozpoznania sprawy.
Zgoda zatem na dopuszczalność wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. oznaczać będzie akceptację dla gabinetowego rozstrzygania w trybie pozaprocesowym, z jednoczesnym wyłączeniem ustanowionych w postępowaniu administracyjnym gwarancji ochrony praw strony. Mówiąc inaczej, przyjęcie takiej koncepcji oznacza niczym nieusprawiedliwione odstępstwo od modelowych cech systemu instancyjnego. Ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ pierwszej instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 k.p.a." Pogląd ten podzielany przez sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę był wielokrotnie powtarzany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przytoczyć tu należy przede wszystkim wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. II OSK 942/2005 ONSAiWSA 2007/2 poz. 50 w którym orzeczono, iż stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa w związku z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 49 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 2003 r. Nr 80 poz. 718), następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.
Przyjmuje się także, iż podmiot, który nie był traktowany przez organ administracji jako strona (nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym) a sprawa dotyczy jego interesu prawnego, skuteczne odwołanie złożyć może w otwartym terminie tj. przed nabyciem przez skarżoną decyzje przymiotu ostateczności. Orzekł tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 listopada 1998 r. II SA 1391/98 w którym wskazał, iż strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu przed wydaniem decyzji I instancji, może wnieść odwołanie od tej decyzji tylko zanim decyzja ta stała się ostateczna, to jest do czasu rozpatrzenia przez organ II instancji odwołania przez inne strony, a gdy strony nie wniosły odwołania przed upływem 14 dni. (LEX nr 41308). Podobne stanowisko przyjmował NSA w wyroku z dnia z dnia 16 lipca 2002 r. II SA 2230/00.
Tak w orzecznictwie jak i w doktrynie przyjmuje się jednak, iż podmiot który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji i składa odwołanie po uostatecznieniu się decyzji, ma także uprawnienie do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, W-wa 2014, s. 533 i nast., wyrok NSA z dnia z dnia 6 maja 2011 r. II OSK 795/10 LEX nr 992637). Sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie. Podmioty nie traktowane przez organ jako strony postępowania złożyły odwołanie od decyzji w okresie w którym decyzja ta stała się ostateczna wobec nie złożenia odwołania przez podmioty które organ traktował jako strony tego postępowania. Składający odwołanie złożyli jednocześnie wnioski o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Organ jednakże wniosków tych nie rozpoznał, stwierdzając od razu niedopuszczalność odwołania. Tym samym naruszył przepis art. 134 k.p.a. w związku z art. 58 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie.
Sąd zwraca także uwagę, iż zaskarżone postanowienie – jak wynika z jego treści, zostało wydane jako rozpoznanie (procesowe) odwołąń J.F., J.M. i M.G.. Tymczasem w aktach administracyjnych brak odwołania M.G. Wprawdzie akta te zawierają pisma składane przez M.G. które wskazują, iż odwołanie zostało przez niego złożone, ale samego odwołania brak a braku tego organ nie uzupełnił pomimo wezwania sądu. Akta te zawierają natomiast odwołanie złożone przez J.S. i W.F. (złożone wspólnie z odwołaniem J.M.), które organ nie rozpoznał.
Ponownie rozpoznając sprawę organ po niezbędnym uzupełnieniu akt administracyjnych rozpatrzy w pierwszej kolejności wnioski o przywrócenie terminu do wniesienia odwołań i w zależności od rozstrzygnięcia tej sprawy i mając na uwadze wskazania sądu zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku podejmie dalsze czynności związane ze złożonymi odwołaniami.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.